构建高效率的商品房新体制

马先标

摘要：近来，商品房扭曲发展的态势仍未彻底扭转。其中，因土地和房产税制度的不完善，以及“GDP化”政绩考核和财权事权非对称结构而共同演绎的土地财政模式，是生产领域商品房价格奇高等问题的要因；土地财政和消费理念的不当，又导致在商品房消费领域出现奢侈消费和消费不足；而预售房制度，则是商品房交易领域衍生消费者权益受损的负效应的要因。针对原因，需分类实施制度改革，以构建高效率的商品房新体制，促进商品房持续健康发展。

关键词：土地财政；消费理念；预售房制度；保障房体制；城市化；人口迁移；商品房新体制

中图分类号：F293 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）06-0059-07

谈及当前住房体制改革，诸多人士往往只看到保障房体制这一板块。实际上，一段时期以来，商品房在生产、交易和消费过程中的低效率的制度安排，导致商品房①发展扭曲，也凸显了加快其体制改革的紧迫性和必要性。商品房体制不但是住房体制的重要部分，也是市场经济体制的一个活跃成分。在全面推进改革开放和社会主义市场经济体制基本完善的现阶段，完善商品房体制，关系到商品房能否发挥其作为国民经济消费点和增长点的效应，对实现扩内需、保增长、调结构的战略意图，促进宏观经济稳中求进尤为关键。再者，从住房两板块结构来看，惟有将商品房体制与保障房体制协同改革，才能共同促进两房协调的新住房体制的形成。可见，商品房体制改革同样刻不容缓。

本文试从商品房的生产（或建造）、交易（流通或配置）和消费（或购买使用）的过程视角，对商品房发展中存在的突出问题进行原因排查，进而革除商品房旧体制的弊端，建立促其持续健康发展的新体制。从制度的结构来看，体制构建也需同时从机构（即有形的制度）和无形制度的维度展开分析。下面的解读统合了这两个维度。

一、商品房生产领域的突出问题与原因分析

（一）存在高房价等突出问题

房改以来国内商品房生产领域存在诸多问题。首先，就商品房建筑自身而言，套型偏大的数量占比较大，且房价畸高持续，远超出绝大部分中低收入群体的消费能力。其次，高层甚至超高层商品房楼盘占比大，高层楼宇之间间距小，甚至存在数量可观的“握手型高楼”住区。再者，有相当一些商品房存在质量隐患，建筑材料等达不到合同规定的质量指标，甚至产生有毒的放射物，危害居者的身体健康。此外，也存在部分豪华商品性别墅占地面积过大的现象。就住房环境而言，相当比例的商品房周边缺少必要的绿化，或紧邻喧嚣的道路，使居民终日受到噪声的干扰；也存在部分商品房周围生活配套设施较差的问题，带来工作生活的不便，但这不是主要矛盾。

在上述商品房生产领域的系列问题中，房价奇高是最为突出的问题。这里面既有商品房开发者的盲目逐利原因，也与有关部门的监管不力有关。不过，城市土地制度和房产税制度的不完善，以及“GDP化”的政绩观和财权事权非对称化结构而共同演绎的土地财政模式，则是引发商品房价格畸高等突出问题的要因。下面着重就此要因展开剖析。

（二）土地财政模式持续演绎高房价的原因

相当一些观点片面地强调，城市化人口迁移是引发高房价持续的要因。但是，仔细分析后便可发现，这种看法难以站得住脚。不错，相当数量的农民工入城，确实形成对现有商住房的更大需求。但是在需求层面，近年来城市房价持续高涨、环境污染严重等城市病滋生蔓延，也导致一部分市民流动到乡村，通过购买小产权房解决居住困难问题②，大部分农民工也在学到技术、积累创业费后返回乡村。而从供给层面来看，年复一年的商住房开发，使城市体系原有的存量房和住房供给规模越来越大。这表明，商品房供给增加程度大于需求增加度，供过于求的逻辑结果应该是商住房价格走低，怎么会最终酿成商品房价格持续畸高的格局呢？

