预算民主在路上

王熙喜

中共中央政治局6月30日再定调，审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议认为，深化财税体制改革的目标是建立统一完整、法治规范、公开透明、运行高效，有利于优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的可持续的现代财政制度。重点推进3个方面的改革：改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度；深化税收制度改革，优化税制结构、推进依法治税；调整中央和地方政府间财政关系。新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度。

牵一发而动全身。

6月24日，全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军，在第十二届全国人大常委会第九次会议上作了《全国人民代表大会财政经济委员会关于2013年中央决算审查结果的报告》。

从源头上遏制腐败，造成官员从不敢腐到不能腐的制度，预算民主，让人民代表大会审核预算、决算，是遏制腐败的釜底抽薪之策。

十八届三中全会通过的《决定》提出“改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度”，“加强人大预算决算审查监督”等。因此，预算制度改革是全面深化改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要突破口。

政府将涉及公众切身利益的公共项目建设资金，交给公众讨论，并由公众决定，使预算编制更加公开、民主、透明──这就是“参与式预算”。此举提高了资金使用效果，有助于避免腐败，还唤醒了百姓的民主意识和参与意识。

在审计署6月24日公布的报告中，仍不难看到政府花钱乱相：民航局项目未批即申领政府性基金超3亿；社保基金炒股虚增收益103亿元，2009年以来，社保基金会未按规定对所持6只股票计提减值准备，致使当期收益虚增103.02亿元。还有重点审计的32个中央部门结存资金半数闲置超过一年。至2013年底，这些部门结存资金974.20亿元中，有493.80亿元（占50.69%）是2012年底前形成的。

一国预算，关系国计民生。预算规定国家财政收入的来源和数量、财政支出的各项用途和数量，反映着整个国家政策、政府活动的范围和方向。

2012年7月，全国人大常委会对外公布预算法修正案草案并征求意见，仅一个月的时间就收到超过33万条的意见，仅次于劳动合同法修正案草案位列第二。如此专业的法案仍引起公众“井喷”的热情。

学者三大构想

1.在人大建立预算委员会

一直呼吁预算民主的复旦大学经济学教授韦森日前告诉《中国经贸聚焦》记者，“税收法定”和“预算民主”是检验一个国家是否达到一个现代国家的基本判别标准。

他说，有研究发现，西方国家的立法机关（通常包括参议院和众议院）一般都将超过60%的时间用在审核和讨论政府的预算问题上，即政府如何收钱、如何花钱问题上。由此而论，制衡政府财权，才是立法机关实质性和主要的功能。

韦森表示，在中国改革开放初始的1978年，政府的全部财政收入才大约有1132亿元，而到2014年，中国政府的财政预算收入13.9万亿元，再加上各地的土地出让金和各种预算外收入和制度外收入，政府的“全口径收入总量”远远高于这个数字。

“腐败乱相的原因是政府官员的权力不受任何实质性制衡，尤其是与政府的财政收入和支出不透明、政府财权不受任何实质性的约束和制衡有关。”韦森表示。

“只有管住了政府的权力，我们才能真正建立起法治化、规范化和良序的市场经济体系。”

韦森提出了3点建议。一是在人大建立预算委员会。可考虑增加人大财经委的人数，强化其功能，建立真正实体化和常设的各级人大“预算委员会”、使目前的“预算工委”成为它的常设和执行委员会，增加“预算委”的编制，做到所有财政支出由预算委笔笔审议批准复核预算后财政部门才能支出。“人数不是目前的10-20人，而是1000人规模。”

韦森简单介绍了一下美国的预算机构，他为此曾专门赴美与总统府相关人员谈了3小时。美国在1971年成立了总统的行政管理与预算办公室（Office of Management and Budget ，简称OMB），不再隶属财政部，而直接向总统负责。两院则分别成立了两个“预算委员会”（House Committee on the Budget 和Senate Committee on the Budget ），加上原有“拨款委员会”，共1000多人（两院总共才535人）。

也就是说，美国总统府有预算编制权，参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会”（the Appropriation Committee），包括农业、工业、文化等12个部门，国会享有拨款权。财政部相当于国库，主要负责记账。“互相制衡是它的核心理念”，韦森表示。

韦森表示，1787年美国宪法就对征税权和预算权有规定（第一条第7、8、10款）。所以美国就是由于税收法定的问题而建国的，建国后也素有权力制衡的观念。中国已经准备好了吗？

