新型工农城乡关系的演进脉络与政策框架

陈丹　唐茂华

摘要：工农城乡关系都是我国基本的经济、政治和社会关系之一，我国工农城乡关系经历了一个从互惠型到割裂型，又从恢复型到汲取型的演进过程，近年来正在逐步形成城乡一体化发展的新格局。工农城乡之间是一个极其庞大、复杂的关系系统，也是长期以来累积形成的政治、经济、社会、文化和空间关系形态的综合体系，需要从重塑文化基石、完善市场基础、健全制度安排、丰富话语体系、构筑空间格局等方面，构建全方位、立体化的政策框架。

关键词：工农城乡关系；城乡一体化；公共服务均等化；经济关系；社会关系；生产要素；资源共享；产业结构

中图分类号：F320 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）06-0088-05

一直以来，工农城乡关系是我国基本的经济、政治和社会关系之一。自党的十六大以来，我国逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向，特别是党的十八大明确提出推动城乡一体化发展，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系。党的十八届三中全会进一步对健全城乡发展一体化体制机制做出具体部署，并提出了加快构建新型农业经营体系、赋予农民更多财产权利、推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置和完善城镇化健康发展体制机制等四个方面的改革任务，这将对重构我国新型工农城乡关系具有重大而深远的意义。工农城乡之间是一个极其庞大、复杂的关系系统，也是长期以来累积形成的政治、经济、社会、文化和空间关系形态的综合体系。在新的历史条件下，构建新型工农城乡关系仍将是一个长期过程，需要在理论和实践上不断深化推进，加快形成全方位、立体化的政策体系。

一、工农城乡关系：类型化与理论梳理

所谓关系，是指事物之间存在的各种联系以及相互作用、相互影响、相互制约的状态。城乡关系是城市与乡村之间广泛存在的普遍联系和互动关系，是一定时代条件下政治、经济、文化、社会关系在城乡之间的集中反映。工农城乡关系包括诸多方面：首先表现为空间关系，城市和乡村是两种不同的聚落形态；其核心是经济关系，主要是工业和农业两种不同产业形态及其生产方式；也包括城乡之间土地、资金等资源要素的交换关系；还包括社会关系，主要是城乡人口的流动；在行政主导的背景下，政治关系也十分重要，此时城乡关系则成为一种利益分配关系和社会规范体系，实质是市民与农民之间的权利义务配置关系。

1. 自然意象下的工农城乡关系。城乡关系始于工业化时代现代城市的勃兴。在前工业社会中，农业文明占据主导和中心地位，农业劳动是主要生产活动，无论是西方国家普遍存在的商业城市还是我国主要承担政治功能的城市，都是广袤乡村的点缀。此时，城市孕育于农业文明的母体之中，城乡关系呈现浑然一体的和谐状态。早在1776年，亚当·斯密深入阐释了城市与乡村的关系，以及与之对应的产业联系。他指出：“设使人为制度不干扰事物的自然倾向，那就无论在什么政治社会里，城镇财富的增长与规模的扩大，都是乡村耕作及改良事业发展的结果，而且按照乡村耕作及改良事业发展的比例而增长扩大”，斯密称之为“自然秩序”。“按照事物的自然趋势，每个处于发展中社会大部分资本的投入顺序，首先是农业，其次是工业，最后是国外贸易”。此后，德国农业经济学家杜能进一步深刻阐述了城市与周边地区发展的紧密依存关系。他指出中心城市周围的农业生产不仅取决于土地的天然特性，更重要的是取决于城市消费市场的距离。由此，形成以城市为中心，由内而外呈同心圆的农业地带。可见，早期工农城乡之间是和谐共生、相互依存、融为一体的。

