开放条件下中国金融监管制度的创新与完善

张璇　代玉红

摘要：金融监管制度改革是自2008年全球金融危机后金融监管体系改革的重要内容之一。当前我国金融监管制度在意识理念、监管模式及制度完善方面存在弊端，这些弊端存在的深层次原因既有前提性、现实性原因，也有关键性、根本性原因。建立适合中国国情的金融监管制度改革应重塑金融监管理念，确立金融监管主体，完善监管制度体系，加强金融监管国际合作。

关键词：金融监管制度；金融创新；金融体系改革；金融监管理念；分业监管；金融风险；金融监管主体；金融监管国际合作

中图分类号：F832.1 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2014）06-0095-04

一、引言

自2008年美国次贷危机爆发后，世界各国都对原有的金融体系进行反思与改革，旨在维持金融稳定和确保经济增速。但世界金融形势却事与愿违，不仅世界经济几近停滞[1]，而且愈演愈烈的美国“占领华尔街”示威游行和欧债危机等经济、政治事件，都直指了金融制度弊病和社会深层次矛盾。相反，新兴经济体在危机之后出现了强劲的反弹，其经济增长率比发达国家更高[2]。这并非源于以中国为代表的新兴国家金融监管模式更具优势，而是因为在次贷危机前，中国金融本身的市场化、自由化与融入全球化程度不高，使全球金融危机对中国金融体系影响不大，并且在次贷危机后，国家保护下的金融市场及其巨额信贷刺激政策，也推动了中国经济逆势增长。但是，随着中国经济及金融市场进一步开放，在落后的监管模式下，开放的风险和成本势必会急剧扩大，进而将影响中国市场经济稳定且持续发展。所以，本文基于对中国目前金融监管制度和全球金融危机进行重新审视，以期对中国金融监管制度体系的创新和完善有所启发。

二、中国金融监管制度存在的主要弊端

（一）滞后的监管理念与继续开放的金融步伐不同步

三十多年的改革和发展推动中国成为世界第二大经济体，并进入中上等收入国家行列。但金融体系改革明显滞后于经济发展，使中国经济犹如“跛足巨人”不断承受“跛足之痛”：贸易受制于他国货币和汇率政策的影响，金融受制于缺乏发达资本市场和本币国际化，经济受制于没有大宗商品和评价标准的国际话语权，主权受制于美欧日等发达国家不断要求放开金融服务业的敦促等，这都源于目前滞后的监管理念与进一步放开的中国金融市场步伐的不同步。其主要表现在：金融目标重合规性监管、轻风险性监管，金融创新重学习模仿国外创新模式、轻探寻适合中国国情的创新模式，金融监管重体制外监管、轻体制内监管，金融制度重金融组织与金融工具建立、轻金融体制和金融制度建立，金融开放重对国外开放、轻对国内开放，金融机构重“准入”和“当时”监管、轻“退出”和“过程”监管。由此导致中国的金融改革在过去的三十多年虽一直在进行，但批评中国“金融滞后”和“发展不足”的声音却从未停止过。

（二）分业的监管模式与当前混业的经营模式不适宜

中国银行、证券和保险三个监管部门从中国人民银行分离出来实行分业经营、分业监管模式，是中国金融业当时经济发展水平和金融发育程度的必经阶段。但国际日趋盛行的混业监管和国内初露端倪的综合化经营，也使当前分业监管模式的不适宜性暴露无遗。这主要表现在两个方面：一是从自身而言，分业监管导致了整个监管过程中不协调性现象大量存在。在最初的监管目标上，“多头监管”和“监管盲区”并存。典型的例子是债券市场的多头管理与金融控股公司及其开展业务的监管盲点。在监管过程中，“相对独立”和“监管失灵”并存。如银监会作为国务院下属机构，较多地服从政府甚至财政部的指令，而在其分支机构的监管行为触动地方政府的利益时，地方政府往往对监管机构施加压力，从而弱化了监管作用[3]。在最终的监管效果上，“政策反复”和“执行低效”并存。如信托公司进行的五次大的整顿以及今年证监会和国务院分别两次清理整顿交易所。二是从外部来看，分业监管不利于避免国际混业经营模式的冲击。分业经营中的交叉业务削弱了分业监管的业务基础并出现了监管真空地带，这必然限制金融创新和规模发展，既不能对外资金融机构实施有效监管，也不能应对国际混业经营带来的潜在风险。

