我国履行保护臭氧层国际公约全氯氟烃淘汰政策效果评估

林楠峰

(中国海洋石油总公司，北京 100010)

0 前言

全球臭氧层保护问题一直是国际社会关注的热点之一，也是当今全球威胁人类生存的十大环境问题之一。

为保护臭氧层，防止太阳光中有害紫外线对地球生物的危害，保护人类健康，国际社会在1985年签署了《保护臭氧层维也纳公约》，并于1987年签署了《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(以下简称“《议定书》”)，先后将9类96种消耗臭氧层物质(英文全称 Ozone Depletion Substance，简称“ODS”)列入受控物质清单，并制定了明确的淘汰时间表，逐步削减并最终淘汰受控物质的生产、使用和进出口。

消耗臭氧层物质(ODS)是多种对臭氧层有破坏作用的化学品的统称，以《议定书》附件所列举的ODS为例，主要包括全氯氟烃/氟氯化碳(英文全称Chloro－Fluoro－Carbon，简称“CFCs”，包括 CFC－11、CFC－12、CFC－113 等)、哈龙、四氯化碳(CTC)、三氯乙烷(甲基氯仿TCA)、含氢氟溴烃、甲基溴(MB)、含氢氯氟烃(英文全称 Hydrogen Containing Chlorofluorocarbons，简称“HCFCs”，包括HCFC－22、HCFC－141b、HCFC－142b等)等。ODS具有种类多、用途广、成本低、性能优越等特点，被广泛用作制冷剂、清洗剂、发泡剂、喷雾剂、灭火剂、杀虫剂、化工助剂等，涉及到化工生产、家用电器、工商制冷、泡沫、清洗、烟草、消防、农业、粮食、医药、检疫等10多个行业，因此，其管理和控制必然要涉及到多种行业、多个部门，淘汰难度很大。

《议定书》的原则是“共同但有区别的责任”，通过中国、印度等各方的积极推动，《议定书》缔约方大会设立了多边基金机制，多边基金的捐赠方为美国、日本、欧盟等发达国家，为中国、印度等发展中国家履行国际环境公约无偿提供基金赠款资金和技术方面的支持。《议定书》伦敦修正案明确了多边基金机制实施的导则，基于这种原则我国在1991年加入《议定书》。此外，以行业计划的方式申报和执行赠款项目，从而实现行业整体淘汰，也是我国的创新举措，并在《议定书》多边基金得以推广。

同时，为履行《议定书》，我国先后出台了《中国逐步淘汰消耗臭氧层物质国家方案》(以下简称《国家方案》)、《消耗臭氧层物质管理条例》(以下简称《条例》)等相关政策和法律法规。通过实践中的探索，我国组合使用管制政策和经济激励政策，2007年7月1日，我国比《议定书》规定的时间表提前了两年半实现CFCs的淘汰，为保护臭氧层作出了突出贡献，并赢得国际社会的高度赞誉。2007年9月，我国环境保护部(以下简称“环保部”)因此获得联合国环境规划署颁发的《议定书》“执行奖”。2009年，东帝汶作为第196个缔约方签署加入《议定书》，使之成为迄今为止唯一实现全球普遍签署的国际环境条约。2012年是蒙特利尔议定书签署25周年，该《议定书》被视为“迄今在环境问题上进行全球合作的最佳实例”及“国际合作的杰出典范”。

含氢氯氟烃(HCFCs)淘汰作为我国ODS淘汰第二阶段目标，是我国下一阶段保护臭氧层和气候变化关注的焦点。随着我国经济实力的逐步增长，我国已成为全球GDP第二大国，且在当前国际金融危机影响下的经济形势，我国在履行《议定书》争取HCFCs淘汰赠款补偿的谈判愈加艰难。2013年4月，经过《议定书》多边基金执委会多轮审议和艰苦谈判，HCFCs生产行业淘汰第一阶段赠款资金补偿获批9500万美元，加上之前泡沫行业、工商制冷行业、房间空调器等消费行业批准的赠款资金，合计接近4亿美元，用于实现我国第一阶段HCFCs生产和消费淘汰基限水平的10%，但这些批准的赠款资金对于弥补HCFCs淘汰对产业和经济的影响和损失可能远远不够。相比CFCs淘汰得到的补偿有超过3.2亿美元实现5万多t CFCs生产和消费的淘汰，要实现近50万t HCFCs生产和消费的淘汰，资金不足、涉及行业和产业范围广、公众影响大，任务异常艰巨。

