政策缘何失败：执行研究的关系、限度和框架

靳继东+华欣

摘要：20世纪70年代以来，西方政策执行研究者以关注“政策失败”为起点，围绕政策过程的体制关系、能力限度和分析框架，进行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。关注和探讨西方政策执行研究的实践背景、理论模式和未来前景，对于当前中国公共政策的理论和实践，具有重要的启示和参考意义。

关键词：政策失败；执行研究；政策限度

中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1000176X（2014）07000306

如何缩小政策目标和执行效果之间的差距是公共管理的一个永恒主题。20世纪70年代以来，西方学者以关注“政策失败”为起点，围绕政策过程的体制关系、能力限度和分析框架，进行了卓有成效、各富特色的研究，取得了大量的研究成果。目前，我国各项改革逐渐进入深水区，经济、社会、行政等各个领域的改革难度也在不断加大，对公共政策民主化、科学化、系统性的现实需求更为强劲。为此，关注和研究西方政策执行研究的实践背景、理论发展和未来前景，具有重要的现实意义。

一、执行研究的缘起、特征与逻辑

20世纪60年代，美国约翰逊政府发起“伟大社会”计划。这项以扩大社会保障和社会福利为重要内容、以消除长期存在的大规模贫穷现象为主要目标的国家行动，在实际上扩大了政府对公民享有社会福利所承担的义务，进一步把美国推向“福利国家”的道路，在观念上则意味着对国家采取积极行动、通过政策手段解决所有社会弊病的极大信心。“每一个问题都有一个政策”[1]。这种以公共政策为主要手段消除社会贫困、扩大社会福利的政府行动，几乎风靡了那个时代的整个西方世界。在试图通过政策手段解决社会问题的同时，人们自然也想知道这些政府项目究竟产生了什么效用。于是，政策执行研究应运而生。政策执行研究以检验政治行动的实施过程为主要对象，即当公共政策付诸实践时，它在执行过程中发生了什么，产生了哪些问题，对政策的最终效果产生什么影响。进而，它以实施中的政策行动为中心，研究在何种条件下通过政治决策做出的政策行动计划能够成为现实。此外，行政部门的不同组织形式及其运作过程是如何影响执行计划前景的。例如， Pressman和Wildavsky[2]所著《政策执行》的副标题就是：华盛顿的宏大期望是如何在奥克兰遭到挫败的。

就调查结论来说，围绕美国“伟大社会”计划进行的政策执行研究后果令人沮丧。执行研究者更多发现的执行组织以及各级政府之间存在协调不足，以及不可预见且经常是负效应的种种浪费、低效、腐败和滥用权力现象。由于政治观念和关注重心的差异，不同的政策行动者对政策执行过程中存在的种种弊病也持不同的立场。大多数对国家积极行动持肯定态度的研究者认为：成功实现政策预期需要更多的资源、更大胆的改革方案、更好的组织以及更加明晰的责任分工。然而，质疑国家能力和政策行动的保守派人士却往往得出不同的结论，他们并不同意需要更多的资源和更好的协调，而是认为诸如此类计划不可能解决问题，它们将导致浪费，使受助者处于孤立无援的境地，以及在很多情况下带来的更多的伤害而非利益。