显然，是城市化迁移人口之外的其他要因，主导性地推动了商住房价格持续飙升，这个要因，就是地方政府的土地财政模式。

1. 土地财政模式的含义。要揭示商品房过度供给下房价仍持续飙升的原因在于地方政府的土地财政模式，有必要首先交代土地财政模式的含义。这里的土地财政模式有中国式特定含义，指在当前城市土地制度国有模式下，地方政府运用公共权力，低价收购他人的土地使用权后以高价出售，并一次性地收取土地出让金，以此牟取暴利，追求扭曲性的财政增长模式，从而制约了土地可持续发展、住房健康发展乃至经济社会协调发展。在很多省市，地方政府靠一次性获取大量的土地出让金，累积的第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，一些地方土地直接税收及城市扩张带来的间接税收，占地方预算内收入的40%，而净收入占政府预算外收入的60%以上；据国土部总体监测数据，全国土地出让总收入近来逐年高涨，2006年为7 000亿元左右，2007年土地出让收入高达13 000亿元③。土地财政课题研究的相关数据则显示，2007年土地出让收入占地方一般预算财力的比重为34.6%，2011年这一比例则上升到44.2%④。可以毫不夸张地说，分税制后相当一些地方政府财政收入之命脉在于土地出让收入。

2. 滋生土地财政模式的原因。滋生并持续演绎土地财政的原因，主要归结为以下几方面。其一是非对称的财权事权结构。一个已引起广泛关注的现实是，分税制改革后，部分地方财政收入相对不足，又要承担较多的公共服务和像保障房这样的区域性准公共品的提供，故而在一定程度上，促使地方政府将增加财源的目光投向其所实际掌控的土地，由此引发其征地、储地和卖地的规模化行动，并在其他相关制度不完善的环境下衍生为扭曲的土地财政增长模式。其二是城市土地制度的不完善。即城市土地国有制下巨大的利益诱惑，使得地方政府更容易用权力充当土地经营商，把集体土地或其他用途的土地转换身份加以整合后，进行招拍挂，为获得“多多益善”的财源，主观上自然千方百计地抬高土地售价，且主要采用一次性获得相当于几十年出租费的土地出让金形式。这使得后届地方政府领导缺少可持续资金，只好继续粗放型地扩张开发土地，从而不断演绎土地开发失序、土地管理混乱的土地财政扭曲性模式。其三是现有的房产税制度不完善，也是催生土地财政模式的重要原因，并需给予较详细的解读。无疑，房地产包括住房地产（一般意义上狭义的房地产的简称）和非住房地产两大部分，而本文探讨的房产税特指商业性住房地产这一板块的税收，不是整个房地产税收，与物业税也有区别⑤。国内房产税制度的现况是：在房产税的征收地域方面，目前仅限于城市、建制镇和工矿区，而不包括农村区域；就房产税的征收对象而言，则不包括军队、公共管理机构自用房产和居民自用的非营业性房产，当然也不包括农村房产产权人；另外，近年来虽已在部分城市开始房产税试点，但是尚缺乏正式的房产税法律法规的指导。⑥endprint

由于房产税制度的这些不完善之处，直接影响地方政府的财力。首先，由征税对象过窄而影响地方政府财力。对面积适当的居民首套自住房免税，是契合国情的房产税制度安排，早期对居民自用的非营业性房产免征房产税，积极意义正在于此，它有利于保障居民基本的生存和发展条件。不过，随着房改推进，住房私产权化普遍，住房投资功能导致一些居民拥有多套住房，但是，至今绝大部分地方政府⑦并未对这些二套以上住房合规征税，势必减少其财政收入。其次，正式的房产税法律缺失而影响地方政府财力。体制成熟的国家制定了专门的房产税法律，促进并保证了依法征收的房产税（而不是一次性的土地出让金）成为地方政府财政收入的支柱，如美国房产税占其地方财政的比例高达50%～80%，加拿大为75%，因而这些国家的地方政府都保有履行公共服务的充裕财源。而国内房产税法发展滞后，难以为持续征收房产税源提供制度保障和有效动力，由此在相当程度上影响了地方政府的财税收入。很显然，由征税对象过窄和房产税法律缺失等制度缺陷，在影响地方政府财力的同时，就进一步地成为催生并加剧地方政府土地财政依赖的重要因素。其四，“GDP化”的政绩观也是土地财政演绎的原因。至于地方政府通过土地财政，在“土地批租”中获得数量可观的出让金收入后，却并未将该类公共性财政收入投向包括保障房在内的公共服务，而是更多地投向征地、储地和卖地的扩张怪圈中，继续乐此不疲地演绎土地财政模式，则与政绩考核“GDP化”有关，为此需优化政绩考核指标。

综上所述，财权事权非对称化结构、GDP化的政绩考核、城市土地制度和房产税制度的不完善，在相当程度上使得地方政府得以持续演绎土地财政的增长模式。

3. 土地财政模式推动高房价的机理分析。由以上分析可见，财权事权非对称化结构、GDP化的政绩考核、城市土地制度和房产税制度的不完善等因素，客观上助推地方政府演绎土地财政的增长模式。那么，土地财政增长模式又是如何主导性地推动高房价持续演绎的呢？

