新型城镇化过程中农民工市民化成本测算

陆成林

摘要：农民工是我国工业化和城镇化过程中涌现出的新型劳动力群体。由于对农民工市民化成本的构成及其规模缺乏清晰准确的推测计算，导致政府难以进行系统的规划和有效的分工，不同层级和不同地域的政府之间尚未构建起合理的成本分担机制。与城镇居民相比，农民工享受到的公共服务水平较低，市民化程度有待提高。因此，有必要对农民工市民化过程中需要政府提供的公共服务成本进行测算，为政府决策提供参考依据。基于此种考虑，笔者提出了农民工市民化成本测算的基本思路和方法，在考量基本公共服务供给的基础上将成本区分为下限成本和上限成本，并以辽宁省为例进行了简要的测算。

关键词：新型城镇化；基本公共服务；农民工市民化

中图分类号：F299.2文献标识码：A

文章编号：1000176X（2014）07008605

一、引言

农民工是指户籍在农村，主要在城镇从事非农产业的劳动人口。作为社会转型时期的特殊社会群体，他们是农业转移人口的主要组成部分，也是推动城乡建设发展的重要力量。当前，我国政府正在以人为核心加快推进新型城镇化发展，其关键在于从农业转移到二、三产业中的农民工能够在城镇定居成为市民。2013年，我国城镇常住人口从1978年的1.7亿人增加到7.3亿人，城镇化率从17.9%提升到53.7%。据国家统计局发布的《2012年全国农民工监测调查报告》称：截至2012年末，我国农民工规模持续增加，总量达到了26 261万人，比上年增加983万人，增长3.9%。其中，东部地区农民工以就近转移为主，中、西部地区以外出为主。在外出农民工中，在省内流动的农民工为8689万人，比上年增加299万人，增长3.6%，占外出农民工总量的53.2%，跨省流动农民工所占比重继续下降。作为产业工人的主体，农民工为我国经济发展做出了巨大的贡献，却没有享受到与城镇居民平等的公共服务，在社保、医疗和就业等诸多方面受到了不同程度的歧视，与雇主单位签订劳动合同的比例不到50%，参加社会保险的比例更低，特别是养老保险和医疗保险参保比例都低于20%。农民工难以稳定而持久地融入城市生活，市民化水平普遍不高。导致这种状况的因素固然有很多，但是对农民工市民化的成本构成及其规模缺乏清晰准确的推测计算，导致政府在政策制定上认识不清，难以进行系统的规划和有效的分工，不同层级和不同地域的政府之间尚未构建起合理的成本分担机制，是其中的一个重要原因[1]。

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出完善城镇化健康发展体制机制，推进农业转移人口市民化。近期国务院又从国家层面进行顶层设计，制定出台了《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》。从公共财政视角来看，农民工市民化的过程就是基本公共服务均等化的过程，每一项公共服务的提供都包含着巨大的资金需求，离不开财政的投入，考验着政府的治理能力[2]。可以说，对农民工市民化的成本进行合理测定具有非常重要的意义。一是有利于社会共识的形成。目前社会各界都非常关注农民工群体，但是对于如何解决农民工问题，特别是如何推进农民工市民化莫衷一是，更有人担心农民工市民化的成本过高，政府负担不起。对此进行测算，能够做到心中有数，有利于社会各界达成一致认识，齐心协力共同推进农民工市民化进程[3]。二是有利于政府政策的制定。市民化成本的高低，影响着政府决策。对此进行测算，能够为政府制定规划和出台政策提供参考。特别是可以为财政预算的编制与执行提供依据，推动财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩，形成成本分担机制。三是有利于加强市民化成本控制。既然谈到了成本，就离不开成本控制。事实上，对成本进行测算本身就是成本控制的一部分，它有助于认清农民工市民化具体包括哪些方面的成本，这些成本的规模有多大，从而进行有效的调节，控制不必要的成本，保障必要的成本[4]。基于以上考虑，本文提出了农民工市民化成本测算的基本思路和方法，并以辽宁省为例进行了简要的测算。之所以选择辽宁省为案例，一是考虑到相关数据的可获取性，二是辽宁经济社会发展程度在全国处于中等偏上水平，农民工规模在逐年增加，并以就近转移为主，总体形势与全国相似，作为样本省份进行测算具有一定的代表性[5]。