就研究本身来说，政策执行研究存在以下显著特征：第一，大多数早期的执行研究以失败的公共项目为主要案例。正如公共经济学者曾经证明的“市场失灵”一样，政策执行研究者首先关注公共政策的种种弊病。在方法论上这是完全可以理解的，作为一个新的研究领域，执行研究的首要目的在于验证一种新的理论或观点的合理性，而新的观点往往是通过破除旧有的观念予以证成的。在这种情况下，关注已知政策失败的案例是完全正常的。然而，探究公共政策可能性与有限性的目的是认识一般性模式。如果把主要精力局限于关注政策失败的案例，却只能告诉我们什么没有发生，而不是发生了什么。因此，我们固然能够从研究失败的政策计划和不合理的组织过程中汲取到重要的经验教训，但从方法论上讲，在这种有限知识的基础上不可能得出一般性的结论，也不能就此案例给政策执行者提供更多的改进建议。第二，尽管有些执行研究者并没有从一开始就研究政策失败问题，但他们选定政策执行研究范围主要包括：成功的政策执行与不同政治层级的合作之间的关系；政策目标对动态、复杂、多变的社会产生的影响评估；政策执行者的高度行动自由以及自由裁量权过大的弊病；政策可能的预期变化是不可预料的，而准确把握预期变化的技术还具有较大的不确定性，甚至根本就不存在。大多数执行研究者还是愿意选择那些能够事先预知其失败机会的政策项目作为分析样本。第三，对执行过程采取线性的、僵化的研究立场。如果成功的政策是根据原始的决定和计划的结果来衡量的，那么，在复杂、动态、多变的社会中，政策目标可能是多维度的和受条件约束的，政策初衷可能并不总是完全实现，政策领域很少有百分之百的成功率。因此，必须从更广阔的视角对成功与否的标准进行评判，而不是仅仅依靠对目标与结果的机械比较来确定其成功与否。第四，执行研究常常忽视以下一些重要因素：能够与时俱进不断学习的组织，那些必定随环境变化而调整的政策项目、计划必定是变化的，那些没有百分之百完成的计划有时也有极大价值[3]。此外，执行研究者经常研究那些仅仅实施了很短时间的政策项目，从而可能会低估其长期影响和忽略其修正错误的可能性。因此，公共政策要根据特定的准则来应对变化的现实，而不是像动外科手术那样精确地设计一套根据已知投入可以预知产出的自动程序。在此意义上，理性主义立场削弱了执行研究的解释力和灵活性。

在研究路径方面，执行研究主要建立在两种不同的方法之上，即“自上而下”和“自下而上”的逻辑路径。前者把政治程序所确立的政策目标作为分析的出发点，之后再试图分析执行过程，再来看是否实现了政治意图和计划目标。与之相比，“自下而上”的观点更关注承担执行政策项目组织的实际作为，之后再试图分析其结果，而无需过多考虑政治程序所确立的政策目标对其执行产生何种重要影响。从经验的角度来看，“自下而上”的方法更有优势，它更能考虑到不确定性以及上述提到的组织调整的需要。但从规范的角度看，这种方法也存在很大的问题，因为按照这条思路进行调查的研究者常常把实际的管理者能够做什么——或者换句话说，他们的兴趣在什么地方——作为分析他应该做什么的出发点。由此，经验分析没有经过明确的规范分析，就转换为从规范性的观点出发。当然，对哪种方法更好进行争论，在很大程度上仍无法给出唯一正确的结论。更为重要的是，规范分析和经验分析之间的疏离、紧张和冲突，增加了执行研究在解释公共政策执行现状和预测其发展前景尤其是给出可行性改进方案上的困难。

二、政策失败：国家行动的限度

作为对通过政治行动来医治社会弊病巨大信心的一种批判，执行研究主要关注“通过政治和行政途径推动社会发展的先决条件究竟是什么”这一核心问题。而对此问题的关注和研究，主要围绕“为什么那些公共计划不能实现其原本设定的政策目标”展开的。总的来看，有关“政策失败”的分析主要着眼于以下几个方面：