（三）欠缺的监管制度与实际监管的执行方式不匹配

近年来，《中国人民银行法》《商业银行法》《银行监管管理法》《证券法》等近四千多个金融法律法规出台，构建了中国比较系统的金融监管管理制度。但是，虽系统却不完善的这套制度，在实现执行监管过程中表现出很多不相宜。一是缺乏统一规范。根据法理法原理，法律体系应是一国现行法律规范按不同的法律部门组成的有机联系的统一整体。因中国现行金融管理一直由各监管主体按业务性质单方面执行，即使不断出台和修订管理制度，仍难免在多方共同的“大监管”之下而无统一监管之实。这根源于缺乏金融监管统一的“宪法”规范。二是执行性不强。已出台的几部金融大法中有关监管方面的条文过于原则，可操作性不强，导致实践中多以行政指导代替法律监督[4]。三是存在制度盲点。从进一步开放的角度来看，监管法律中还有较多的盲点，例如：相关法律中未包括“涉金”的非银行金融机构监管，也没有将私募基金、地方政府借债等纳入国家监管制度层面，更无金融机构关闭、破产的“退出”法规，宏观上还缺乏构筑金融安全网三个支柱之一的存款保险制度，也未涉及国际金融合作及金融消费者保护等问题。

三、中国金融监管制度弊端的深层次原因分析

中国金融监管在意识理念、监管模式和监管制度等方面存在的弊端，探寻其原因体现在诸多方面。从表面上看，源于中国金融监管制度与金融监管现状发展不匹配，从深层次上看，可以从不同角度进行分析。

（一）中国金融市场起步晚且实质上未进入全面对外开放是其前提性原因

改革开放前30年，中国几乎没有市场经济意义下的金融市场，国内金融由“大一统”的中国人民银行承担所有责任，在国际金融体系中更是犹如徘徊在外的“孤舟”，根本谈不上国际合作。自1978年以来的第二个30年，是中国金融业快速发展的时期。在国内金融市场上，从“一行集权”向“一行三会”的分权设置，从金融机构向非金融机构的全面开放，从单一金融业务向多个金融市场的开放建立，从基本无监管向几千部监管法规制度体系的健全完善，中国的金融业取得了不小的成绩。但在世界金融棋盘中，中国仍只是一枚“棋子”，更多时期是在不自觉地“下棋”[5]。这次由美国引发的全球金融危机对中国金融体系影响不大，正是源于中国金融市场开放不够，从而使中国金融系统有了一道“防火墙”，屏蔽了国外金融危机的冲击。不论以前中国金融体系是什么时候、以什么方式在国际金融体系中扮演什么角色，在今天金融全面对外开放的事实面前，我们都应该变“被动下棋”到“主动下棋”，直至“制定棋局”，至少是制定部分的规则。

（二）中国相关的金融监管政策与制度建设滞后是现实性原因

金融监管制度是保证金融体系正常、安全运行的基石。全球化的金融危机，使金融最本质的属性——安全性再一次摆到了首要位置，金融风险对金融监管有更强烈的制度性需求。一直以来，中国金融监管的法律制度存在缺乏统一规范、制度供给主体混乱且质量不高、监管效率低下、监管“盲区”和制度“黑洞”等诸多缺陷，这不仅造成了与国内多元化的开放金融步伐不同步，而且在面对大量活跃的国际游资、日趋增多的外资银行、不断丰富的金融衍生产品、国际化的综合经营模式等高调涌入的事实面前，中国的金融监管制度具有明显的滞后性，显然还没有做好全面应对的充足准备。由于缺乏强有力抵抗风险的金融监管制度网，导致三个方面不能良性循环，一是发达的金融体系，二是强大的资本市场，三是壮大的国内金融行业。仅以资本市场为例，正是由于金融监管的脆弱性，导致中国在资本开放上小心谨慎裹足不前，反过来长期严格的资本管制又导致中国较难形成庞大的资本市场，而这种越是没有融入全球金融体系的中国资本市场，越是会自我营造一个相对封闭环境，越难以成长壮大[6]。

