战后日本町内会废止过程

何怡帆

[摘 要]一九四零年，日本政府为了保证战时统制秩序的实行，在城市中实行类似中国居委会制度的町内会制度，将城市居民全部编入町内会进行管理，同是明确规定町内会是政府的基层行政辅助机构，一九四二年更是进一步接受了右翼军国主义组织大政翼赞会的直接指导，所以战时的町内会是战时日本行政体系的重要环节。战后盟军对日本开展民主改革的重要一环就是地方行政民主化，作为地方行政制度基层的町内会制度自然也成了改革的重要对象。

[关键词]町内会；GHQ；内务省

困兽犹斗——战后初期的町内会

一九四五年九月日本正式签署投降条约，在十月二日联合国总司令部民政局成立专职负责对日本的行政系统展开改革，作为地方制度的重要一环，町内会倍受民政局重视。于一九四五年十一月四日正式向日本政府提出了提交邻组和町内会相关详细报告和提交邻组相关人员名单的要求。当时的内务省认为，邻组町内会是配给制度的重要环节，认为为了保证战后配给制度的可以顺利实施，必须确保町内会的持续运营。本节将介绍双方主要是日本的内务省方面，为了保存町内会做了哪些努力。

早在占领刚刚开始，内务省内的町内会相关人士就已经意识到了町内会非常受盟军占领当局重视，町内会存废的问题是个关键性问题。在当时的内务省地方局长入江诚一郎在一九四五年十月三十日的个人日记中写到，“关于部落会及町内会，备受盟军司令部的重视，司令部对此开展了对策研究”（1）。过了两日，即十一月一日“上午八点三十分开始，从东京、神奈川、千叶等邻近县招过来的与町内会及部落会相关的人员研究相关对策”，在内务省召开町内会相关对策研究会议后不久的十一月四日，GHQ就向日本政府提出了上交邻组相关人员名单和邻组相关的详细报告书。以此为标志，内务省和GHQ围绕町内会的斗争正式展开。

内务省的目的自然是要保存町内会等近邻组织，为了达到这个目标，内务省首先在答复GHQ的邻组组织的报告书中主基调就是强调邻组的团结精神，强调町内会是迫于形势被卷入到战争中，迫不得已建立了一种战时状态，只要把町内会从战时状态转为平时状态就可以发挥它的民主自治功能，同时极力撇清町内会和特高思想警察及宪兵队的关系。在报告的第二节町内会目的中强调，町内会是“基于邻保团结建立的自治组织；邻保组织是从邻里和睦的道义出发建立的，是町内会开展道德培养和精神团结的基础；町内会作为民族的自治组织同时也是协助宣传国策的机关；自中日战争以来，经济统制中的国民经济是以生活必须品的分配为中心的，作为地域统制单位的町内会担当了公平迅速分配配给物品的工作”（2）。在提及町内会的思想统制问题时，报告书写道“邻保组织是国家组织民间防空的最小的团体单位，所以在防空问题上需要与警察合作，其次邻保组织为了自我警备防止犯罪的需要在组织内设置了执勤警察。除此之外完全不存在诸如思想警察利用邻组和宪兵潜入町内会常会开展间谍监视活动的行为”（3）同时报告在提到町内会将来的运营时写道“町内会当初是为了自治而建立的组织，但是在战时未能充分发挥自治机能，而带有了浓厚的政府行政事务代理机关的色彩实在令人遗憾。今后要以还原其作为国民生活的基础，自由开展自主活动为中心”（4）。