《议定书》的成功，在过去10多年一直成为国际关系和国际法等领域的研究重点。在全球气候变化问题、贫困和发展问题上，国际社会也缔结了诸多公约或议定书，但其运行过程往往陷入僵局。相比之下，《议定书》的实践有何独特性，使其在历经25年国际社会的种种不确定因素，仍能一直顺利地实施下去?处在这样一个节点上，有必要对我国过去20多年开展第一阶段履行《议定书》的实践和政策经验教训进行评估和总结。

作者从2001年9月至2011年6月一直在我国的国家臭氧机构(National Ozone Unit，简称“NOU”)——环境保护部环境保护对外经济合作领导小组办公室(简称“外经办”)项目三处从事ODS淘汰项目管理工作，直接参与执行过多个CFCs淘汰行业计划的准备和执行等相关工作，积累了较丰富的一手资料和大量的案例及经验。从2011年6月至今在中国海洋石油总公司采办部采购招标中心从事招标采购项目管理工作，因此可以独立第三方的身份回顾CFCs淘汰项目的执行过程和政策制定及实施历程，对我国CFCs淘汰的生产控制、消费控制和进出口管理等相关政策和制度进行分析和评估，总结政策制定和执行的经验和教训，为下一步开展HCFCs淘汰工作提供借鉴。

由于作者自身的经历和现状，在现阶段作该项目的政策评估既具备内部评估的信息资源优势和客观性，又具备外部评估的独立性和公正性。

1 政策效果评估

政策评估的核心内容是对政策效果的评估，而政策效果的评估则主要是针对政策效益和效率为中心的评估。政策效益评估主要是通过对预期政策目标与政策实践的差距进行分析，确定政策实践实现目标的程度;效率评估主要对比分析政策投入(包括资金投入、人力投入等)与政策结果之间比例关系，确定政策的合理程度。

为实现全氯氟烃的淘汰，我国从生产、消费和进出口3个环节出台了一系列政策实现《议定书》规定的淘汰目标，并且报批了一系列行业计划，详见表1，获得多边基金赠款的资助和支持。

表1 CFCs生产和消费淘汰各行业计划一览表 (单位:美元)

为实现《议定书》的淘汰目标，我国出台了一系列政策，其中最核心的政策是配额许可证。按照《议定书》对CFCs消费量的计算公式，即实际消费量=生产量+进口量－出口量。以每年的议定书规定的CFCs最大生产量、消费量为政策目标，而实际CFCs生产量和消费量为政策实践。表2为1999—2010年CFCs生产量、进出口量和消费量。通过表2不难看出，1999—2010年每年的CFCs生产量、消费量都低于议定书规定的CFCs最大生产量，表明我国实施的配额许可证政策和赠款补偿制度是有效的。

表2 1999—2010年CFCs生产量、进出口量和消费量 (单位:ODP t)

1.1 政策效益评估

根据批准的CFCs生产淘汰计划协议要求，从1999年至2010年均规定了我国每年度CFCs生产上限目标，每年世界银行和国家审计署都会组织对每家CFCs生产企业进行核查以及审计，确保CFCs生产配额政策执行的政策效益和政策目标的实现。为评估配额许可证政策对实现淘汰目标的政策效益，选取CFCs生产配额许可证政策作为案例分析其政策效益。以每年下发的CFCs生产配额为预期政策目标，每年实际的CFCs产量为政策实践，通过对比预期政策目标和政策实践的差异进行政策效益评估，具体数据见表3。

表3 我国CFCs生产淘汰的政策目标及政策效益对比—CFCs生产量 (单位:ODP t)