（三）各金融监管主体间多头监管且权责界线不明是关键性原因

安全性、流动性和盈利性是金融工具应具备的本质属性。在追求利益最大化的驱动下，金融机构往往会将安全性和盈利性的地位进行置换，甚至用盈利性直接取代安全性。次贷危机的爆发正好印证了这一点，中国金融监管制度弊端中不可免俗地也滋生出逐利理念的“温床”，而这个“温床”上滋长的正是各监管主体间多头监管且权责界限不明的现状。而这一现状的存在，又与中国渐进式改革过程有关。中国渐进式改革具有计划与市场、局部与整体、自由与秩序等诸多方面的并存，内生地决定了中国经济体制中的许多问题和难点，有些随着改革进程逐渐解决，但金融领域的改革却未能如愿。因为金融领域涉及到深层次的市场制度建设，轻微的意外冲击就有可能改变整个系统的收敛方向[7]。最典型例子是老生常谈的债券市场，由于在20世纪末中国整顿金融秩序时，证监会不愿承接人民银行原有的企业债管理职责，进入21世纪后人民银行又不满意发改委长期维持债券行政管理、影响结构调整与货币调控，从而主动履行短期融资券和中期票据管理职责[5]，形成了今天发改委、证监会和央行三个部门多头监管的债市，直接导致债券市场管理分割、效率低下和发展缓慢的结果。相反，有些盈利不高、责任重大、政绩不显著的监管职能却一度被忽视。例如农村金融的政策性业务、小微企业的金融服务、私募基金的合法化运作、产权交易市场的规范化管理、资信评级机构的培育扶持、地方债务的合理监管等。这种监管失衡的现象表面上是源于监管主体缺乏长远战略、各自追求部门利益形成的，深层次上看还是金融改革进程缓慢、国家金融缺乏统一战略、监管缺乏统一规范等原因。

（四）金融系统由政府实行高度垄断和保护体制是根本性原因

2012年1月召开的第四次全国金融工作会议再一次确定了防范风险和推进改革的主题，但是对于之前普遍关心金融的改革目标及路线，似乎并未给出明确的答复。多年来，虽然金融领域改革的呼声不绝于耳，但事实上中国金融改革一直是瞻前顾后、投鼠忌器。分析原因主要有三个方面：一是金融体系自身的缺陷。由于金融系统内生的不稳定性和本身的抗风险能力不强，加上政治稳定的需要，使中国金融改革一直采取谨慎的“渐进”。二是缺乏经验积累和现成学习范本。中国渐进式改革面临的现代金融体系是一个全新的领域，既缺乏大国经济转轨的现成经验和参考，也缺乏高端金融战略人才和技术人才的支撑。三是长期唯“美”主义倾向。中国自身历史背景、政治、文化因素都决定了中国必须构建具有中国特色的金融体系，但长期以来中国金融体系简单模仿和过份迷信唯“美”的“现代金融体系”，出现了金融领域的较多不兼容性。这些原因都直接导致了中国金融领域改革步伐滞后、政企不分、国家采取垄断和保护等弊端。一方面，使中国金融长期处于幼弱状态，不能顺应中国市场经济体系的本质要求相应成长。另一方面，不能顺应中国经济融入全球经济体系的必然趋势，尤其表现在不能实现汇率调整灵活化、利率市场化、资本账户可自由兑换等为特征的国际自由竞争体系。因此，积极谨慎、渐进创新地把握中国金融监管制度改革的“度”显得刻不容缓。

四、全球金融危机的经验教训及国际金融监管变革趋势

次贷危机改变了我们曾经一度认为“美国最优监管”的看法，引发了各国对现有监管制度的思索。美国出台了20世纪30年代“大萧条”以来最严格的金融改革法案《多德—弗兰克法案》，随后欧洲议会也建立宏观层面上的欧洲系统风险理事会（ESRC）和微观层面上的欧洲金融监管系统（ESFS），这些发达国家在危机后的主要变革趋势有几个方面的共性值得我们参考与借鉴。