二、成本测算的思路与方法

关于农民工市民化，理论界进行了较为长期和深入的研究。进入21世纪以来，工业化、城镇化发展速度持续加快，越来越多的学者开始关注并研究农民工群体，运用实地调研、抽样调查和实证分析等多种方法，从社会学、经济学、人口学和管理学等多个角度，探讨了农民工的代际划分、生存状况、权益保护以及农民工市民化的概念内涵、经济影响、制度阻碍和实现路径等问题，相关研究成果迅速增加[6]。刘传江认为“农民工是一个逐步分化的过渡性群体，第二代农民工是最有市民化愿意和急需市民化的群体，需要分别从农民工的农村退出、城市进入和城市融合三个进程环节着手”[7]。国务院发展研究中心课题组运用CGE模型模拟了农民工市民化对经济的影响，提出“每年多市民化1 000万人口可使经济增长速度提高约1个百分点，并将促进居民消费和固定资产投资增长”[8]。黄锟将影响农民工市民化的制度因素归结为城乡二元制度，提出“未来制度的创新重点应转换到就业、社保、土地和教育上来”[9]。与此同时，部分学者针对农民工市民化成本展开研究，进行了相应的成本测算。张国胜提出“市民化是农民工一系列基本权力保障和公共服务享受的实现过程，需要政府承担相应的社会成本”，认为“东部沿海地区第一代农民工与第二代农民工市民化的社会成本分别约为10万元与9万元，内陆地区第一代农民工与第二代农民工市民化社会成本分别约为6万元与5万元”[10]。国务院发展研究中心课题组认为“市民化成本并非高不可攀，只要妥善安排，不会成为推进农民工市民化的主要障碍”。根据对重庆、武汉、郑州和嘉兴四个城市的实地调研，“一个典型农民工市民化（包括相应的抚养人口）所需公共支出成本总共约8万元左右”[11]。endprint

总的来说，关于农民工市民化的研究成果已经相当丰富，在诸多方面都已形成了一定的共识。但是关于农民工市民化成本的研究还比较少，研究成果集中在少部分学者身上，研究尚处于初步探索阶段，没有形成公认度和系统性较强的成本细分体系和推算思路，测算结果多为具体的一个数值，缺乏一定的弹性浮动区间。

笔者认为，农民工市民化成本就是为农民工提供基本公共服务所需要付出的公共成本。基本公共服务是指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。为了确保全体公民都能公平地获得大致均等的基本公共服务，我国政府提出了实现基本公共服务均等化的目标，并把它作为完善公共财政体系的重要途径[12]。按照《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，基本公共服务主要包括基本公共教育、劳动就业服务、社会保险、基本社会服务、基本医疗卫生服务、人口计生服务、基本住房保障和公共文化体育等八个领域。

关于农民工市民化的成本计算方法应该在考察基本公共服务供给的基础上按人口数量变化算平均账，再以行政辖区为边界算总账。不同省份、同一省份之内的不同市县之间，所付出的公共成本不同，只有算总账和平均账，才能最大限度地消除这种差异对成本测算以及相应的制度安排产生的影响。即使是在一个较小范围内，农民工市民化的成本也是可大可小，不会有一个固定的数值。既具有一定的弹性，也有一定的不确定性。为了更符合实际情况，应该把这个成本作一个区间式的界定，测算出下限成本和上限成本，在这个区间之内的成本，就可以认为是符合常理的、可以接受的。

其中，下限成本应该是现实状态下农民工市民化已经发生的成本。以辽宁省为例说明，2011年年初辽宁省政府出台了推进城镇化建设工作的政策文件，里面明确提出了城镇化工作目标：2011—2015年，将全省城镇人口增加到3 000万人以上，新增城镇人口400万人以上。据《辽宁省国民经济和社会发展统计公报》显示：2012年末，辽宁省常住人口4 389万人，城镇人口2 881.5万人，城镇化率达到65.7%；2013年末，全省常住人口4 390万人，城镇人口2 917.2万人，城镇化率达到66.5%。按照《辽宁省人民政府关于推进全省城镇化建设工作的意见》（辽政发[2011]3号）中设定的城镇化建设工作目标，到2015年底，全省城镇化水平达到70%左右，城镇人口达到3 000万人以上，新增城镇人口400万人以上。据此推算，2014—2015年辽宁省城镇常住人口每年增加80万人，就可以实现辽宁省既定的工作目标。目前该计划已经实施了三年多。我们可以根据2010—2012年的人口变化情况和基本公共服务支出增长情况做一个比较性测算，即财政为了满足三年间增加的城镇人口的基本公共服务需要增加支出的平均数就是成本的下限。