当时内务省对町内会的指导思想是让町内会由战时形态向和平形态转变，将町内会改造成民主的组织，以确保町内会可以保存下来。为此，赶在GHQ采取针对町内会的行动之前，内务省在向GHQ提交了报告后就自发的对内务省已经认识到的町内会的弊病展开改革。于1945年的十二月二十二日向各地方长官下达了《关于町内会部落会等相关运营指导意见》，指导意见的主要内容是“经过历年整备，町内会部落会已经成为了国民生活不可分割的一部分，在战时町内会和部落会被赋予了过大的业务，在处理事务时让住民产生了被强制被压迫的感觉……今后部落会町内会设置的宗旨是基于邻保团结的自主的町内共同处理事务的机关，今后要停止向町内会部落会下达政治任务，在町内会部落会会长及邻组代表方面要恢复以前的民众自由选举或推荐形式……现下任务关键是在经济生活方面积极自发的展开活动”（5），同时提出町内会部落会应该是“自由豁达的邻保互助协助国策的自主的组织”（6）。从《指导意见》中可以看出，内务省对町内会改革的态度是停止町内会在战时的行政功能，重建立足于民意的邻保互助的町内会，停止町内会对区域内民众的管制，在町内会长等选任问题上由町内自由选举或推荐，不再需要如政令十七号中规定的那般需要提交市町村长公示由市町村长确认人选，即市町村停止对町内会长人选的干涉。内务省希望通过这些手段达到至少在形式上将町内会重编为自主自治的民间区域机构。

根据资料可以看出内务省要保存町内会的原因至少有五点：1.町内会、部落会经过整顿已经成为了在全国的市町村中普遍存在的团体2.是都市中保证生活必需品配给的必不可少的机关3.在农村方面，（部落会）有促进粮食增产、保证肥料供给，保证农村提供粮食的作用4.在生产生活上作为一个协同体是确保国民生活的基础5.在卫生、教育、选举事务等需要市町村民协作的行政事务上，町内会由这不可或缺的作用。为此内务省决定在法律上恢复町内会的自主自治团体的本性，让其在处理自治事务的同时处理政府委托的事务。

在具体实践中，内务省首先废除了为了进行本土决战设置的各地的总监府，其次为了配合保留町内会的改革措施，内务省对地方行政制度作了积极改革。首先是在一九四六年开始了首次的地方制度改革，将原来的市町村制第六十八条市町村中设置区这一行政区划的规定废除，其次由于原来的“区”被废除，也就是说区长兼任町内会长及町内会联合会会长的情况消失，内务省要求以后市町村在委托町内会办理相关行政事务时需要向町内会长支付报酬。

与内务省筹备进行町内会会长选举同时进行的是GHQ开展的公职追放，即开除战时政府中的公职人员，同时禁止他们以后当任公职。当时GHQ认为通过公职追放将本来的战争分子开除并禁止参选，可以让左翼的社会党成为第一大党，但是在议会选举结果出来后，社会党并没有如GHQ所愿成为第一大党，GHQ认为造成这样的结果的原因之一是町内会长部落会在等地方实力派人物在选举中发挥了影响。因此GHQ决定扩大公职追放的范围，将町内会长、部落会长纳入公职追放的范围中。这引起了内务省的强烈反弹，日本方面认为追放是一种针对参与军国主义、超国家主义的政府人员的一种惩罚，但是町内会部落会长的性质与之不同，日本方面不能理解为什么曾经的町内会部落会长也要受到这个处罚。根据吉田书简显示，当时日本方面认为“町内会长主要负责粮食配给和完成政府的任务，如果用在国民中自发的进行战争宣传来指责町内会长是不合理的。”（7）认为町内会长应该拥有和普通成年一样的参与普通选举的权力。

联合军最高司令麦克阿瑟在在阅读了吉田茂的信件后，在回复信件中表示现在禁止现任的町内会长部落会长参与选举时为了在举行国会选举时排除地方实力派人物的影响，未来他们继续参选町内会长或参与地方议会选举并不受公职追放的影响。在1946年十一月八日的《追放基准》中针对町内会长作出了特别的规定，要求“町内会长及部落会长必须根据普通选举法重新选出新的会长，在1945年9月2日前开始当任会长的人，在一个任期内不得参与市町村长、各级议会的选举”（8）。经过双方协调后，内务省接受了GHQ的追放基准，于1946年11月12日发布了《关于町内会长、部落会长等的选举的敕令》，敕令主要是对GHQ的追放基准中关于町内会长的标准的具体化，同时明确了将来町内会长必须选举，同时内务省发布了废除一九四零年公布的第十七号训令，明确了町内会自由化的目标。