2. 机器大工业时代的工农城乡关系。进入机器大工业社会，传统城乡一体化格局被打破，城乡关系剧烈变化并出现分离。马克思、恩格斯指出，社会分工导致城乡分隔，社会资本在较长历史时期向城市持续集中。政治、经济不断从农村转移到城市，城市文明成为追求和向往的目标，农村越来越依附于城市的发展，成为城市粮食、资源和原材料的供应者，城乡差距不断加大并最终导致城乡相对立。他们认为，现代大工业城市以农业与工业分离、劳动力与土地分离以及由此导致的城市和乡村分离为基础，是工业资本主义的控制中心。城乡对立不可避免，只有把工农业结合起来，才能消除城乡差别。对此，20世纪初期大量规划学家提出了相应的规划解决方案。1898年，霍华德提出建设田园城市的设想，倡导用城乡一体的新社会结构取代城乡对立的旧结构，走出一条工业化条件下城乡结合的发展道路。沙里宁提出有机疏散理论，主张把城市组成一个有机联系的多个区域，形成城乡差距较小的城乡区域均质体。这些理论表明城市不可能抛开村庄而独善其身，城市发展需要与乡村统筹考虑，塑造均衡发展的空间格局。

3. 赶超时期的发展中国家工农城乡关系。20世纪50年代，随着发展中国家相继进入经济发展的快车道，城乡关系的矛盾焦点从发达国家转向发展中国家。阿瑟·刘易斯率先提出发展中国家赶超的发展模式，即以城市和现代工业为国家经济发展主体，将农业和农村资源，特别是无限供给的过剩劳动力吸收到城市部门，持续扩大工业部门实现经济发展。随后，拉尼斯—费景汉等发展并丰富了这一理论。此外，佩鲁的增长极理论、缪尔达尔的累积因果关系理论、赫希曼的空间极化理论、弗里德曼的中心外围理论等都强调区域发展的不平衡性，倡导以城市为中心推动经济发展。这些二元发展理论主导着发展中国家数十年的发展思路，将现代化等价于城市化和工业化，利用经济活动和技术、资本、贸易、人口等不断向城市中心集聚，推动整个区域和国家的经济发展。不可否认，这些理论对推动发展中国家的赶超发展起到了积极地指导作用，但也造成了新的问题，即城乡差别并未因城市发展而自动消除，反而城乡差距不断加剧，为此该理论受到后来者的不断反思和批判。

4. 城市偏向下的工农城乡关系。进入20世纪80年代，发展中国家城乡差距日益扩大，很多学者都聚焦于政治因素导致的城市偏向发展战略。利普顿率先提出，城乡差别突出表现为城市集团与农村集团利益上的矛盾与冲突，这是由一系列以城市为中心、自上而下的发展政策直接导致并加剧的，城市集团利用政治权力使社会资源不合理地流入城市。科布那基进一步丰富了城市偏向理论，他认为城市偏向不是孤立现象，是如阶级关系、政治制度等社会基本结构作用的结果，根本原因是低廉的食物价格及一系列不利于农村的价格政策、偏向城市的投资战略、农村地区缺乏基本的健康保健和教育设施等。有鉴于此，很多学者更加关注农业农村发展。斯多尔强调自下而上的发展，以农村为中心满足当地居民的基本需要并保持四个领域的平衡关系：政治上给予农村地区更多的自主权；调整有利于农业和农村发展的全国价格体系；鼓励在农村地区开展更多的经济活动；在城乡及农村内部建立交通通讯网络。托达罗提出一套关于农村发展的政策建议，包括加强农村综合发展建设、缩小城乡就业机会差别、为农村农业发展提供更多实用性人才等。

5. 空间均衡视角下的工农城乡关系。随着城市偏向战略带来的乡村凋敝、城市人口过度膨胀等诸多问题，很多学者开始重新审视空间均衡的重要性。1989年麦吉提出Desakota概念，是指同一地理区域同时发生的城市性和乡村性的行为，在城乡连接地区发生相互作用，并对聚落形式和经济行为产生影响，由此形成一种新的空间形态。这种新的发展形态不同于传统以城市为基础的西方城市化模式，而是强调以区域为基础、相对分散的发展模式。道格拉斯从城乡相互依赖角度提出了区域网络发展形式，乡村结构发展变化与城市密切相连，城乡之间需要形成一种空间紧密联系和多样利益趋向的网络结构。罗德耐里十分强调城市体系的重要性。他认为应加强城乡联系，通过在散投资于第二位城市和集镇、村落，使城乡在社会和空间方面取得广泛发展，创造一个分散、连接和完善的城市体系。罗德耐里特别注重城市规模等级结构的合理性，强调农村和中小城市之间的联系。中小城市可以减轻大城市在住房、交通、就业和服务方面的压力，可以为农产品提供更直接的服务、装备和市场。