下限成本=基本公共服务支出增量 / 城镇人口增量（1）

上限成本应该是理想状态下农民工市民化的公共成本，即农民工能够较好地融入城市，转化成为稳定状态下的市民，政府提供相应的基本公共服务需要。对于尚未进入城镇的农民工，该成本应该按照转化为市民所享受的公共服务（包括住房、义务教育和社会保障等）来测算。同时，公共服务的获得需要以市政设施为载体。因此，上限成本为：包括社会保障成本、义务教育成本、住房成本和市政设施成本。

上限成本=社会保障成本+义务教育成本+住房成本+市政设施成本（2）

成本测算存在一定的误差。第一，我们测算的只是可以看到的能够被计算的有形成本，并且一些成本需要我们估计得来。此外，还有一些无形的社会成本无法计算。第二，不同年龄阶段的农业转移人口对基本公共服务的需求是不同的，我们在测算中忽略了这种区别。第三，由于无法获得足够的数据支撑，我们不清楚新增城镇人口中到底有多少是农民工，有多少不是农民工。所以只能将全部新增城镇人口都等同为新增农民工。以上误差在一定程度上存在，但是对于尝试性的研究而言仍在可以接受的范围之内[13]。

三、简要测算及其结果

1.下限成本的测算

2013年末，辽宁省常住人口4 390万人，城镇人口2 917.2万人，城镇化率达到66.5%。据辽宁省政府有关部门调查，截止2011年末辽宁省农民工总量约415万人，85%的外出农民工选择在本省地域内务工，，15%的外出农民工选择在省外务工。辽宁省就近城镇化和就地城镇化的比例高于国内其他省份。与河南、四川和江西等外出务工大省半数以上到省外务工相比，辽宁省农民务工半径相对较小，八成以上在本省地域从业。这主要是辽宁省属工业大省，具有密集的大中城市群。尤其是振兴东北老工业基地以来，辽宁省铁路、公路和住房等基础设施建设力度大，固定资产投资快速增长，经济建设和发展为农民务工就业提供了大量岗位和机会。在转化成为市民的意愿方面，辽宁省农民工落户大城市的要求比较强烈。据调查，88.9%的流动人口不打算返乡就业。流动人口居住呈稳定的长期化趋势，在流入地连续居住时间平均为5.3年，半数流动人口在现居住地居住超过3年。

基于2010—2012年辽宁省财政决算数据，本文对基本公共服务的主要内容对应的财政投入进行了加总计算。2010年，辽宁省公共财政预算支出中的基本公共服务投入达到913.4亿元，占公共财政预算支出（3195.8亿元）的28.6%。分项目看，基本公共教育支出达到331.8亿元，占比36.3%；劳动就业服务、社会保障、基本社会服务支出达到390.4亿元，占比42.7%；医疗卫生服务支出达到114亿元，占比12.5%；人口计生服务支出达到13亿元，占比1.4%；住房保障支出达到22.6亿元，占比2.5%；公共文化支出达到41.6亿元，占比4.6%。

2011年，辽宁省公共财政预算支出中的基本公共服务投入达到1153.9亿元，占公共财政预算支出（3905.9亿元）的29.5%。分项目看，基本公共教育支出达到398.3亿元，占比34.5%；劳动就业服务、社会保障、基本社会服务支出达到465.9亿元，占比40.4%；医疗卫生服务支出达到141.2亿元，占比12.2%；人口计生服务支出达到15.3亿元，占比1.3%；住房保障支出达到84.7亿元，占比7.3%；公共文化支出达到48.6亿元，占比4.2%。endprint

2012年，辽宁省公共财政预算支出中的基本公共服务投入达到1319亿元，占公共财政预算支出（4558.6亿元）的28.9%。分项目看，基本公共教育支出达到505.6亿元，占比38.3%；劳动就业服务、社会保障、基本社会服务支出达到524.2亿元，占比39.7%；医疗卫生服务支出达到156.7亿元，占比11.9%；人口计生服务支出达到20.3亿元，占比1.5%；住房保障支出达到58.4亿元，占比4.4%；公共文化支出达到53.9亿元，占比4.1%。