首先，对国家行动本身的质疑和批判态度。政策干预是20世纪30年代以来西方国家告别消极政府、走向积极行动的主要手段，其实质是通过国家行动来改变政治、社会和经济关系的结构。这种积极国家的观点与对政府理性能力的乐观主义态度存在很大关系，它坚信国家能够知道什么导致了社会问题，并能够将这一认知转化为有约束力的对策，以及运用有益的举措执行这些对策。而且，只要决定对社会事务进行干预，（无论诉诸已知数据还是政治论断）就假定政府会为干预提供必要的资源。对此，Elmore[4]指出，“在过去的15或20年间，社会政策……已被证明是完全错误的，至少足以质疑这些政策建立在不可靠的基础上。随着我们对过去的干预了解得越多，这种在掌握科学技巧的决策中心操控下的累积过程的观念——通过系统地、理性地使用善意的强制，似乎显得更加行不通了”。对改革可能性的悲观态度是与对基于理性论述的公共政策缺乏信心相联系的。通过对“伟大社会”计划前后相当有争议的和高度批判性的统计对比， Murray认为，旨在改善穷人状况的该计划并未带来任何可察觉的好处，反而使得那些陷入困境的受惠者逐渐形成了一种习得的无助感[5]。无独有偶，1985年，瑞典社会民主党政府发起一项名为“瑞典民主与权力调查”（通常称为“权力研究”）大规模社会科学调查计划。该计划于1990年提出的项目最终报告指出，“实现国家作为公共服务生产者的原则，就必然要求大规模的官僚体制，这一体制越来越难以监督和指导。按照这一理论，公共部门之上的权力本应置于选举产生的代表手中，现在却很大程度上是由官员和专家来行使的。官僚体制的权力增加了，但其效率却下降了”[6]。在许多已经实施了改革的领域——例如学校教育和医疗保健，大多数接受服务者在面对业已形成的大官僚体制时感到无能为力。

其次，对政策执行组织和管制有效性的悲观判断。自从Simon质疑组织尤其是大型组织做出理性决定的可能性以来，对政策执行组织和管制有效性的悲观论调就不绝如缕。Schmidt[7]提出，“如果制定经济政策的是诺贝尔经济学奖得主西蒙所刻画‘经济人，那他就总能确切地知道，他想要什么和可以做什么，以及如果他按照某种方式或其他方式付诸行动将会有什么结果。我怀疑，在国会或产业部门或其他任何地方的左右决策的权力中心，去寻找这种不太可能存在的人是否有意义”。不仅如此，Brunsson[8]甚至怀疑在政策领域存在有限理性的可能性，“通过在言语、决策和行动之间系统地制造矛盾，组织也可以反思彼此矛盾准则。也就是说，它们可以做出虚伪的行为。那么，它们可以按照一种方式表态，按照另一种方式做出决策，而按照第三种方式展开行动”。此外，新古典经济学者提出：假定双方都是理性的效用最大化者，那么，怎样才能使政府当局（代理人）忠实地奉行选举的官员（委托人）委托的政策。这个问题表明：代理人拥有委托人所没有的政策过程的关键信息；如果代理人知道委托人可能利用这些信息反对其利益（如精简机构），那么代理人就不可能向委托人提供这些关键的信息。因此，在设计政策和体制时，委托人很可能因为没有完整的信息而做出错误的决策。从博弈论的角度来看，如果委托人能使代理人相信，他们不会用这些重要的信息威胁到代理人的利益，这种情况就可以避免了。问题在于，民主社会里经常发生这样的情况，委托人被认为应该这样做：满足选举人的利益，有效反对（假定的）管理者关于组织“懈怠”的利益。