二、我国工农城乡关系：历史演进与战略转向

我国城乡关系变迁既是特定历史背景和国情演化的产物，也具有国际社会普遍变革的一般性特征。自建国以来，我国工农城乡关系变迁大体可分为五个发展阶段。

1. 休养生息背景下的互惠型工农城乡关系（1949—1957年）。新中国成立之初，我国国民经济在极端落后条件下艰难起步，工农业基础都极其薄弱，现代化机器大工业极为匮乏。1949年主要农产品产量低于旧中国在1936年曾达到的最高水平，工业产值在工农业产值中占比仅为30%，农业部门就业人口达到84%，而工业劳动者仅占全部社会劳动者的6%。此时，国家面临工农业、城乡休养生息的双重任务，为此提出城乡兼顾和沟通城乡关系的发展思路。一方面，不断加强城乡之间的紧密联系。积极恢复和发展农村商品经济，大力发展集市贸易促进城乡物资交流，通过建立国营商业和供销合作社体系加强城乡物资流通，城乡要素呈现相对开放、宽松的对流态势。另一方面，持续提高工农产品比价。1951年11月和1952年2月、9月、12月先后四次提高农副产品价格，大大缩小了工农业产品价格“剪刀差”。农业生产的扩大也促进了城市发展，城市人口由1949年的5 765万增加到1957年的9 949万，城市化率从10.64%提高到15.4%。

2. 赶超发展背景下的割裂型工农城乡关系（1958—1978年）。在发展中国家纷纷走上赶超发展道路的国际浪潮下，我国开始逐步走上重工业优先发展道路。从1953年起，国家经济中心从乡村向城市转移，并逐步建立起一套强大的计划经济体制。1958年国家颁布实施户口登记条例，实行城乡分割的二元户籍制度，至此城乡真正走向分治。户籍制度与粮食供给、就业、人事、住房、医疗、生育、社会保障等挂钩，在保障城市居民基本需要和社会福利的同时，也将农民束缚在农村土地上。1958年我国开始实行政社合一的人民公社制度，使农民固守在农村、农业和集体经营上，极大地束缚了生产力发展。在统购统销制度、户籍制度、人民公社制度等共同作用下，我国城乡之间的联系和要素流动被完全切断，形成和固化了相互封闭、相互隔绝的城乡二元结构。受发展指导思想和国际政治局势的影响，我国工业化战略经历两次大的调整，一是1958—1960年“大跃进”时期，实行“以钢为纲”的发展战略，片面追求钢铁等集中重要工业品增长。二是1964—1978年大力推进以发展国防科技工业为重点的三线建设。这种片面的重工业发展战略加剧了工农城乡矛盾，造成城乡结构严重失调。据不完全统计，1953—1981年农业通过价格转移、交税等形式向国家提供剩余超7 000亿元，大大削弱了农业发展能力和农村发展基础。同时，片面的重工化发展战略导致城镇化停滞不前，到1978年我国城镇化率仍维持在17.92%的低位。

3. 农村改革背景下恢复型工农城乡关系（1979—1984年）。新时期的改革开放从农村开始突破，从1978年安徽省凤阳县小岗村发起包产到户改革起，到1981年底全国90%的农村地区建立了家庭联产承包责任制。这极大地解放和发展了农村生产力，农业产量大幅增加。同时，国家开始改变长期以来城市偏向的城乡政策。从1979年夏粮上市开始，国家大幅提高农副产品收购价格。1984年，全国农产品收购价格比1978年提高50%以上，大幅减少了工农“剪刀差”。这一时期，我国城乡收入差距迅速缩小，农村居民人均纯收入从1978年的133.6元上升到1984年的355.3元，城乡居民收入比从2.57∶1降至1.86∶1。同时，长期隔离的城乡商品、要素、人口流动开始松动，城乡联系不断增强，城乡集市贸易恢复发展，部分农产品价格和流通管制逐步放开。1985年，国家取消了近30年的农副产品统购派购制度，多数农产品进入自由市场交易，粮食销售基本放开。农业剩余劳动力从事其他产业的限制逐渐取消，鼓励农村发展副业增加收入，农村工商业开始兴起，农村呈现一片欣欣向荣的景象。