由表3不难看出，为确保我国履约，设定的政策目标要严于议定书的要求，实践证明政策效益的实现效果良好，1999—2010年每年的CFCs年度产量都低于我国年度下发的生产配额。

1.2 政策效率评估

根据批准的CFCs生产淘汰计划各年度计划的要求，从1999年至2010年均有批准的预算资金，多边基金执委会允许中国有资金使用的灵活性，每年国家审计署都会对每一个淘汰项目进行审计，包括合同签署、资金支付等方面的审计，确保赠款资金使用的合法合规。以每年年度计划资金的预算为政策投入，实际使用和支付的资金为政策结果，通过资金预算和资金使用的结果对比来评估政策效率，具体数据详见表4。

表4 CFCs生产行业赠款资金计划及使用(单位:万美元)

通过表4不难看出，为实现CFCs生产行业计划淘汰目标，批准资金15000万美元，实际使用赠款14365万美元，节余资金935万美元，其中2001年实际支付金额大于预算金额主要原因是开展了特别机制活动，用于替代品HFC－134a项目建设，该项目金额为2500万美元;2005年实际支付金额大于预算金额主要原因是履约中心建设活动使用资金2000万美元，用于建设履约中心大楼和相关的可持续履约活动。上述资金使用与资金预算的差异充分体现了资金使用的灵活性，尽管有些年度的实际资金使用和预算有差异，但整体上来说在节省资金的前提下顺利实现了政策目标，可见我国ODS淘汰的政策效率良好。

2 对政策有效性的评估——以CFCs生产淘汰项目绩效评价为例

ODS淘汰工作的特点是政策执行和项目实施两手抓，属于比较典型的“胡萝卜加大棒”，既有经济激励也有制度约束。因此，通过建立绩效评估指标体系来评估CFCs生产淘汰项目的绩效，也是对CFCs生产行业的政策有效性进行评估的实践和案例。

1999年3月，在《议定书》第27次多边基金执委会上，中国化工行业CFCs生产整体淘汰计划的赠款资金获得批准，资金总额为1.5亿美元，主要用于我国37家CFCs生产淘汰项目企业的12万t生产能力、5万多t产量(1997年的实际产量)的逐步削减，至2010年全部淘汰完毕并停止生产。

2.1 评估指标体系的选择、构建和组织实施

中国化工行业CFCs生产整体淘汰计划项目是环保部环境保护对外合作中心项目三处的重要项目之一，综合考虑后选择项目分级评价工具进行评价，图1为CFCs生产淘汰行业计划的PART分析基本思路。

图1 CFCs生产淘汰行业计划的PART分析基本思路图

2.1.1 项目指标体系的构建

为了便于评级工作的开展，在参考了世界银行对行业计划绩效审计工作大纲要求的基础上，将CFCs生产整体淘汰计划项目分为4项内容。主要包括对环保部环境保护对外合作中心的项目管理和执行情况、CFCs生产厂年度产量和项目执行情况、技援项目执行情况、特别机制项目执行情况，主要内容见表5。

表5 CFCs生产行业淘汰计划项目分类及内容

其中，项目计划、项目组织、项目管理、项目监督等主要通过PMO的化工组来进行。

构建的绩效指标体系如下:

1)项目目标和设计，评价项目目标是否明确和合理(20%)，详见表6。

表6 项目目标与设计指标

2)项目计划，评价项目是否设定了有效的年度和长期计划(10%)，详见表7。

表7 项目计划指标

3)项目组织和管理，对CFCs生产淘汰项目管理进行评级(20%)，详见表8。

表8 项目组织与管理指标

已颁布的规章制度和采取的政策措施是否有效3.4 项目合同的招标是否规范、符合世行采购规则3.5 项目合同是否签署顺利3.6 项目合同的执行是否有拖延3.7 项目方案是否符合中国国情3.8 配额调整是否从实际情况出发3.9 项目资金是否严格按预算使用3.10 赠款是否如期到位3.11 多边基金执委会批准的年度计划是否按计划执行3.12 项目执行过程中，是否具备相关程序评估政策效率3.13 本项目是否与其他相关项目进行有效合作3.14 本项目是否采用了强力的财务方面的管理措施3.15 本项目是否采取了合理的程序解决管理中的不足3.16 项目是否对生产厂的活动进行了监督以充分提编号 考评内容3.3供有关这些活动的措施