其演绎机理体现在：其一，以土地出让金而不是合法的税收机制增加财政收入，某种程度上势必纵容地方政府炒地皮，推高地价催生地王，这相应地加大了商品房开发建设成本，从而在相当层面上使得商品房开发商持续抬高房价，以转嫁住房开发成本。其二，不但高地价符合地方政府财政扩张的意愿，由此而伴生的高房价也增加了地方政府的税收，因而在此逻辑下，部分地方政府就同时偏向于支持高价商品房盲目扩张，这就在较长一段时期呈现出高价商品房持续增长的扭曲性图景。

针对上述问题产生的原因，需对症下药，通过分类的制度设计，为克服商住房生产中的弊端开辟道路，给中高收入群体供给质量优良、环境良好的商品房。

二、商品房交易方面的突出问题与原因分析

（一）商品房交易方面的突出问题

当前在商品房购买交易环节，预售房还占有相当比例，在签订买卖合同时，不少购房者只能通过图纸获得住房套型、公摊面积、建材、立面造型和周边环境的信息，而竣工交付后才发现，经常存在住房开发主体擅自降低套型面积、偷工减料等不健康的经营行为，质量不过硬问题也凸显。这就导致实物交付房与书面资料中的住房，在诸多关键指标上存在差别，进而损害消费者财产和消费权利，并引发诸多法律纠纷。

此外，在一些住房竣工前，开发商就逃之夭夭的情况也在大城市时有发生，致使已预交购房款的消费者遭受巨大的经济损失，个别靠三代积蓄而交款买房的居民甚至悲痛欲绝。

分析表明，商品房交易方面的突出问题主要归结为：购房合同签订直至住房交付使用过程中，书面资料中的住房与实物交付住房在面积、套型、质量、住房环境等关键指标信息方面，存在较大误差，损害购房者权益。需要揭示导致该突出问题的原因，进而找寻相关对策。

（二）突出问题的成因

引发上述突出问题的要因，在很大程度上源于预售房交易的制度安排。首先，正是因为预售房交易制度的存在，为一些资金短缺的非住房类企业不顾自己的开发实力和开发经验，盲目进入房地产界，玩“空手套白狼”的商品房经营游戏，提供了便利和可乘之机，少部分房企甚至在获得购房款后逃之夭夭。非但如此，一些资金实力比较雄厚的商品房企业，在预售房交易制度下，也偏好用较少资金磁吸大量的预售房付款，演绎高财务杠杆式的“准空手套白狼”开发模式。在此基础上，预售房制度的存在，也就进一步地给这些行为不端的开发企业演绎书面资料中的住房与实物交付住房在关键指标方面的较大误差，从而损害购房者权益，提供了更大的可能性：即在签订住房买卖合同前，以图纸上的高性价比住房套型、公摊面积、建材、立面造型和周边环境，打动购房者，而竣工交付后的住房关键指标却大打折扣，由此损害住房消费者利益，进而引发诸多纠纷。这都严重扰乱了金融经济秩序，影响社会和谐安定，也矮化了部分商住房企业在公众中的形象。

当然，预售房制度的交易模式，其本身并非“根歪苗不正”。因为它的初衷是考虑到住房开发资金投入大，住房从施工到竣工也要经历较长一段时间，资金回收期长，因而，为保证住房能及时售出、减少不必要的积压，并促进资金良性周转，于是引入预售房制度交易模式。该模式在发达国家运转顺畅，然而在国内却问题丛生。如何破解这个棘手的问题？需要结合国情加以分析，然后给出有效对策。文后有关部分将对此专述。

三、商品房消费方面的突出问题与原因分析

在指出商品房生产和交易层面的突出问题与原因后，下面体察商品房消费方面的相关问题。

（一）商品房消费方面的两个突出问题

其一是商住房奢侈性消费。这是一种过度消费住房的不良现象，此方面典型的表现是：一段时期以来，国内市民对商住房套型和面积的追求愈来愈奢侈的现象还在相当程度上存在，三口之家，动辄购买160平米以上的超大套房，甚至住在占地面积空旷的庄园式别墅内。

其二是商住房消费不足，包括被动型和主动型两种形态。被动型的商住房消费不足突出的表现形式就是，一些居民住在楼宇间距小的“握手型高楼”中，或住在公共交通不便利的偏远地段，导致住房消费不足，由于造成这种消费不足的原因在相当程度上来自购房居民以外的住房开发主体，故称之为被动型住房消费不足。主动型的住房消费不足指的是有经济实力的居民购买区位不错的私产权房后，自己甘愿租房而居，炒买炒卖所拥有的私产权房，从而成为推动高房价和刺激土地财政的一个推手。endprint