4. 城市改革背景下汲取型工农城乡关系（1985—2002年）。随着农村改革取得空前成功，从1985年开始我国改革重点再次从农村转向城市，由单一的计划管理改为计划与市场的双重调控，不断放松对价格、商品、人口的管制。市场化进程的推动有力促进了城乡联系，有效引导了商品、要素、人口在城乡之间的合理流动。但政治鸿沟的消弭并不意味着城乡走向均衡发展，反之累积因果循环效应不断呈现，城市持续单向汲取农村资源要素，城乡之间经济鸿沟日益扩大。从1984年开始，国家开始允许农民自理口粮进入城镇务工经商，大量农民进入乡镇企业就业，带来了乡镇企业持续十年的勃兴。进入20世纪90年代中期，随着乡镇企业发展开始萎缩，大量农民工开始进入大城市跨区域就业，极大地带动了大城市发展。在1978年之前，农村对城市的支持主要通过统销统购和工农“剪刀差”实现，改革开放之后，乡村和农民对城市的工业化支持形式发生了深刻变化，主要通过廉价劳动力和资金、土地等要素资源来实现。在此期间，农村居民收入增长缓慢，城乡收入差距持续扩大。到2002年，城乡居民收入差距进一步拉大到3.11∶1。以“三提五统两工”为代表的农民负担持续加重，自改革开放到1992年农民负担率始终低于20%，之后呈现不断上升态势，2000年达到惊人的35.38%。此外，城市化过程中农民失地问题和农民工问题开始凸显。

5. 城乡一体化背景下反哺型工农城乡关系（2003年至今）。自2002年以来，以党的十六大召开为标志，我国城乡关系进入一个新的历史阶段，逐步扭转了长期以来重工轻农、重城轻乡的发展取向，总体上进入城乡统筹发展的阶段。党的十六大制定了全面建设小康社会的发展目标，并提出统筹城乡经济社会发展的战略方针，将发展农村经济，建设现代农业，促进农民增收作为全面建设小康社会的重要任务。在此期间，我国扭转了长期以来的倚重城市的政策取向，密集出台了一系列强农惠农富农政策。在总结十六大以来发展经验的基础上，2007年党的十七大系统提出了城乡一体化的指导思想，即建立以工补农、以城带乡的长效机制，形成城乡经济社会发展一体化的新格局。2012年党的十八大进一步提出加大城乡统筹力度，促进城乡共同繁荣，特别是提出加快完善城乡一体化体制机制，在城乡规划、基础设施、公共服务等方面系统推进一体化，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。党的十八大对城乡关系的认识上升到一个新高度，将城乡失衡的症结归结为二元结构，将城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径，将推动城乡发展一体化的实质对准破除城乡二元结构的体制。党的十八届三中全会系统提出形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，工农关系从“以工补农”到“以工促农”“工农互惠”，城乡关系从“以城带乡”到“城乡一体”，更系统地表述了新型工农城乡关系，为我国新时期的工农城乡关系演进续写了新篇章。以工促农是使工业促进农业发展，为农业发展提供更多的资源和技术；以城带乡是让更多农民进城，城市辐射农村，带动农村发展；工农互惠是改变单一的以工补农，农业发展与升级换代也能带来工业更大发展；城乡一体是改变过度发展城市导致的农村衰败，实现城乡共同发展、共同繁荣。

三、新型工农城乡关系：多维建构与政策框架

当前，我国工农城乡关系取得了长足的发展，但也应充分认识发展工农城乡关系变革的长期性和复杂性，新型工农城乡关系仍是一个新生事物，需要全面把握，综合施策，加快形成城乡一体化发展的新格局。