最后，对政策执行过程种种消极问题的忧虑。按照决策与执行相对分离的制度安排，面对复杂、动态和多变的现实问题，政策执行过程中往往充满各种不确定性，从而导致政策执行与政策目标之间缺乏有效的、约束性的联系。在一般的情况下，决策部门要对每一个政策领域制定政策准则，做出各种各样的政策决定，且每一个决定都涵盖了一种现实情况。在公共问题日益繁多、复杂、多样的背景下，决策部门并不能对每一种现实问题的政策执行都实现有效的监督，甚至由于信息问题不可能就每一种现实情况都做出决策，因此，不得不依赖于政策执行者的自由裁量和动态判断。由于政策执行过程本身必然是动态的，许多举措是由具体执行人员决定的。因为解决每一种情况都需要采取不同的措施，考虑到之前提到的不确定因素，由决策部门或者最高级政策机关来详细地规定所有不同的措施是不可能的。为此，赋予这些与服务对象面对面工作的职员（包括教师、健康专员、社会工作者、警察，等等）相对广泛的行动自由，以使他们能够准确地选择适应个案的措施，就是必需的。也就是说，必须赋予他们独立的、承担责任的判断权力。相应地，对于公民来说，许多非常重要的决定是由当地执行机构以及个别官员做出的。这就可能出现所谓“民主黑洞”问题，即让那些决定公民福利的管理者与政府官员，在任何情况下都能够对他们的行为负责，这是很困难的。换言之，对于公共政策的实质后果，决策者只能施加有限的影响，或者更直接地说，在这种情况下，他们对政府实际上能够为公民做的事情只能产生有限的影响。因为这些工作人员必须被赋予在他们的理解下对不断变化的情况进行判断、并依据这些判断而采取措施的特权。于是，在执行过程中的官僚主义、浪费、低效、腐败和滥用权力等现象就不可避免了。对此， Lindblom[9]曾给出了一个经典的表述，政府有“强壮的拇指，却没有手指”。

三、政策执行的分析框架

执行研究揭示了一个大规模政策行动的现实尴尬问题：旨在解决诸多现实问题的政策行动，大多数很少能够解决原本存在的现实问题，因为它们还是一直在继续[5]。然而，从执行研究兴起以来的历史现实来看，现代国家要应对和解决的经济和社会问题，以及相应的政策行动并没有减少，而是呈现出日益繁多和复杂的趋势。显然，政府所要承担和完成的事务是永无止境的，至少在适当的条件下，政府还是能够实现多样化的政策目标。在此背景下，总是对公共政策持保守和悲观的态度实际上是不可取的，政策执行研究也面临着更深刻的研究命题：政府行动的合理边界在哪里？在这个合理的边界内，政策成功执行的影响因素有哪些？它们的作用机理是什么？

政策的成功执行首先要对可能导致政策失败的因素进行分析，即政策失败的原因是在于政策目标本身已经超出了政府的能力？还是政策执行被交付给不适合完成该任务的组织？或者是在执行过程中遇到了不可解决的难题？显然，任何一个政策方案，无论它可能被设计的多么精巧，如果问题本身不适合通过政策行动来解决，或者委托给一个不适合完成这个方案目标的组织来执行，或者在执行过程中无法遏制可能出现的阻碍因素，又或者政策方案没有赢得直接影响群体或大多数公民的足够信心，它几乎不可能成功地实施。因此，要分析政策成功执行的构成条件，必须着眼于政策目标的合理性、组织管理的合理性、政策过程的合理性以及政策的正当性等因素。

1政策目标的合理性

政策问题的适当性。政府职能实际上也不是从抽象的理论推演出来的，而是社会的现实需求引致的。然而，并不是所有社会问题都需要政策行动来解决，或者说政策行动并不一定对于所有社会现实问题都有效。对于某些社会问题，即便它是公共性的，相应的政策解决措施可能也存在，但是由于某些伦理的、法律的、政治的和经济的因素，这些政策措施也不太可能有效施行。因此，尽管在现实中也存在着不少实际上不必要的政策行为，但它们往往不是由于问题本身，而是因为政治上的原因导致的，在实践上也很难达到效果。

政策目标的明晰性。政策方案的重点是能否实现方案的目标，而清晰、准确的目标是政策执行的必要条件。因为只有如此，政策评估者才能在付出的努力与取得的成果之间进行判断和衡量。Nakamura和Smallwood[10]认为，“政策的目标和实现这些目标的手段必须用足够准确的术语表达出来，从而使得执行者知道他们应该做什么”。然而，在很多情况下，政策的制定和执行往往受政治过程的制约和影响，而政治上的冲突和妥协，要求照顾或包容不同政治群体的利益偏好，从而导致政策项目执行整体目标不清晰。Lewis[11]指出，“执行妥协政策必须满足所有互相冲突的利益。政治家在进行讨价还价过程中所做出的承诺会形成政策条款，……这意味着要把模棱两可的字句和符号转变成明晰的或者至少不那么含混的现实。……有些与此相关的人最终会失望和不满，看起来几乎是不可避免的”。