（二）引发两个突出问题的原因

奢侈性住房消费之所以没有得到遏制，与土地财政模式紧密相关。道理很简单，土地财政模式下，居民住房消费量越大，地方政府在该领域的税收收入就越多，所以，部分地方政府可能明知过度消费住房对资源能源环境形成过度透支，但在追求更多的财政收入动机的驱使下，没有从低碳消费、绿色生活的理念方面引导居民。至于商住房企业，由于利润最大化是其经营的根本动力，自然就对供给中低价位、中小套型的普通住房不感兴趣，而偏好供给超大套的住房，更谈不上承担引导居民适度消费住房的责任了。当然，就引导居民适度消费住房的责任而言，公共机构确实应发挥主导作用，而不应把责任更多地归咎到商业性企业体系。

商住房消费不足的原因，也与土地财政模式紧密相关。在土地财政模式下，商住房开发商迫于高地价，为降低单位面积住房成本，自然倾向于开发楼宇间距小的“握手型高楼”，或选择地价低廉的偏远郊区开发住宅，这就造成部分收入并不充裕的中低收入阶层只好委身于此类居住空间，成为商品房被动型消费不足者。有经济实力的居民购房后，之所以不住在所购的私产权房内，而甘愿租住，很大程度上是坚信地方政府的土地财政模式长存难破，由此必然导致房价永升或“楼市博傻”，从而选择炒买炒卖自己的产权房，以求快富暴富，最终成为商品房主动型消费不足者。由此可见，滋生两种消费不足的原因，相当程度上均源于土地财政模式。

四、高效率的商品房新体制的构建

针对上述商品房在生产、交易和消费环节所存在的突出问题，需要分类构建高效率的商品房新体制，加以规避或破解。这里先从消费层面的制度改革谈起，然后阐述生产和交易层面的相关命题。

（一）商品房消费层面的制度改革

前已指出，由于城市土地制度、房产税制度、非对称的财权事权结构和政绩考核GDP化所演绎的土地财政模式，是导致商品房消费领域存在消费不足和奢侈消费的要因。所以，促进土地财政转型是消除住房消费领域突出问题的根本和关键。当然，治理商品房消费领域的突出问题，也需倡导健康的住房消费理念。循此理路，需进行如下方面的改革：

1. 房产税制度改革促进土地财政转型。尽管在短期，房产税征收的改革也有抑制高房价、对冲住房体系过度泡沫的功能。但是，综合地体察，未来房产税制度建设的主旨是要促进地方政府依法合规地增加财政收入，也即其基本功能是为地方政府开辟稳定的税源⑧以履行其所应担负的公共服务职能，从而有效遏制1994年分税制后，地方政府财力略显不足而引发财权事权非对称化，进而演绎土地财政模式的倾向。

促进土地财政模式转型，在房产税制度改革层面则体现为：其一，对二套房和超过基本生活水准的住房征收房产税。其二，增加保有环节减少交易环节的房产税；其三，如对部分土地收取出让金，可改变一次性收取的老套路，比如参照香港经验，按年收取土地出让金，另外，还应对土地出让金的使用期限和用途予以专项规定；如本届政府只使用一定比例，留部分出让金给后届政府使用。其四，需将出让金纳入法制化的预算财政轨道，并规定主要投向公共性项目。上述这些改革，有利于促进并保证地方政府在转变职能、构建公共服务型政府的过程中，仍能持续获得稳定充裕的财政收入，夯实更好地担负履行公共服务的财力之基，客观上规避其因财力不足而演绎土地财政模式的倾向。如此，就为地方政府自觉地治理奢侈性住房消费和住房消费不足提供了制度动力。需要强调，将土地出让金纳入法制化的预算财政轨道，避免其成为“预算外之外”⑨的资金，是促进当前地方政府预算外财政收入规范化发展的一个关键着力点。

2. 城市土地制度改革促进土地财政转型。促进土地财政转型，在城市土地制度改革层面体现为：城市土地制度可采取综合产权模式，即在保留充裕的国有城市土地，用于满足所有的公共或准公共服务用地之基础上，规划出部分私有用途的城市土地，赋予该部分土地合理期限的使用权，按经济规律面向市民供给，实行商业化运作。