2. 实行独立的央行经理的国库制度

第二，他建议实行独立的央行经理的国库制度。由央行还是财政部管理国库资金，国库应该是“经理制”还是“代理制”，自预算法2004年修订以来，央行和财政部的博弈已经是公开的秘密。

现行《预算法》采用的是“经理制”。但二审稿改为“国库管理的具体办法由国务院规定”，并赋予了各级财政部门两项权力：“监督本级国库办理的预算收入的收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”；“加强对本级国库的管理和监督”。

媒体披露，由于二审稿删除了央行的“经理国库”职能，遭到了不少学者的反对。二审后，王雍君、韦森等10多名知名财税学者曾召开研讨会，并向全国人大常委会提交了10多条修改建议。

上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉本刊记者，预算法主要调整人大与政府的关系。“经理制”还是“代理制”，调整的是政府内部关系，即财政部与央行。蒋洪表示，央行失去了对国库的监督权，财政部门可以在不经人大批准和央行国库授权的情况下，在国库体系之外开设财政专户。财政部有权决定把资金放在哪家银行，银行就会求着财政部，把钱放在自己这里，就无法实施对财政部的监管，弱化监督效果。而且央行有调节市场资金的功能，集中管理国库资金有先天优势。“最主要是从资金安全性上去考虑”。

所以，他赞成国家财政管理的职责分离和权力制衡。在财政管理体系中，财政部门相当于政府的会计，央行相当于出纳。保留央行的“经理国库”职能，有利于监督财政支出行为。

3. 升格审计署

早前网上流传一则信息，国务院将重组，组成部门由原来的25个减少为18个。其中将审计署与监察部合并，重新定名为监察审计部，将国家信访局划归其管理，对此，韦森笑言，这是包括他在内的学者们的一个建议。

不过，韦森的第三个设想确实是升格审计署，从国家建制上把审计署从国务院独立出来，建立起独立的和超越的“国家审计督察院”。

现行的“行政型审计模式”，是在国务院和县级以上政府设立审计机关。韦森建议，可考虑像英国的国家审计署（National Audit Office，简称NAO）或美国的审计总署（General Accountability Office，简称GAO，或译“问责总署”）那样建立一个完全独立的“审计督察院”，甚至可以对人大和军队实施监督，查出矛盾和危机，对维稳有重要意义。

中国财经政法大学教授叶青告诉本刊记者，他在2003年就在人代会上提议，审计署划归人大之下，“就像从总经理管辖，改为董事会管辖”，作为代议机构可以监督一府两院。当时被告知，这涉及到修宪，需要500名代表提议。“审计署归谁管辖，涉及到审计效率问题。”

今年6月24日，审计长刘家义在十二届全国人大常委会第九次会议上作了《2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，将各级贪腐暴露于阳光下，极具震慑力。

地方政府债难题

地方政府有迅速做大地方债务的冲动，另一方面地方财政过度依靠土地财政维系运转，这是国家预算制度改革中两个绕不开的难点。业内人士由此表示，《预算法（修正案）》正式通过或许需要更长的时间，争议和存疑的部分可先进行试点。

审计署2013年12月30日发布的全国政府性债务审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务为206988.65亿元。审计署今年6月24日的报告指出，截至2013年6月底，省市县三级政府负有偿还责任的债务，约年均增长19.97%，三级政府年均增速分别为14.41%、17.36%和 26.59%。

报告指出，地方财政对土地依赖较重。截至2012年底，11个省级、316个市级、1396个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额，占三级政府负有偿还责任的债务余额的37.23%。

审计报告还指地方财政的管理不到位，一些地方财政管理中存在违规问题。一些地方人为调节财政收支指标。审计9个省本级、9个市本级和18个县发现，通过将财政收入滞留在财政专户或过渡户等少反映收入823.31亿元；通过以财政借款缴税等方式虚增财政收入58.07亿元；通过以拨作支等方式虚列支出329.62亿元。

地方政府对融资平台的管理也不到位。地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。与国有资本经营一起，成为两个吸金大洞。“经营性国有资产所产生的利润，只有不到10%的利润纳入预算，90%在账外，”上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪告诉本刊记者。

5月20日，国务院批转发改委《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》，提出了今年地方政府性债务改革思路：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这被认为是前进了一步。

不过《预算法》三审稿对地方发债也设立了诸多“防火墙”。如明确债务应有“稳定的偿还资金来源”等。业内人士表示，以前贷款难的时候融资平台还可以通过信托融资，2013年信托融资也很难，在银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》影响下，注入融资平台的储备土地也不能用于抵押融资了。