4)项目结果与效果，就项目设定目标所实现的结果绩效确定等级(50%)，详见表9。

表9 项目结果与效果指标

编号 考评内容CFCs生产淘汰项目4.5 CFCs生产线关闭后下岗工人是否得到妥善安置4.6 CFCs生产装置拆除后是否被破坏、是否卖给废品收购站4.7 原材料的耗用、处理情况是否合理4.8 淘汰补偿赠款是否用于CFCs替代品发展或其他产业活动4.9是否达到良好的社会效益和环境效益技援项目4.10 合同是否按照工作大纲要求的项目进度执行4.11 项目执行是否实现项目目标4.12 赠款是否如约支付4.13 赠款是否合理使用4.14 项目设计及成果是否对行业计划淘汰起到技术咨询支持的作用4.15 技术援助是否有成效特别机制项目4.16 项目设计是否合理、合同是否如约执行4.17 项目是否实现项目目标4.18 项目招标采购过程是否规范，符合世行采购规则4.19 项目设备采购是否满足替代品装置建设要求4.20 赠款是否如约支付4.21 赠款是否合理使用4.22 项目是否通过验收4.23项目利益相关方是否对项目成果满意

结合项目具体实施情况，对绩效指标进行具体分配，详见表10。

表10 项目绩效评价指标体系

指标类别指标描述 分值比例/%5、项目方案是否符合中国国情1项目组织和管理(20%)6、配额调整是否从实际情况出发17、项目资金是否严格按预算使用 28、赠款是否如期到位 29、多边基金执委会批准的年度计划是否按计划执行 110、项目执行过程中，是否具备相关程序评估政策效率 111、本项目是否与其他相关项目进行有效合作 112、本项目是否采用了强力的财务方面的管理措施 113、本项目是否采取了合理的程序解决管理中的不足 114、项目是否对生产厂的活动进行了监督以充分提供有关这些活动的措施2 CFCs生产线关闭后下岗工人是否得到妥善安置 5 CFCs生产装置拆除后是否被破坏 是否卖给废品收购站 5原材料的耗用、处理情况是否合理 1淘汰补偿赠款是否用于CFCs替代品发展或其他产业活动 1是否达到良好的社会效益和环境效益 1项目设计是否合理 合同是否按照工作大纲要求的项目进度执行 2项目执行是否实现项目目标 2赠款是否如约支付 2赠款是否合理使用 1项目设计及成果是否对行业计划淘汰起到技术咨询支持的作用 2技术援助是否有成效 1合同是否如约执行 1项目是否实现项目目标 2项目招标采购过程是否规范，符合世行采购规则 1项目设备采购是否满足替代品装置建设要求 1赠款是否如约支付 2赠款是否合理使用 1项目是否通过验收 1项目利益相关方是否对项目成果满意 1合计CFCs生产淘汰项目(30%)CFCs年度产量是否控制在生产配额以内 10 CFCs生产企业的原生产线是否有关闭或拆除 1是否有关闭的CFCs生产企业 1 CFCs生产装置的拆除是否在国家环保局、地方环保局、地方经济主管部门和国内执行机构的监管下进行5项目结果与效果(50%)技援项目(10%)特别机制项目(10%)100

2.2 绩效评价的组织实施

通过多次深入调研，在充分了解项目实施的各个方面实际情况并掌握充分资料的基础上，组织实施相关的绩效评价。

围绕绩效评价指标体系，通过专家访谈，查阅审计报告等有关内部资料获得评价的相关信息，具体包括以下3个方面:

1)客观信息。如某年CFCs项目的目标数，是否有相关的政策和法律法规文件，签订的合同数，参与CFCs项目的企业数，拨付资金数，原不合格生产线的停止或更换数，不合规企业转型和关停数，CFCs产量减少情况，技术升级及产品创新数，企业执行合同情况监督检查记录表，经费使用审计报告等等。

2)主观指标。项目利益相关方的满意程度，包括项目实施方的满意程度、CFCs生产淘汰项目企业的满意程度、界银行的满意程度、计署绩效评价结果等。

3)综合性的指标。对客观信息和主观指标进行综合分析评估项目实施效果，主要包括CFCs产量和消费量的减少是否满足《议定书》和行业计划的要求，该项目对我国化工行业及相关产业的影响，该项目对提高企业或群众环保意识的影响，项目对促进企业技术改造升级和科技创新意识提升的影响，项目实施对提高我国NOU能力的提升和壮大的影响，项目实施的改进方向等等。

绩效评价的组织实施分4个阶段展开:

第一阶段，根据有关数据和信息，对CFCs淘汰项目的实施情况和政策效益进行评价，具体的评分公式如下:

项目绩效得分=项目目标项得分×0.2+项目计划项得分×0.1+ 项目实施项得分×0.2+项目结果项得分×0.5

第二阶段，对CFCs淘汰项目进行相应的评级，得出评估结果后提出政策建议，评估标准及建议如表11所示。

表11 评估标准及建议

第三阶段，综合分析各分项评价的得分，评估CFCs淘汰项目的政策和项目实施效果并提出政策建议。

2.3 小结

基于国家审计署外资中心出具的每年年度绩效审计报告，对该项目进行了绩效评价，主要用打分法，同时建议环保部环境保护对外合作中心启动该行业计划的绩效评价的技援项目，经评估的结果如表12所示。

表12 CFCs生产行业淘汰计划项目评价结果

指标类别 指标描述 单项得分 汇总得分CFCs年度产量是否控制在生产配额以内 10 CFCs生产企业的原生产线是否有关闭或拆除 1是否有关闭的CFCs生产企业 1 CFCs生产装置的拆除是否在国家环保局、地方环保局、地方经济主管部门和国内执行机构的监管下进行5 CFCs生产企业项目项目结果与效果(50%)CFCs生产线关闭后下岗工人是否得到妥善安置 5 CFCs生产装置拆除后是否被破坏 是否卖给废品收购站 5原材料的耗用、处理情况是否合理 1淘汰补偿赠款是否用于CFCs替代品发展或其他产业活动 1是否达到良好的社会效益和环境效益 1 CFCs生产装置拆除后是否被破坏?是否卖给废品收购站 5原材料的耗用、处理情况是否合理 1淘汰补偿赠款是否用于CFCs替代品发展或其他产业活动 1是否达到良好的社会效益和环境效益 1项目设计是否合理?合同是否按照工作大纲要求的项目进度执行148技援项目项目执行是否实现项目目标 1赠款是否如约到付 2赠款是否合理使用 1项目设计及成果是否对行业计划淘汰起到技术咨询支持的作用2特别机制项目技术援助是否有成效 1合同是否如约执行 1项目是否实现项目目标 2项目招标采购过程是否规范，符合世行采购规则 1项目设备采购是否满足替代品装置建设要求 1赠款是否如约支付 2赠款是否合理使用 1项目是否通过验收 1项目利益相关方是否对项目成果满意 1总计96

综上所述，中国化工行业CFCs生产淘汰计划的实施满足项目目标的要求，进展顺利，实现了多边基金执委会批准的年度计划的淘汰目标，项目绩效很好。

环保部对CFCs生产的管理和控制是有效的。制定的CFCs整体淘汰方案符合中国国情，是实现CFCs生产整体淘汰的目标的重要因素。

已颁布的CFCs生产淘汰相关规章制度和采取的政策措施符合制度环境和项目实际情况，是顺利实现CFCs生产整体淘汰的有力保证。

建立良好的监督机制是提高政府项目绩效管理的重要外部因素，政府项目绩效的提升主要靠内因驱动，建立合适的政策和项目绩效评估体系至关重要。