到此为止，内务省和GHQ围绕町内会存废展开的政治斗争有了一个初步的结果，从结果来看内务省取得了阶段性胜利，通过一边宣传町内会的民主自治性和町内会在战后生活中的必要性，一遍通过摆出积极改革的姿态暂时说服了GHQ让町内会继续存在。

町内会的废止

上文写道GHQ暂时默许了内务省组织全国町内会长部落会长通过公开选举的方式换届，暂时保留町内会部落会等组织。但是根据资料显示GHQ官员在与内务大臣的谈话中明确表示町内会部落会等组织必须被废除，相应的町内会长部落会长乃至邻组组长的选举也要停止。（9）当时除了GHQ民政局的《近邻组织》这份报告让GHQ对町内会产生了极为恶劣的印象之外，外有一个现实原因是由于全国的町内会部落会等组织数量过于庞大，GHQ无法对参与町内会部落会选举的人进行有效的资格审查，所以无法事件町内会会长选举。在这个两个因素的共同作用下，GHQ最终做出了废止町内会的决定。

根据内务省统计当时町内会长部落会长依据其拥有的权限开展的各类调查及其他的行政工作总计高达六十项，而需要依据町内会长部落会长的证明才能进行的工作也多达二十五项。正是由于以上这种现实情况，1947年1月13日在内务省召集政府中各与町内会有关的部门的人员商议废止町内会部落会制度的时候引起各部门激烈反对。当时各部门的反对理由主要由五条1.保证配给公正的基础是町内会部落会开具的居住证明，如果没有了这个证明就会产生大量幽灵人口，破坏配给公平分配2.如果让别的政府部门派出驻外人员来办理的话要重新组织地方，无法做到现在的町内会这种组织程度3.如果町内会内的纳税组合被废除那么就要重组新的组织4.由于金融紧急措施的实施，市町村的证明饱受非难5.照目前看来统制经济还会持续相当长的一段时间，如果町内会被废止配给等相关工作无法进行。

虽然当时日本方面向GHQ反映了上述问题，但是在善后处理措施尚未制定的一月十七日，GHQ就将内务省次官及内务省地方局长招到GHQ正式向他们发布了废止町内会、部落会及其联合会的命令。当天，政府就召开了内务省次官会议及内阁会议，生意了关于废除町内会、部落会的问题最终做出了废止决定。

一月二十日，在关于如何废止町内会部落会的相关会议上内务省决定废除1940年颁布的第十七号训令。一月二十二日，饭沼内务次官和吉冈内务省地方局总务科长共同访问民政局通报了内务省关于废除町内会、部落会及其联合会，同时废除邻组的决定。同日，大村内务达成发布了废除1940年的第十七号训令的训令，文件中第十七号训令的废除日期上溯到决定废除第十七号训令的一月二十日。同样在一月二十二日，由于町内会被废除，之前的相关文件也被废除，内务省发布了废除1940年九月发布的《关于部落会町内会等的整备指导意见》的文件。一月二十三日内务省和其他部门经过商议后将正式废除町内会和部落会的时间定在了四月一日。

一九四五年一月二十二日，内务省公开发布关于废止町内会的的决定，在新闻发布会上内务省承认了町内会是依据内务省在一九四零年发布的训令建立的行政末端组织，在战时是大政翼赞会的一部分；承认了町内会长、部落会长不是通过真正的民主选举产生的，町内会是民主化的障碍；承认了町内会长部落会长会影响议会选举，由造成选举的政争化的危险。同时在回答记者问题时表示希望今后建立自主的防范犯罪、防疫等组织。在新闻发布会召开后，一时之间反对者消失，赞成废止的人增加了（10）。

在同一日，内务大臣发布了关于废止町内会、部落会的声明，但是由于GHQ民政局的官员对这份声明不满意，一月二十七日内务省将新的声明交由民政局修改，一月二十九日内务大臣再次发表了基于之前的民政局的《近邻系统》这份报告写就的新的声明。