按经济规律，对城市部分土地的使用权进行面向市民的商业化运作，其改革理由至少来自三方面：（1）改革开放后，既然农村土地实行了承包制，农民也有了自己的宅基地，那么于城市体系而言，在保留充裕的国有城市土地以满足和保障公共或准公共服务的用地需求后，对城市部分土地的使用权进行面向市民的商业化运作，也在情理之中。（2）有利于改善居民住房条件、减轻政府负担，还利于城市化健康发展。农民收入长期低于城市居民，为何农村的居住问题不突出，农民大多住得比较宽敞？一个要因即在于，农民可用自己的宅基地低成本建房。既然如此，按经济规律出让城市部分土地的使用权给市民，一方面，有利于调动市民解决自身居住问题的积极性，给政府减轻负担，另一方面也利于更多的市民享有更舒适宽敞的居住空间，彰显城市让生活更美好的理念，并对将要入城的农村富余人口形成城市化的积极引力，规避当前“小产权房”方式的逆城市化居住潮，从而有利于城市化持续健康发展。（3）综合产权模式改革，也在相当层面上与中央高层领导曾经的政策设想相吻合。例如，邓小平同志在一次房改初期的两次谈话中，均对允许城市居民私人建房的问题给予高度关注和肯定⑩，而自建房的前提条件是要获得宅基地。因而，制定合适的政策，按经济规律促进部分市民获得份额适当的城市土地使用权，可促其自建房而解决自身的居住问题。

如此看来，城市土地综合产权改革既有充分的根据，其政策效果显然也是一石多鸟。道理很简单，保留充裕的国有城市土地，满足并保证了所有的公共或准公共服务用地需求，不拖公共服务体系建构的后腿。在此基础上，实行面向市民的部分城市土地使用权商业化的改革，使得部分有条件的市民获得市地使用权自建房，这就对那些住房质量、住房区位不佳的高价商品房的扭曲增长，乃至这种增长背后的土地财政模式的原动力，施加了源源不断的有力的、积极的制度约束力，还可减轻政府负担并利于城市化发展。当然，关于该项改革的具体细则和配套政策，还需深入探讨后做审慎缜密的规划。endprint

3. 优化政绩考核指标以摆脱土地财政模式。前面已从城市土地制度、房产税制度等方面，进行有利于央地政府财权事权结构对称化的改革设计，这使得地方政府在转变职能、构建公共服务型政府过程中，仍能保有充裕的财源，进而促其摆脱对土地财政增长模式的过度依赖。然而，值得警思的是，地方政府有充裕的财力基础后，就一定能远离土地财政的游戏了吗？答案不完全肯定。部分地方政府官员在多多益善的财政理念诱惑下，仍会违规逆行，对此，除了需要依法依规予以治理，中央政府需要优化政绩考核指标，明确地方政府在公共服务、宏观调控方面的主导职责，彻底打破政绩考核“GDP化”的怪圈，从而推动其彻底摆脱对土地财政的依赖心理。

4. 财权事权对称化改革以摆脱土地财政模式。不难看出，上述在房产税和城市土地两个关键领域进行的改革，诸多内容是沿着促进央地政府在新形势下财权事权对称化这个中介环节，从而推动地方政府摆脱土地财政增长模式展开的。例如，制定完善的房产税法，赋予地方政府依法征收房产税，而获得与其承担的事权相对称的持续稳定的充裕财源；以及规定房产税收入用于公共服务，从而有利于促进并维护财权事权对称化格局。当然，中央政府优化政绩考核指标的过程，也是一个明确地方政府公共服务职责，打破政绩考核“GDP化”的怪圈，而为央地财权事权对称化创造条件的过程。就此而言，财权事权对称化以推动地方政府摆脱土地财政的相关改革原则，基本内置于房产税、城市土地和政绩考核指标这三个层面的改革体系中。{11}无疑，促进财权事权对称化的改革，客观上为地方政府走出土地财政增长模式创造了条件。

归结起来，上述在房产税、城市土地、政绩考核指标以及财权事权对称化领域进行的制度改革，从根本上促进地方政府摆脱对土地财政模式的过度依赖，相应地，可有效克服商品房消费领域的两大突出问题，并附有促进城市化健康发展和减轻政府负担等积极效应。

5. 倡导健康的住房消费理念。这主要集中在对奢侈性住房消费的引导上。制度理论认为，理念是广义的制度安排，并且有更深层持久的动力，因而，对奢侈性住房消费加以引导，倡导健康的商品房消费理念，也是一种广义的制度改革。前已指出，正是土地财政增长模式，使得部分地方政府一边倒地扑在高地价和大套型高价商品房的财力扩增途中，明知这种过度消费给资源能源趋紧和生态危机加剧的国土安全带来压力，却疏于引导。这凸显了倡导健康的住房消费理念的紧迫性和必要性。世界范围内来看，一些国家追求并宣扬奢侈性消费住房的做法，肯定不值得效仿，而有些国家通过财税政策遏制过度消费住房的经验，则往往被我们忽视。如欧美国家对住房购买和消费实施累进税，这都是遏制过度住房消费的良策范例。这启示我们：需要引导中等以上收入群体，按自己财力购买面积套型适度的商品房，而不过度奢侈地消费。