根据表2，2010—2012年辽宁省城镇人口的平均增量为81.4万人，全省基本公共服务支出的平均增量为202.9亿元。按照式（1）可以计算出辽宁省农民工市民化的下限成本，即：

下限成本=202.9亿元 / 81.4万人

=24 926.3元/人

也就是说，在辽宁省辖区范围内，2014—2015年如果要继续做好城镇化建设，推动农业转移人口有序转化为市民，则农民工市民化的下限成本为24 926.3元/人。按照辽宁省政府的城镇化工作目标，2014—2015年每年至少要新增城镇人口80万人，累计新增城镇人口160万人，需要投入的下限成本为398.8亿元（24 926.3元/人×160万人）。

2. 上限成本的测算

上限成本包括社会保障成本、义务教育成本、住房成本和市政设施成本。

（1）社会保障成本。辽宁省是全国第一个完善城镇社会保障体系试点省份，自2001年《国务院关于同意辽宁省完善城镇社会保障体系试点实施方案的批复》以来，辽宁省积极构建社会保障体系框架，不断完善城乡统筹的社会保障制度，促进城乡社会保障均等化。2011年，辽宁省全面实施新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，在全国率先实现养老保险制度全覆盖，建立起以社会保险为主体，包括社会救助、社会福利和就业在内完善的城乡社会保障体系框架。农民工从农村进入城市后，能否稳定在城市最终成为市民，关键就在于社会保障问题的妥善解决。需要政府承担的社会保障成本主要包括城镇居民基本医疗保险、城镇居民社会养老保险和城市居民最低生活保障等。2012年，辽宁省城镇居民基本医疗保险的政府补助标准为每年280元。城镇居民社会养老保险为每月55元，全年660元，城市居民最低生活保障平均标准为每月370元，全年4 440元。据此测算，辽宁省农民工市民化年人均社会保障成本约5 380元。

（2）义务教育成本。我国在中小学阶段实行九年义务教育政策，教育经费主要由各级政府财政负担。近年来，辽宁省一直以缩小城乡差距为核心，不断促进城乡教育均衡发展，统一城乡学校公用经费标准，以义务教育经费保障机制为核心，将义务教育全面纳入到公共财政的保障范围。政府财政对义务教育经费的投入包括教师工资、学杂费、教科书费用、公用经费、教学设施和校舍改造等各项费用支出，具体可用生均教育经费来表示，其中小学和中学阶段的生均教育经费有所差别。据《辽宁省教育统计年鉴（2011）》显示，2011年，辽宁省城市初中生均教育经费支出为13 707元，农村初中生均教育经费支出为11 011元，农村比城市低2 696元。同年辽宁省城市小学生均教育经费支出为8 309元，比城市低2696元。同年辽宁省城市小学生均教育经费支出为8 309元，农村生均教育经费支出为8 890元，农村比城市高581元。据此测算，农民工进城之后的政府每年需要承担的人均义务教育成本为2 115元（2 696元-581元）。

（3）住房成本。居住保障是农民工市民化实现的重要条件，由于农民工收入水平较低，有必要为其中的低收入者提供一定比例的保障性住房。2008年，辽宁省政府制定出台了《辽宁省廉租住房保障办法》，实行货币补贴和实物配租等相结合的方式满足城市低收入家庭住房的基本居住需要。其中，货币补贴是指由市、县政府向申请廉租住房保障的城市低收入住房困难家庭发放租赁住房补贴，由其自行承租住房。租赁住房补贴标准由市、县政府根据当地经济发展水平、市场平均租金和城市低收入住房困难家庭的经济承受能力等因素确定。该办法出台之后，各市陆续结合地区实际情况制定了具体的操作办法。目前，沈阳市的保障标准为人均住房建筑面积16平方米以下，补贴标准为：市内七区每平方米建筑面积15元；沈北新区（含蒲河新城）、苏家屯区每平方米建筑面积12元；新民市和辽中县每平方米建筑面积10元；康平县和法库县每平方米建筑面积8元；浑南新区和棋盘山开发区按市内七区标准执行[14]。这里需要说明的是，虽然沈阳属于辽宁省省会，和平、沈河等市区发展程度在全省处于上游水平，同时康平、法库等县域发展程度在全省处于下游水平，因此，沈阳市区按照不同县区制定的保障标准，在全省具有一定的代表性，笔者认为可以作为全省的平均水平进行成本测算。据此测算，每平方米建筑面积全省人均补贴标准约为11.3元（（15+12+10+8）/4），全省每年人均补贴为16平方米×11.3元/平方米×12月，即农民工市民化过程中政府需要承担的年人均住房成本为2 169.6元。