一月二十五日，内务省向GHQ提交了邻组及町内会、部落会等废止后的措施的相关决定，提出了有市町村直接向原町内会管辖区域内派遣事务员，在邻组范围内设立专门的联络员的办法，但是这个办法没有被民政局承认。于是在二月四日内务省派出相关人员与民政局的里德中尉商谈修改问题。二月十七日的会议上，里德中尉通报了民政局的相关考虑，表示不承认市町村向原町内会区域内派遣事务员的驻在员制度。为了让民政局承认这个制度内务省和大藏省于十八日向民政局提交了关于驻在员制度的经费问题的详细报告。二月二十日，双方再次就配给以外的相关事务进行了会谈。经过多轮会谈，在三月四日内务省政务次官向各地官员发出了《关于町内会部落会处理措施》的文件。根据文件显示，四月一日起町内会部落会会长的相关行政职务将交给市町村直接处理，市町村在原町内会、部落会所在第开设办事机构，办事机构尽可能利用原町内会、部落会的办事场所，鼓励住民自发的结成任意地方团体。针对城市的配给发放问题，文件建议在现有的邻组范围内由住民自发选举出代表接收和分配配给物资。

同一天内务省地方局向都道府县的内部长发出通知，将需要由町内会转移到市町村政府的事务及政府派遣员的设置要求做了具体说明。，三月十二日，内务省下发了关于派遣员设置名额和相关薪酬的具体文件。至此，内务省关于町内会废止措施的安排基本完成。三月二十二、二十三、二十四日三天内务次官连续发布了关于废止町内会部落会的声明。声明中表示希望在町内会部落会和邻组被废止后民间组织任意的相关组织继续维持国民生活运转，将原町内会部落会职员聘用为政府的联络员的想法。同时要求与町内会部落会相关的人员应该自我反省的要求。

内务省为了做到在町内会事务向市町村转移和废止町内会的相关措施在实施中无遗漏，于一九四七年三月二十九日再次向各地方长官发出了《町内会、部落会废止及废止后相关措施》的文件。文件中值得注意的是关于町内会财产处分的问题，文件指出除了个人财产，公共财产由町内二十岁以上的成员召开全体会议投票决定处分措施。强调町内会、部落会废止后类似组织一概不得成立，只要要充分发挥国民的创意，建立国民自己的地方组织。

经过以上准备后，四月一日后，被作为国家战争机器的辅助机构的町内会正式成为了历史，民众自由组建地域团体的时代到来。

总结

通过上面两个小节，我们可以大致了解一九四五年到一九四七年之间内务省和GHQ围绕町内会存废开展的争斗。可以看出内务省为了保证町内会可以继续存在在美化町内会的战时行为下了很大的功夫。除了美化町内会的战时行为，更进一步提出了自己的所谓町内会自由民主化改革方案。虽然GHQ由于忙于公职追放、制定宪法等更大事务一时无暇估计町内会的改革，使得内务省取得了暂时的胜利，但是在GHQ民政局在经过一年调查后还是看到了更多町内会在战时的实际情况，作出了坚决废除町内会的决定。

做出了废除决定并不可以立刻实施，为此双方再次经过了半年多的商谈落实了町内会废止后的相关处理办法，确认了鼓励民间自由组建民主自治的地域团体，禁止类似町内会的相关组织再次创立，解决了最关键的城市配给问题后，最终做出了四月一日正式废除町内会的决定。自此在战争中对民众进行战争洗脑教育，强制民众提供劳动力，控制监视民众活动的町内会正式退出了历史舞台。日本民主化改革的最基层的阻力经过此次改革基本被清除，为后来进一步拆解重组上层行政机构直至将日本战时行政体系的中枢内务省解体打下了基础。

注释：

（1）入江誠一郎氏追悼集刊行会《入江誠一郎氏を偲ぶ》1965

（2）（3）（4）（5）（6）（7）（8）自治大学編《戦後自治史Ⅰ》自治大学1960

（9）出自1959年十一月十日自治大学主办的关于町内会部落会废止的座谈会上的记录

（10）根据一九四五年三月十日日本舆论调查会的调查，在8395名回答调查的人中，百分之七十一的民众表示希望废止。