有观点认为，我国“人地矛盾”似乎还没有紧张到必须勒紧住房消费的“裤腰带”，以致对中等以上收入群体在居住空间上给予强约束的程度；另外，随着国家经济实力提高，似乎也应允许中等以上收入群体追求更好更多的居住空间。然而，一个显而易见的逻辑是，居住面积超大、套数越多越好的住房消费模式，无疑会消耗更多的钢材、水泥、砂石、木材、水电等资源能源，这与世界资源能源总体约束的时代大背景、中国人均资源能源更趋紧的国情和“两型社会”的战略诉求，都是相违背的。因而，要从世情国情的现实出发，倡导国内市民适度宽松的商品房消费理念，而不可走极端。

的确，“节俭的悖论”曾经成为过度消费的理论依据，大意是多消费能促进经济活跃和繁荣。但是，这个经济原理所适用的条件是那个资源相对宽松、世界人口较少的时代，现在，整个世界和中国的环境条件都变了，原来具有真理性的信条就不能再被恪守，否则，必然走向谬误。由此可见，节约资源、保护环境，绿色生产、低碳生活，应成为全球居民的共同责任和共同生活理念。反映在住房消费领域，就是要形成健康的住房消费理念并加以践行，发达国家如此，中国更应如此。

（二）商品房生产层面的制度改革

正如前所述，商品房价格持续畸高，且高层化、大套型化，这种扭曲的发展格局，既有商品房开发商的盲目性和管理机构的监管不力，但更为关键的原因是：源于财权事权非对称化结构、GDP化的政绩考核、城市土地制度和房产税制度的不完善导致的土地财政增长模式。要有效治理商品房生产领域的负效应，同样需要促进土地财政转型的相关改革，此外，也要规划超高商住楼和多层低层商住楼的适度比例。

1. 土地财政模式的转型改革。本文在消费层面的制度改革中，已就扭转土地财政模式的改革进行阐述，这些改革逻辑也适用于治理商住房生产层面的负效应。即在促进地方政府摆脱对土地财政模式的依赖后，就从很大程度上动摇高地价高房价的怪圈持续演绎之基础，并有利于推动商品房开发主体在合理的地价下建设供给房价合理、套型合理、层数合理和环境良好的商品房，最终治理商品房生产领域高房价持续飙升等问题。

此外，还需推动政府和土地经营公司，在土地领域形成政企职责分开的良好格局。具体地讲，政府主要依法对土地征税，而由专业化的土地公司直接经营土地；也可保留一些国有土地经营公司，但要依法规定其直接经营土地获得的收入大部分用于保障房建设和其他公共性项目。如此，也就在包括土地行政管理和商业经营的整体范畴，既稳固了地方政府的财税收入，促进财权事权对称化而利于其摆脱土地财政模式，也有利于土地和商品房经营开发规范化，促进地价和房价合理化。

2. 规划超高层商住楼与多层低层商住楼的适度比例。围绕如何促进地方政府摆脱土地财政模式的相关改革，虽然有利于推动商品房开发主体建设供给价位合理、套型合理、层数合理和环境良好的商品房。但是，多多益善的利润理念，同样可能使商品房开发企业选择住房超高层化、“握手型”等扭曲的开发模式。因而，需要在商住房的层数结构和比例上进行科学合理的规划引导，并通过政策乃至法规加以约束。毋容置疑，中高收入群体的商住房品质是由一定的指标体现的：既然以高于保障房的价格购买商住房，就应当在商住楼的容积率、建筑密度上有所体现。美国中高收入居民的商住房多为低层住宅{12}，密度也适中，中国虽然不可能在指标上完全达到美国式的高标准，但也不至于花大价钱，住在近乎握手的超高层楼群中。一些到过国外的人士，常常羡慕那里的居民拥有低密度的、低层的分布在田园中的住房，随着国内住房企业开发建设水平的不断提高，这种羡慕及由此而衍生的高质量居住愿望，可能会逐步成为现实。endprint

认为国内城市土地紧张，商品房只能超高层化的观点，是偏颇的。正如有关专家的分析，国内城市土地面积足以支持合理的多层、底层化住房建设模式。“充其量按人均住房100平方米计算，大陆13.4亿人口也不过1 340亿平方米，折合13.4万平方公里（如果按每栋房子盖6层，就得再除以6，而楼与楼之间的间隔大约几倍于楼房的地基面积，两下相抵，仍然是13.4万平方公里），相当于我国大陆陆地总面积的1.39%。”{13}从该分析中容易看出，按每栋房子6层计算，即便每人获得100平米的宽敞的居住面积，建房总占地面积也只有国土总面积的1.39%。当然，独户型的私产权房发展，可能会在个别超特大城市造成土地供应紧张，对此，可通过鼓励多户集资，共享所购买的建房用地，合作建多层私产权高品位住宅，以提高容积率而减缓城市土地紧张。