1. 重塑新型工农城乡关系的文化基石。对于乡村的文化认同是新型工农城乡关系的思想基础。城市优于乡村是西方社会的千年老传统，但在我国，自汉唐到明清，从来就不会像西方社会那样城乡存在尖锐对立，城乡之间相互开放、彼此联系，和谐地结合在一起。城乡一致性是中国文化的显著特征，中国社会被称为“城乡连续统一体”。近代以来，我国城乡差别开始拉大，特别是自20世纪50年代户籍制度实施以来不断加剧，逐步演变成为一种“城市化信仰”的价值观，表现为对大城市的崇拜和对城市化的追求。事实上，从人文地理学来看，城市和乡村都是人类聚落形态，是人类生产和生活场所，两者并不是非此即彼的。从村落到集市、城镇、大中小城市，其人口规模、分布密度、居住形态、空间布局以及基础设施、公共服务水平等，都是一个连续变化的过程，学界称之为“城乡连续谱”，各种聚落形态都处于这个谱系中的某个位置。必须加大力度引导社会转变长期扭曲的传统城乡观念，消除人们将城市等同于发达、文明、进步，而将乡村等同于贫困、落后甚至愚昧的偏执认识，打破人们对于城市的迷思、迷恋和迷信。在对于发展的认识上，消除发展主义的意识形态，扭转城市文明、工业文明优于农业文明的传统理念，特别是在注重生态文明的新的历史条件下，提高对农业文明重要性的认识，形成崇尚自然、保护生态、向往乡村的新型发展理念。

2. 完善新型工农城乡关系的市场基础。改革开放30多年来，城乡之间资源要素单向流动，大量农村资源要素流入城市；大量廉价农村劳动力涌入城市；大量农村耕地低价征收成为城市建设用地；大量农村资金吸纳存款用于城市和产业发展。劳动力、土地、资金等资源要素过多流向城市，造成农村“失血”严重。必须深化市场化改革，促进城乡商品资源要素的公平交易，形成平等的交换关系，引导生产要素向农村农业合理有序流动，形成城乡之间平等双向流动格局。加强农民土地权益保护，调整现行土地出让收益分配关系，改革征地制度，提高农民征地补偿标准，纠正长期以来靠牺牲农民利益推动城镇化、工业化的做法。建设城乡统一的建设用地市场，在符合规划的前提下使农村集体建设用地同等进入市场，与国有建设用地享有同等权益同等价格，提高土地资源的市场配置效率。积极破解“三农”发展的资金瓶颈，改善农村金融服务，形成农村资金回流机制和农村资本自我循环体系。大力发展面向农村和农业的金融机构和金融产品，降低农村农业发展的金融成本。推动城乡劳动力同工同酬，形成城乡统一的劳动力市场，保障农民工的合理工资水平，保护农民工合法权益。推行居住证制度，逐步剥离户籍挂钩政策，促进人口自由流动，保护农民进入城市的权利，使农民能够平等参与发展进程，共享现代化发展的成果。

3. 健全新型工农城乡关系的制度安排。工农城乡关系既是一种生产交换关系，也是一种行政资源分配方式和制度安排，是一个被人为建构、嵌入和受控的关系系统。长期以来，我国城乡之间福利制度、服务标准、服务质量差距扩大，农村的水电气热、道路基础设施等公共事业和教育、医疗、文化、养老等公共服务水平落后于城市。城乡之间固然存在生活方式差异，但应在不同生活方式上实现功能效用等值，使农村生活总体效用上等值于城镇生活，即“城乡生活等值”。必须统筹城乡公共资源均衡配置，大幅提高农村公共设施和公共服务水平，努力推进城乡基本公共服务均等化。加大农村基础设施建设水平，提高基础设施和社会事业发展水平。建立健全城乡统一的公共服务制度框架，形成统一的配置准则和标准，逐步提高农村基本公共服务的水平、层次和质量。逐步改革现行公共财政体制，形成与城乡基本公共服务均等化相匹配的各级政府事权和财权。通过赋予各级政府与支出责任相适应的财力，保证其提供相应公共服务的能力。特别是完善转移支付制度，加大对农村的财政投入，增加对基层政府的转移支付，为基层政府提供更多的财政支持，用于增加农村基本公共服务供给。建立与经济发展和财政支出增速相挂钩的增长机制，将国家财政新增民生支出向农村倾斜，积极建立以城带乡机制，推动城市优质资源不断向农村延伸，促进资源共享。