政策目标的层次性。政策的成功执行常常需要不同的层级实施政策措施，这些层级包括中央的、区域的和地方的。与此同时，权力的分散即政治责任和执行权力彼此分离，势必阻碍政策的成功执行。因此，不同的政策执行层级都需要有明晰的目标约束。因为目标的不确定性越高，就会有越多的权责分离现象，地方机构及执行人员就必然拥有更广泛的行动自由。这样，具体执行人员滥用这种行动自由，按照自由裁量的方式而不是约束性较强的方式执行政策。这个问题的实质，并不反对权力分散，而是反对不同层级按照笼统的政策目标履行执行权力。当中央层级为实施方案而承担政治责任，却把执行权委托给地方政治机构的时候，就很容易产生问题。

2组织管理的合理性

没有一种组织结构对公共政策执行来说是普遍有效的。由于公共项目的不确定性，一个特定的组织类型适当与否，与所要执行的政策特点密切相关。在传统上，公共项目的执行往往指派给一个单独的公共组织，如果事情出现错误，这个组织能够承担责任。但是在现实社会中，一些不同的组织总是同时参与到执行过程中。这些组织的性质可以是公共的或者是私人的，或者是介于两者之间的混合型组织。这样，政策执行就需要公共组织、私人的、非盈利组织之间的合作。此外，政策执行常常涉及中央的、区域的以及地方政府的共同努力，由于政治体制的不同层级都承担相应的政治责任（例如普选），那么这种多组织的共同努力就可能产生很多复杂的结果。

公共项目的执行通常并不只是包含政府与公民之间的两维关系，而是包含政府、生产者与公民之间的三方关系。生产者可能是地方政府的组织、私人组织、中央行政机构、利益群体、基金会或者是其中的联合体。实际上，许多公共政策很少由政府实施，而是由部分自治的机构实施的。在形式上，后者必须依据由前者设定的目标和指令执行政策，但是在政策的实际制定中，它们拥有重要的行动自由。政策常常由不同自治程度的机构执行的，并受到不同形式的非国家机构的影响（市场机制、职业规范和地方权力中心等），这就使得围绕政策执行形成一系列彼此相互影响的执行网络组织。这种相对分散的网络结构可能会导致不同执行主体的权责分离问题。因此，决策制定者应该使执行过程和责任分散尽可能的简单和透明。

3政策过程的合理性

在政策执行过程中，地方官员和具体人员有时必须使用自由裁量权，如何解决执行中的自由裁量权也是需要关注的问题。传统控制权力的方法包括：正式的评估制度、审计制度、视察、上诉程序和反贪调查等。然而，在许多情况下，这些控制机制几乎不起作用，因为无法准确地对这种正式控制体制所需要的标准与规则进行规范。为此，政策的执行过程需要正式的、精确的规则，这些规则可以用来迫使官员采取明确规定的行动。同时，这种规则也可能被官员所操控，借口没有明确的规则规定，从而在特定的案例中不去作为。于是，政策执行中就可能成为在寻求利用法律漏洞的人和试图填补漏洞的人之间的无休止的斗法[13]。这是公共政策传统的困境，没有简便易行的解决方法。

为了解决这些问题，政府通常致力于从两个方面加强政策的执行管理：一是强化对政策执行人员的道德约束，通过健全专业道德规章来提高执行人员的道德责任。当公民认为官员没有履行其职责时，可以转而向类似法院的特殊机构诉请强制执行。与其他方式相比，要求官员对其决策进行公开解释应该更能够促使官员对其决策可能存在的道德问题进行检查。二是给予公民“用脚投票”的机会，即选择其他服务方案的机会。这种选择并非只是在公共的和私人的（或半私人的）生产者之间，它也可以在公共物品的备选生产者之间。如果公共服务对象认为公共雇员任意滥用权力，可以通过正式的或非正式的渠道表达诉求。但如果公民有机会进行不同的选择，他们就可以放弃那些没有达到自己满意的服务提供者。通过类似市场原则组织执行过程，中央决策制定者可以确保能够获得哪些生产者成功满足公民的需求、哪些生产者没有满足公民需求的稳定信息流。