（三）商品房交易层面的制度改革

前面的分析已表明，商品房交易领域出现诸多负效应的要因在于预售房制度，因而似乎需要取消预售房制度。然而，理论与现实表明，不能简单化地对待预售房制度的存废问题，而是需结合实际情况，具体问题具体分析。

1. 现房或准现房销售制度契合当前国情。无疑，由于当前住房立法尚显滞后，政府职能和机构建设的不完善之处也还不同程度地存在着，另外，法律执行力也尚在增强的过程中。因而，阶段性取消预售房制度安排，代之以阶段性的现房或准现房销售制度，是契合国情并可行的。阶段性取消预售房制度安排，代之以阶段性的现房或准现房销售制度，不但契合国情，并且这个政策的实施基本不存在风险。正如专家所指出的，“从当前诸多地区存量商品房已较大的基础条件来看，取消预售房制度，实行现房销售的时机和条件已成熟。中短期来看，不会因取消预售房制度而导致商住房供给短缺的局面。”{14}值得欣慰的是，近年来，现房或准现房销售的广告，已在部分大中城市显现，并有大规模化的倾向，这也就从实践维度印证了现房或准现房销售制度，的确是契合当前国情的。

2. 某些条件下可保留预售房制度安排。上述的分析表明，当前需要阶段性取消预售房制度安排，对某些法制建设滞后、信用不发达的国内地区，阶段性取消预售房的制度安排，就更为必要而紧迫。不过，在当前一段时期，如果某些信用体系建设较好、政府治理体系较为完善的省市，坚持认为在该区域保留预售房制度，则需要媒体、公众舆论、法律部门和行政监管部门进行立体化监督，并加大失信惩戒的力度，让失信企业和个人深切地感受到失信所承担的成本是巨大的；另一方面，住房开发行业管理部门应制定更严格的住房开发企业资金门槛，将资金不足的开发商拒之于门外；最后，如政府机关、高校等作为法律主体，承担住房建设质量的责任，在利益相关主体各方签有书面合同的前提下，可保留预售房制度。显然，在国家信用体系和法律执行力强大有效的远期，预售房制度也就自然可普遍地实施了。

五、结语

上述关于商品房体制的系列改革，有利于在国内催生培育大批有国际竞争力的商住房开发商。回顾房改历程，1994年住房产业化的理念曾得到政府的体认，其时有许多开发商也雄心勃勃地期待铸造商品房精品工程，成长为有国际竞争力的商品房大企业，但是在后来，不少开发商在壮志难酬的同时，还被视为“高房价推手”，地方政府也因走扭曲式的财政增长道路而饱受微词。通过城市土地制度改革、房产税改革、财权事权对称化改革和政绩考核指标优化，乃至消费理念的引导，这一系列的政策调整和制度转型，既理顺了政府与房企的关系，也促进了商住房的理性繁荣和健康发展，特别是将催生一批有国际竞争力的品牌化强大房企，进而实现中高收入群体合理的住房需求与健康的高水平住房生产力之间的有效对接。

依此理路和轨道，一个契合国情、促进商品房持续健康发展的高效率的商品房新体制，将展现在我们面前。它与契合国情的保障房新体制一起，为构建“两房协调的新住房体制”，并促进整个住房体系科学发展而开辟道路。

注释：

①这里的商品房，是私有的商业性住房的简称，不包括私有性的写字楼、商场、工业厂房、仓库等非住宅房屋。严格意义上， commercial housing 应被译为商住房，但是国内社会公众已习惯用“商品房”指代居住领域的商住房，故而，本文在分析阐述时也因袭业已形成的惯例，体认两者之间在诸多情境下的互指关系。另外需要交代，本文探讨的商品房或商住房，主要针对城市体系相关范畴，在必要的叙述中，才涉及到农村住房，并与之做比较分析。

② 非官方数据统计，全国小产权房面积达60亿平方米，占村镇住房总量的20%。导致小产权房涌现的原因是多方面的，既有土地制度方面的因素，也有征地补偿不合理的因素，但是因大中城市房价长期高居不下，远远超出居民购房能力也有很大关系，因而，在城市政府保障房供给体系尚不完善的背景下，部分小产权房解决了部分城市居民的居住问题，有利于促进城市化健康发展，也在某种程度上减轻了城市政府的民生财负压力，因而，不能说小产权房都违法，今后处理小产权房问题，也要分类对待，特别是要通过分类解决该问题，化弊为利，或兴利除弊。参见蔡继明《小产权房应有条件“转正”》 ；《专家谈土地制度改革探索之二：小产权房应分类对待》，中国经济网，2013年9月11日：http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/201309/11/t20130911_1465767.shtml。