4. 丰富新型工农城乡关系的话语体系。城乡关系既是一种经济关系，也具有政治属性，是城乡之间利益分配、权利分享的体现。农村和农民的利益表达和权力维护机制较为缺失。必须加强农村基层基础建设，完善乡村治理机制，建立健全农民社会参与机制，拓宽参与渠道，维护农民的合法权益。进一步完善村民自治，健全村民委员会制度和选举制度，不断培养提高村民参与民主政治的积极性，使村民广泛参与村级政务，保障广大村民的民主权力。加大教育培训力度，努力提高农民文化素质，培养村民的民主意识和民主习惯，使农民真正成为自我教育、自我管理、自我服务的主体。拓宽农民参与政治渠道，进一步完善人民代表大会制度，改变各级人民代表大会中农民代表比例偏低的现状，增加农民和农民工的比例，给予农民和城市居民同等的参政议政权利，使基层人大代表能够代表农民群体利益，及时反映和表达农民诉求和愿望，扩大农民群体的话语权空间。尽快提高农民的组织化程度，支持农民发展多种形式的新型合作组织，加快发展农民合作社，鼓励兴办股份合作和专业合作等多类型、多元化的合作社。加大对合作社的资金支持和政策扶持，改善合作社的生产经营条件和发展能力，积极引导合作社以产业产品为纽带广泛开展合作与联合，使合作社在发展农村集体经济、创新农村社会管理、参与市场竞争中都发挥更大作用。

5. 构筑新型工农城乡关系的空间格局。城市和农村是两种不同的聚落形式，城乡之间、工农之间、市民农民之间都具有相对独立的功能和价值，相互之间不可替代。城市和农村各具特殊的地位和作用，从一定程度上说农村是人类社会发展的根基，农村具有耕地利用、农业生产、农业生态等诸多方面的巨大价值。必须将空间均衡发展放在更加突出的位置，注重从大城市到中小城市，从小城镇到新农村的空间连续性。将新型城镇化发展与新农村建设紧密结合起来，使之成为推动现代化建设的两大战略着力点。一方面加快城镇化进程，重点强化城镇化的产业支撑，提高人口集聚能力，为农村农业人口创造更多机会和更好条件。另一方面加强新农村建设，大力发展现代农业，加强农村生态环境整治，改善人居环境，提高农村公共服务水平，使农村真正能够安居乐业有保障。将新农村建设与小城镇建设和发展县域经济紧密结合起来，改变传统自然村落集聚方式，重构城乡空间聚落形态，形成以县城、中心镇、一般镇和中心村为主的聚落系统。大力发展县域经济，不断提升县城发展水平，加大基础设施和环境建设力度，使县城成为城市与农村、农业与工业、农民与市民的联结点。着力完善小城镇功能，优先发展集聚能力强、具有产业基础的建制镇，积极引导农村农业人口有序向小城镇集聚，使小城镇成为返乡农民工就地创业就业的乐园，将小城镇发展成为农民进城的重要载体。大力推行村庄规划，在尊重农民意愿、尊重和传承农村习俗、方便农民生产生活的基础上，坚决避免盲目撤村并镇、村改居，严厉杜绝简单粗放、大拆大建、贪大求全，循序渐进、积极稳妥地发展中心村，使之成为新农村建设和城镇化的有机结合点。

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责任编辑、校对：秦学诗

Abstract： The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a basic economic， political and social relationship in China， which has undergone a process from reciprocal type to split type， and then from recovery type to absorbent type. The industry-agriculture and urban-rural Relationship has gradually conversed from a split type to a new pattern of integration of urban and rural in last ten years. The industry-agriculture and urban-rural Relationship is a huge and complex system and it should be consummated in a multi-dimension policy framework o f political， economic， social， cultural and spatial form， from remodeling cultural cornerstone， improve market infrastructure， improve the institutional arrangements， rich discourse system， and build other aspects of spatial pattern， building a comprehensive， three-dimensional policy framework.

Key words： the new industry-agriculture and urban-rural Relationships， integration of urban and rural， equalization of basic public services， economic relations， social relations， production factors， resource sharing， industrial structure