（一）监管模式理念的变化

在监管目标上，金融体系最本质的安全职能又重新回到了首要位置，而追求盈利不再是金融机构“唯一”的需求，具有效率、抗风险能力和强调国际竞争力的监管目标形成各国共识。在监管原则上，过去强调微观审慎监管，即由市场对单个金融机构进行监管，而现在不仅要关注微观风险更强调宏观审慎监管，即防范金融体系跨市场、跨行业、跨国界的系统性风险。在监管范围上，形成了以资本为“核心”、以金融参与者为“半径”的全方位监管范围，以精细化的监管制度为标准的监管方法。在监管模式上，由过去规则性监管转向原则性监管、功能监管转向目标监管、局部性风险监管转向系统性风险监管、机构导向监管转向目标导向监管。

（二）组织机构的制度变革

次贷危机后，英美等各国都重组金融监管机构，新的组织机构强调了三个方面的变革。一是赋予央行全面监管的权力。央行在原有货币政策和监管职能的基础上，更侧重于货币政策供应者、“最后贷款人”、系统性风险防范者、市场稳定监管者、各金融监管体系协调者等多重职能。二是重新架构金融监管部门。成立跨部门的金融监管委员会，对央行履行全面监管的职能提供制度支持，下设实体化的各监管机构，分别按市场稳定、审慎金融、商业行为等，各部门在央行的统一领导下履行监管职能。三是专门成立消费者金融保护部门。金融消费者和投资者的金融行为不仅涉及自身微观利益，更关乎金融的安全性和稳定性，是防范系统性风险的基础因素，他们的权益受到金融监管的保护和重视。

（三）监管制度的创新改革

次贷危机原有的弊端和尚不建全的制度体系将进一步完善，例如，有问题的会计制度、建立逆景气循环管理方法、风险管理制度、金融衍生品的法律监管制度、大而不倒的金融机构管理制度、监管机构的风险管理应急制度、信用评级机构的监管制度、金融衍生品的信息透明化管理制度、缓解金融市场顺周期制度、监管当局高管的薪酬激励制度、加强国际金融监管合作制度等，都将重新审视与制定。尤其是国际监管合作制度的建立，跨国间的金融合作必然需要跨国间的综合监管措施，改革国际货币体系和建立国际金融监管体系两个问题日益受到重视。

五、建立适合中国国情的金融监管制度

不论是从中国现有金融监管发展的不足，还是从西方发达国家在次贷危机后的金融改革来看，世界上没有唯一最优的金融监管模式，其他国家金融创新和金融发展的先进经验也不是可以简单复制的，只有借鉴和吸取他国的经验教训，按照本国的经济社会变化情况，不断改进原有的制度体系，才可建立适合一国经济发展水平和金融特征的有效金融监管体制。

（一）拓宽金融监管范围，重塑金融监管理念

当前经济的不确定性使各国最重视防范金融系统性风险再次发生，而中国面临房地产价格下跌、地方融资债务扩大和民间借贷泛滥，加之经济增速回落，有可能诱发几个方面金融风险同时发生，从而中国也将面临系统性风险。2011年11月15日，IMF在首份对中国金融部门评估规划报告中指出中国大型银行要防范可能面临的系统性风险。2011年11月16日，央行公布的《第三季度货币政策执行报告》首次提出“加强系统性风险防范”，证监会也将“守住不发生系统性风险的底线”作为市场监管的基本目标之一。所以，加强宏观审慎监管，提高金融系统的抗风险能力，是金融体系的第一要务。拓宽金融监管的范围，将长期存而未决的监管真空纳入监管范围，不仅包括对冲基金、私募基金等业务范围，更应该包括未明确如何监管的金融控股公司、不受监管的资产管理公司、监管较为宽松的信托公司和租赁公司等“准金融机构”。重塑金融监管理念，强化安全与效率、市场与政策的统一。不是简单引进国际上传统的金融工具和金融创新，而是着重解决金融结构不合理现象，如发挥对农村金融、小额贷款公司、互助基金会等金融机构的政策性职能，确定民间借贷的合法性地位，建立有别于国有金融机构的差异化监管办法，以弥补现有金融发展的“短腿”。因此，建立以“涉金”为核心的监管范围、职能明确并协调有序的监管主体、差异化和目标化的监管制度，是金融系统高效优质又分散风险运行的基础保障。