（4）市政设施成本。良好、高效的城市市政公用设施不仅是城市生产和居民生活必不可少的物质条件，而且是社会稳定和经济繁荣的重要保证。农民工进入城市，日常生活中离不开各个方面的市政设施提供相应的服务，市政设施的建设维护规模大，资金需求也大，其成本可以说是农民工市民化成本的主要组成部分。具体而言，市政设施主要包括城市道路、桥涵、照明、公共交通、集中供热和排水等城市基础设施。根据建设部2006年调研数据，每增加1个城镇人口需配套建设市政设施投资情况：小城市2万元、中等城市3万元、大城市6万元、特大城市10万元。平均水平约为5.3万元。目前，辽宁省的物价水平与2006年相比已经发生了较大的变动。据《辽宁省统计年鉴》显示，辽宁省固定资产投资指数（以1990年为基期）由2006年的264.6增长到了2012年的324.7。据此测算，考虑到物价水平的变动，每增加1个城镇人口需要配套的市政设施投资为5.3万元×324.7/264.6，即全省农民工市民化过程中政府需要承担的市政设施成本为65 038.2元。endprint

按照式（2）将以上四项成本加总，即：

按照辽宁省政府制定的城镇化建设工作目标，到2015年底，全省城镇化水平达到70%左右，城镇人口达到3 000万人以上，2014—2015年辽宁省城镇常住人口每年预计将增加80万，累计新增城镇人口160万人。其中，住房成本、义务教育成本和社会保障成本为年度性成本，两年累计需要309.3亿元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160万人×2）。市政设施成本为一次性成本，需要1 040.6亿元（65 038.2元/人×160万人）。据此测算，2014—2015年辽宁省农民工市民化需要投入公共成本总计为1 349.9亿元。

四、结语

本文基于辽宁的实际情况，提出区分下限成本和上限成本的思路，采用分类计算成本最后加总的方法，对农民工市民化过程中的公共成本进行了测算。测算结果为辽宁省农民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之间。

测算结果表明，农民工市民化人均成本的下限尚未超过3万元、上限尚未超过8万元，上限也只是2013年全省城镇居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考虑到农民工将在城镇持续生活几十年的时间因素，其实成本并不高。“十二五”时期的最后两年里，辽宁省推进农民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9亿元之间，占2013年全省财政收入（3 341.8亿元）的11.9%—40.4%。对于辽宁省政府而言，只要保证用于农民工市民化方面的公共服务投入比例不低于全省财政收入的12%，就可以满足农民工的基本公共服务需要，完全在财政可以承受的范围之内。

从全国范围内看，中部和西部地区省份的发展水平与辽宁省相差不大，东部沿海地区省份的发展水平则要高于辽宁省。所以说，在现阶段政府已经具备了负担起农民工市民化公共成本的财力基础，下一步应该以国家制定出台的规划为蓝本，尽快在政府、市场和社会之间构建起合理有效的成本分担机制，保障农民工的基本权益，有序推进农民工市民化[15]。

参考文献：

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[7]刘传江.中国农民工市民化研究[J].理论月刊，2006，（10）：5-12.

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[10]张国胜.基于社会成本考虑的农民工市民化：一个转轨中发展大国的视角与政策选择[J].中国软科学，2009， （4）：56-69.

[11]国务院发展研究中心课题组.农民工市民化的成本测算[DB/OL].国务院发展研究中心信息网，2011-05-23.

[12]周幼曼.一些发达国家推进基本公共服务均等化的经验与启示[J].理论建设，2013，（4）.

[13]徐红芬.城镇化建设中农民工市民化成本测算及金融支持研究[J].金融理论与实践，2013，（11）：69-72.

[14]彭跃东.沈阳公布廉租住房保障“指南”[N].沈阳日报，2008-08-29.