③http：//www.ce.cn/cysc/fdc/fc/200909/22/t20090922_

19704851.shtml。

④王朝才，等：《从源头规范地方政府土地出让行为》，《经济参考报》，2013年7月31日。

⑤物业这一术语源自香港业界，是指已经建成投入使用的房屋及其配套的设备、设施、场地（含绿地）。通俗地讲，就是进入交付使用试用阶段的房地产，不包括建设开发阶段的房地产形态。因而，本文探讨的针对商业性住房的狭义的房产税，就有别于广义的房产税了。参见包宗华《住宅与房地产》，中国建筑工业出版社，2002年版，314页。endprint

⑥重庆和上海针对个人房产开征房产税，是根据国务院第136次会议精神，属于征收试点，要在全国范围内开征房产税，需要制定行政法规和加强专门的房产税立法工作。党的十八届三中全会已强调，要“加快房地产税立法并适时推进改革”的政策主张。参见：《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社，2013年11月第1版，第38页。

⑦当前的状况是，2011年初沪渝房产税试点时，针对其市民新增的二套以上住房征税，存量房则免征房产税，后来两湖版开始增加对存量二套房的征税试点。但是，直至近期，全国范围内的城市房产税还未普遍征纳，且缺少一套经过充分论证科学有效的征税规则；另外，该税种普及化所面临的重要技术支撑不足，如全国个人住房信息系统未系统构建，管理体系在逐步完善过程中。所以，我们说，绝大部分地方政府没有实施对市民二套房的征税。分别参见：http：//www.sh.xinhuanet.com/2014-01/28/c_133080971.htm；http：//news.xinhuanet.com/yuqing/2012-08/21/c_123608433.htm；http：//www.ha.xinhuanet.com/house/2014-02/04/c_119210790.htm。

⑧参见尹伯成、尹晨：《论房产税的基本功能》，载《现代经济探讨》2013年第9期。作者在文中指出，房产税具有多种功能，为政府开辟稳定税源是基本功能，而抑制楼市投资、投机、调节贫富差距、引导居民合理消费住房，节约土地资源等，都是从这个基本功能中派生出来的功能。

⑨关于“预算外之外”收入的治理策略，可参考朱光磊《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2008年版，231-234页。

⑩1978年9月，中央召开的城市住宅建设会议传达了邓小平同志的重要谈话，其精神是：解决住房问题能不能路子宽些，譬如允许私人建房或者私建公助，分期付款。把个人手中的钱动员出来，国家解决材料。建筑业是可以为国家增加收入、增加积累的一个重要产业部门。在长期规划中，必须把建筑业放在重要位置。1980年4月2日，邓小平同志就住宅问题再次发表重要讲话，他指出：“城镇居民个人可以购买房屋，也可以自己盖。不但新房可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分期付款，10年、15年付清。住宅出售后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租，使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子了。繁华的市中心和偏僻地方的房子，交通方便地区和不方便地区的房子，城区和郊区的房子，租金应该有所不同。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴。这些政策要联系起来考虑。建房还可以鼓励公私合营或民建公助，也可以私人自己想办法。”

{11}参见郝大江：《基于要素适宜度视角的区域经济增长机制研究》，载《财经研究》2011年第2期。

{12}包宗华：《发达国家住房管理制度》，时事出版社2001年版，第199-201页。

{13}周溯源：《住的问题》，载《学习时报》，2011年9月12日。

{14}程恩富：《新“房改”的未来方向》，载《人民论坛》2011年第9期。

责任编辑、校对：艾 岚

Abstract： Recently， the commodity house has yet to reverse the trend of development. Among them， because of land and real estate tax system is not perfect， and the examinational powers and responsibilities of "GDP" asymmetric structure and the pattern of land finance together， is the production area of commercial housing price is high in； Improper land finance and the concept of consumption， and prompted a luxury consumption and consumption in the field of commercial housing consumption is insufficient； And open to booking a room system， it is commercial housing transactions derived by the negative effects of consumers' rights and interests is damaged. Carry out system reform in view of the reason， should be classified， in order to build efficient new system of commercial housing， promote the sustained and healthy development of commercial housing.

Key words： land finance， consumption concept， open to booking a room system， the affordable housing system， urbanization， population migration， new commercial housing systemendprint