（二）理顺金融监管机构，确立金融监管主体

至于到底由谁来履行金融监管权的问题，国内学者有两种不同的意见，一种认为应该将中国人民银行与其他的监管机构分离，扩大央行职能，设立央行牵头的统一监管机构，实行功能监管[8]。另一种则认为在现有机构监管的基础上进行改革，将中国人民银行与金融监管部门全线合并，在国务院下设国家金融委员会[9]，提升各机构的监管职能。笔者认为，无论是机构监管还是功能监管，都有各自的弊端：以机构为主体的监管模式既导致了当前市场分割、协调不力、职责不清的现状，更不能满足未来更大范围的金融领域监管；功能性监管也不是最完美的监管方式，它导致多头领导并存、监管政策冲突、监管成本增加等问题。解决的根本途径是变单纯“机构监管”为“功能+机构共同监管”。短期来看，在“一行三会”的监管内部应尽快恢复协调机制，通过联席会、协调会的形式给各监管部门下达监管要求，并设置常驻办事机构，各监管部门就每一项监管功能出台相应的规章制度并共同遵守。中期来看，应在各监管部门之上增设专门的协调机构，如成立金融监管协调委员会，下设银行、证券、保险等功能性监管机构，制定监管政策，再分解到各机构的管理部门遵照执行。长远来看，只有建立具有政府管理职能的中国金融监管部门，秉承“机构+功能”“合规+风险”“内控+自律”“动态+精细”的监管原则，实行金融监管一体化是发展的必然趋势。

（三）改革现有监管制度，完善监管制度体系

事实证明，金融危机发生的频率和金融开放度没有相关性，只有制订完善和运行良好的监管制度才能降低金融风险。第一，针对未来金融监管一体化发展趋势，应制定一部综合的金融统合法规作为金融监管的“根本大法”，以弥补现有制度存在的监管范围漏洞、监管责任不清、监管制度缺失等问题，赋予金融监管权独立性、权威性和高效性。第二，要从战略角度重视监管制度的整体规划。按照内部监管和外部监管两个方面，完善中国现有的监管制度。内部监管制度应该建立金融早期预警、存款保险、地方融资监管、为中小企业和农村金融服务的差异化监管、金融机构进入和退出、信息披露与共享、金融应急救援、监管机构自体问责、网络金融监管等制度体系；外部监管制度有金融消费者保护、银行监管效率评价、信用评级机构监管等制度体系。第三，应建立与国际接轨的监管体系。一方面，在现有监管体系基础上，应尽早废除、修改与国际惯例不相适宜的制度要求。另一方面，分步骤、分层次地制定与国际惯例相宜的监管体系。根据《巴塞尔协议Ⅲ》的规定，2012年中国银行业全面执行新的监管标准，除了加强流动性管理和部门间的协调外，更需要将中国金融监管与建立有利于金融稳定的货币政策、微观金融机构治理和效率提升、虚拟经济与实体经济的协调、金融对外进一步放开等诸多问题融为一体进行统筹考虑，逐步建立与国际接轨又符合中国国情的监管体系。

（四）建立融入全球化制度，加强金融监管国际合作

金融监管国际化是经济全球化和全球金融化发展的必然趋势。对于发展中国家而言，金融监管国际化合作是在实现金融国际化前提的基础上再开展金融监管国际合作。中国的金融国际化和金融监管国际合作应该本着积极主动、稳妥分步的原则推进。一方面，随着中国作为开放性大国不断崛起，金融国际化和本币国际化问题日益受到关注，它不仅有助于全面提升金融体系的效率，也有助于推动中国经济持续稳定地增长。但要实现人民币国际化是一个漫长的历史过程，绝非一日之功，当前既要从长远上谋划人民币国际化和金融国际化的战略，又要实现当务之急的人民币区域化和金融区域化问题。另一方面，要加强与不同国家的金融合作。由于各国的开放程度、经济体制与金融现状各有异同，金融国际合作也不可能均衡与静态地发展。既要对中国在境外市场的金融创新产品实行有序创新，建立基于国家开放金融战略层面上的“抱团出海”，不能“孤军奋战”，削减创新产品的“战斗实力”，更要强化监管机构对跨境、跨市场的风险监管。还要注重与新兴经济体的金融合作，确保中国的金融监管制度和货币体系在国际化浪潮中处于有利地位[10]。

参考文献：

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[5]夏斌，陈道富.中国金融战略2020[M].北京：人民出版社，2011.

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责任编辑、校对：李金霞