[15]魏澄荣，陈宇海.福建省农民工市民化成本及其分担机制[J].中共福建省委党校学报，2013， （11）：113-118.

（责任编辑：刘艳）endprint

按照式（2）将以上四项成本加总，即：

按照辽宁省政府制定的城镇化建设工作目标，到2015年底，全省城镇化水平达到70%左右，城镇人口达到3 000万人以上，2014—2015年辽宁省城镇常住人口每年预计将增加80万，累计新增城镇人口160万人。其中，住房成本、义务教育成本和社会保障成本为年度性成本，两年累计需要309.3亿元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160万人×2）。市政设施成本为一次性成本，需要1 040.6亿元（65 038.2元/人×160万人）。据此测算，2014—2015年辽宁省农民工市民化需要投入公共成本总计为1 349.9亿元。

四、结语

本文基于辽宁的实际情况，提出区分下限成本和上限成本的思路，采用分类计算成本最后加总的方法，对农民工市民化过程中的公共成本进行了测算。测算结果为辽宁省农民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之间。

测算结果表明，农民工市民化人均成本的下限尚未超过3万元、上限尚未超过8万元，上限也只是2013年全省城镇居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考虑到农民工将在城镇持续生活几十年的时间因素，其实成本并不高。“十二五”时期的最后两年里，辽宁省推进农民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9亿元之间，占2013年全省财政收入（3 341.8亿元）的11.9%—40.4%。对于辽宁省政府而言，只要保证用于农民工市民化方面的公共服务投入比例不低于全省财政收入的12%，就可以满足农民工的基本公共服务需要，完全在财政可以承受的范围之内。

从全国范围内看，中部和西部地区省份的发展水平与辽宁省相差不大，东部沿海地区省份的发展水平则要高于辽宁省。所以说，在现阶段政府已经具备了负担起农民工市民化公共成本的财力基础，下一步应该以国家制定出台的规划为蓝本，尽快在政府、市场和社会之间构建起合理有效的成本分担机制，保障农民工的基本权益，有序推进农民工市民化[15]。

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[15]魏澄荣，陈宇海.福建省农民工市民化成本及其分担机制[J].中共福建省委党校学报，2013， （11）：113-118.

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按照式（2）将以上四项成本加总，即：

按照辽宁省政府制定的城镇化建设工作目标，到2015年底，全省城镇化水平达到70%左右，城镇人口达到3 000万人以上，2014—2015年辽宁省城镇常住人口每年预计将增加80万，累计新增城镇人口160万人。其中，住房成本、义务教育成本和社会保障成本为年度性成本，两年累计需要309.3亿元（（2 169.6元/人+2 115元/人+5 380元/人）×160万人×2）。市政设施成本为一次性成本，需要1 040.6亿元（65 038.2元/人×160万人）。据此测算，2014—2015年辽宁省农民工市民化需要投入公共成本总计为1 349.9亿元。

四、结语

本文基于辽宁的实际情况，提出区分下限成本和上限成本的思路，采用分类计算成本最后加总的方法，对农民工市民化过程中的公共成本进行了测算。测算结果为辽宁省农民工市民化的成本介于人均24 926.3—74 702.8元之间。

测算结果表明，农民工市民化人均成本的下限尚未超过3万元、上限尚未超过8万元，上限也只是2013年全省城镇居民人均可支配收入（25 578元）的2.9倍，考虑到农民工将在城镇持续生活几十年的时间因素，其实成本并不高。“十二五”时期的最后两年里，辽宁省推进农民工市民化需要投入的公共成本介于398.8—1 349.9亿元之间，占2013年全省财政收入（3 341.8亿元）的11.9%—40.4%。对于辽宁省政府而言，只要保证用于农民工市民化方面的公共服务投入比例不低于全省财政收入的12%，就可以满足农民工的基本公共服务需要，完全在财政可以承受的范围之内。

从全国范围内看，中部和西部地区省份的发展水平与辽宁省相差不大，东部沿海地区省份的发展水平则要高于辽宁省。所以说，在现阶段政府已经具备了负担起农民工市民化公共成本的财力基础，下一步应该以国家制定出台的规划为蓝本，尽快在政府、市场和社会之间构建起合理有效的成本分担机制，保障农民工的基本权益，有序推进农民工市民化[15]。

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