4公共政策的合法性

国家的正当性以及民众对政治制度的信任是非常重要、但却经常被执行研究所忽视的问题。一般来讲，政策的合法性有三个方面：一是公民对国家干预的容忍度；二是公民对旨在影响群体个人行为的国家决定的认同度；三是公民与国家合作以实现政策目标的意愿程度[14]。对于公民来讲，要求国家提供所有的一切普遍福利，却拒绝承认提供这些服务是国家的责任的观念，是非常可能的。如果公民将国家行动看做是浪费的、腐败的或管理不善的机构，则那些足够理性和经过深思熟虑的公共项目也可能遭到人们的抵制。换言之，如果没有对负责执行公共政策机构的信任，政策执行很有可能流于失败。

如前所述，执行一项在良好的政治制度中选择的政策远非如此简单。因为没有任何政府能够制定出如此详尽彻底的规则，以涵盖所有的偶然情况；没有任何政府能够确保公民把所有公共主体的决策都看做是正当民主程序的反映，即使是民众意愿的直接表达。在公民看来，即便在政策执行阶段运用的权力是合法的，也还需要其他的措施。Weber认为，政治合法性并不依赖于政治制度的输入方面，即不依赖于公民是否经由投票选举和民主代表以民主程序方式决定政策，而是在于政治制度的输出方面——由官僚主导的政策执行，至少也是重要的，因为输出方面才是国家与公民直接发生联系的，也是公民所依靠的。因此，如何在政策执行过程中增强公民对国家政策输出的认同，是保障政策成功执行的重要条件。在此方面，法律框架、专业权威、独立裁判以及“用脚投票”等都可能成为影响公民认同的因素。

四、结论

总的来看，执行研究剖析到许多在政策层面发挥作用的变量，它们可能都是重要的、能够“嵌入”到更深层次的结构条件。这些条件构成了通过利用有限的资源可能改变政策执行过程的限制因素。在更深层次上，它们包括了意识形态的、社会的、地理的、组织的或经济的等多重考量。通过制度改进来改变这些条件，似乎需要更广阔的视野、更丰富的智识和更加多样化的途径。然而，至少在现有的水平上，执行研究已经能够给我们提供一些重要的启示。

第一，国家必然要采取行动，无论它能否确切地知道要做什么或不要做什么。成功的政策执行通常更多的是一个组织实施过程的问题，以适应政策执行灵活性和不确定性的需要。在此过程中，政策执行的不确定性越强，对组织合法性的要求就越强。反过来，政策执行越具有确定性，组织任务越简单，执行过程的合法性就越容易实现。这些决定了国家的政策能力。

第二，国家行动不能无所不包，而是有限度的。社会问题甚至公共问题存在的本身，并不是建立政策项目的无可辩驳的理由。如果国家能够掌握政策问题的信息是不确定的，或者合法性问题没有得到有效解决，它的政策能力就会大打折扣。另外，即便合法性不存在问题，国家如果缺少干预和安排好公民生活的组织能力，政策执行也有可能遭到挫败。

第三，没有一种组织结构对公共政策执行是普遍有效的。如果国家能够合理地选择那些适合于政策的组织类型以及必然要用的技术类型，它就可能成功地解决很多问题。

第四，在很多情况下，政策执行并不是一种在公民和国家之间的双向选择，而是涉及第三方的多重组织网络。公共服务生产者既可以是公共的，也可以是私人的，在执行其任务时没有绝对的行动自由。因此，国家能够成功地做些什么，取决于它如何处理部分自治组织的生产者与公民之间的关系。参考文献：

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（责任编辑：于振荣）