目前，地方政府性基金收入结构不合理，2013年地方政府性基金本级收入4.8万亿元，其中土地使用权出让收入4.1万亿元，许多地方政府土地出让金收支管理粗放。全国人大财经委副主任尹中卿认为，人大要督促将土地出让收入全额纳入地方政府性基金预算。

尹中卿表示，目前中央预算已将政府债务纳入预算，但没有把或有负债纳入预算。地方预算没有把政府性债务、担保债务和或有负债纳入预算，合理不合法的显性和隐性举债普遍存在。政府债务过快增长，给金融机构也带来风险。

土地财政模式源起于上海的浦东开发实践，如今上海自贸区实验正在突破这一模式。

6月24日，全国人大财政经济委员会副主任委员廖晓军指出，“抓紧出台规范的地方政府性债务管理办法。坚决制止地方政府违法违规举借债务行为，严格控制新增债务。密切跟踪和评估地方政府性债务风险状况，建立债务风险预警机制。加快推进政府会计改革，建立权责发生制的政府综合财务报告制度。”

小贴士

中国预算原来是政府安排支出，即如何花钱，体现长官意志。为有效使用资金，从源头上遏制腐败，中央提出建立现代财政制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督。

主要包括预算的全面性、透明公开等问题。实际操作中，原来仅包括公共财政预算，现在提出包括政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算。从以前的保密状态到现在逐步公开，还要进一步改进。既要细化公开的内容，还要由财政部集中统一公开。

把原来财政一审、政府二审、党委三审、人大终审改为由根据公众要求、愿望来安排资金，由人大真正审批、监督预算执行情况，全程参与政府预算的编制、实施、调整和决算。

链接：美国预算体制及流程

美国总统府有预算编制权，参议院和众议院有近千人员编制的“拨款委员会”（the Appropriation Committee），包括农业、商业、国防、能源等12个拨款小组委员会。

韦森介绍了美国“国会预算办公室”（CBO）。1974年尼克松与民主党主导的国会在预算问题上出现了紧张关系，国会通过《国会预算截留与控制法案》（Congressional Budget and Impoundment Act），进一步严格了政府预算监督管理。接着成立了“国会预算办公室”。

CBO是一个隶属于国会的超越党派的质询机构，有400多人，其学术委员全是美国顶尖的经济学家和财政学家，专门对每年和未来五年美国经济增长和财政收入状况进行研究跟踪和向国会以及美国公众提供研究报告。

此处韦森表示，1921年美国国会通过了一个针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律，即《预算与会计法案》（the Budget and Accounting Act of 1921）。1787年美国宪法就对征税权和预算权有规定（第一条第7、8、10款）。

联邦预算的制定程序包括以下五个主要步骤：

第一步：总统向国会提交预算请求（预算案）；

总统的预算案包括各种各样的支出计划、收入计划和借款计划。要编制总统预算草案，总统和内阁成员必须先确定每个联邦政府机构在联邦支出中的政策优先次序。根据所确定的优先次序，作为白宫会计的美国行政管理与预算办公室（OMB）向每个联邦政府机构如农业部、环境保护署发出一个预算指导，告诉它们如何编制即将到来的财政年度的预算草案。

比如2013年2月，总统会向国会提交一个预算请求，针对即将于当年10月1日开始的新财政年度。但是预算的编制、筹备，可能在2011春季就已经开始了。

总统制定预算草案的权力，使白宫获得了一个重大的机会，为美国人描绘国家的前景。

第二步：国会众议院和参议院投票通过预算决议案；

预算决议设定了联邦政府各部门的年度支出限额，但并不规定每个项目的具体支出数额。

如果总统行使了否决权，那么只有当国会众议院与参议院都以2/3多数通过的前提下，才能推翻总统的否决。

第三步：国会众议院和参议院小组委员会“审定”拨款法案；

美国政府的根本特征之一，即任何联邦官员，在获得预算授权（花钱的法定权力）之前，是一分钱也不能花的。在获得预算授权后，国会参众两院拨款小组委员会分头审议，将举行听证会，向相关的联邦政府部门的首脑提出质询，要求他们回答与预算请求相关的问题。

拨款小组委员会也可以提出为特定事项提供资金的“专项拨款”。

第四步：国会众议院和参议院就每个拨款法案进行投票，并弥合分歧；

第五步：总统签署拨款法案，成为法律。