当代中国环境外交的角色分析

李敏捷

[摘 要]全球生态环境日益恶化、冷战后国际形势巨变以及非传统安全地位的上升，促使环境问题成为国际社会产生博弈的新领域。环境外交成为一种新型的外交形式，受到越来越多关注。中国的环境外交虽然起步较晚，然而经历了近半个世纪的发展，也逐步走向成熟，并在国际环境外交中扮演着越来越重要的角色。

[关键词]中国；非传统安全；环境外交；角色

冷战后，国际形势巨变，军事领域之外的全球环境问题带来的挑战逐步超越传统安全的威胁，恐怖主义、难民、环境等非传统安全的威胁日益凸显。以非传统安全为核心的新安全观得到国际社会的普遍认同。非传统安全从边缘政治日趋中心化。环境问题作为一种重要的非传统安全因素成为国际社会产生博弈的新领域，对国家间外交产生了深远的影响。环境外交作为一种新型的外交形式，也受到各国外交家、学术界专家的重视，受到越来越多的研究和探讨，成为外交学的一个重要内容。“在处理我们的传统议程方面取得进展是不够的……能源、资源、环境、人口、空间、和海洋的利用等全球议程，现已与组成传统外交议程的军事安全、意识形态和领土纷争等问题平分秋色。”[1]中国的环境外交虽然起步较晚，然而经历了近半个世纪的发展，也逐步走向成熟。那么中国的环境外交经历了怎样的发展历程？在当代国际环境外交中曾扮演怎样的角色？现在处于怎样的阶段？中国环境外交未来的走向又将如何？本文笔者从分析中国环境外交的背景、发展历程出发，立足于不同历史时期中国在国际环境外交中扮演的角色，深层的探索中国环境外交。

一、中国环境外交的背景

“所谓环境外交，是指国际关系行为体（主要指国家）运用谈判、交涉等外交方式，处理和调整环境领域国际关系的一切活动。”[2]冷战后，世界地缘政治格局重组，全球利益重新划分，以军事安全为核心的传统安全的地位下降，非传统安全的影响日益增强。环境问题被提到了国家安全的层面。各国就环境问题开展的合作、协商等外交活动日益增多。

随着工业化程度的加深、经济全球化的发展以及全球人口数量的激增，全球生态环境严重恶化。资源匮乏、气候变暖、臭氧层破坏、水污染等全球环境问题日益威胁人类的生存安全。同时，许多环境问题不仅涉及一国、某一地区的安全，而且危机周边甚至全球的安全。近年来，大气污染、水污染等不断扩散，导致越境污染等环境问题越来越受到各国的关注。

中国作为世界最大的发展中国家，自改革开放以来，经济迅猛发展，综合国力日益增强。然而，与此同时，中国国内的生态环境也受到严重的破坏。沙尘暴、泥石流、酸雨、洪涝等自然灾害频发，江河水污染、空气质量不达标等环境问题严重。老工业国以生态环境为代价的现代化之路，在中国仍然难以回避。环境危机为中国的发展敲响了警钟。

世界格局的突变、安全理念的转变、全球生态环境的危机、以及中国国内环境状况的恶化和中国综合国力的增强等这一系列因素促使中国越来越认识到环境问题的重要性以及积极参与国际环境合作、开展环境外交的紧迫性。

二、中国环境外交的角色转变历程

关于环境外交的角色分析，学术界众说纷纭。美国学者戴尔特莱夫·斯普林茨（Detlef Sprinz）和塔帕尼·瓦托伦塔（Tapani Vaahtoranta）的国际环境政策分析模式，把国家在国际环境谈判中的角色分为：推动者、拖后腿者、旁观者和中间者。[3]黄全胜认为就“发展中国家整体而言，经历了从‘零星参与的生手到‘部分参与的熟手到‘全面参与的老手，从‘不可忽视到‘不可或缺到‘举足轻重，从‘消极参与到‘积极参与到‘深刻影响的发展轨迹”。[4]另外，张海滨认为环境外交的角色按其作用大小可分为：领导者、积极参与者、旁观者（搭便车者）和拖后腿者。其判断的标准有：对全球环境问题的关注程度；对国际环境谈判的参与程度；环境履约的程度；对外环境援助的力度。他还指出，随着四个指标程度的降低，可依次将国家划分为积极参与者、旁观者和拖后腿者。[5]本文笔者将根据中国环境外交的四个发展阶段（起步阶段1972—1978年；发展阶段1979—1992年；深化阶段1992年—2002年；成熟阶段2002—至今）把中国的环境外交角色转变历程定位为三个层次：从拖后腿者到搭便车者；从搭便车者到积极参与者；从积极参与者到推动者。其中笔者把发展和深化阶段放到一起作为一个层次来论述。

一、中国环境外交的起步阶段

1972年，联合国人类环境大会在斯德哥尔摩举行。中国代表团参加此次大会，标志着中国环境外交的开端。然而，在这一时期，中国国内面临严重的发展困境。无论是对环境的关注程度、谈判程度都远远不够，更不用说签订条约和对外环境援助。

纵观历史，在这一阶段，中国参与了联合国环境署召开的八次环境会议，派出了中国驻联合国环境署的常驻代表，接待联合国环境署代表来华访问，并且与日本就环境问题进行的双边互访。这几乎就涵盖了所有这一阶段的中国环境外交的全部内容，并没有更多更深入的外交实践。可以说，中国开始参与联合国人类环境大会，只是打破了中国拒绝参与国际环境合作的传统，仅仅是为摆脱在环境外交中扮演拖后腿者走出的第一步。

然而，联合国环境大会的召开，国际环境外交的开展，在这一时期按部就班的进行，取得了一系列成就。如在人类环境大会上通过了《联合国人类环境宣言》又称《斯德哥尔摩宣言》（Stockholm declaration of the UN conference on human environment），制定了《人类环境行动计划》（Action Plan for Human Environment），并成立了联合国环境规划署，出台了两个国际法实施方案《保护世界文化和自然遗产公约》（1972年）和《濒危野生动植物物种国际贸易公约》（1973）。另外，各国开始认识到环境问题的重要性，开始自发的要求和争取环境合作，改善生存环境。当然这一系列的成绩虽然有的没有中国的出席或参与，但是作为世界的一员，中国也有幸搭上国际环境外交的便车，享受这些成绩所带来的好处。

二、中国环境外交的发展和深化阶段

1978年，十一届三中全会中共中央决定改革开放以来，中国的外交政策也发生了重大的变化。从此中国的外交走向了深化发展的阶段，环境外交也进入了全面的发展阶段。1979年以后我国的环境外交活动与上一阶段相比明显增加。除参与联合国环境会议外，与各国政府或非政府组织展开环境谈判与合作，并签订了部分合作协议和议定书，如与世界野生生物基金会签订《关于保护野生生物资源的合作协议》、中美签订《中美环境保护科技合作议定书》、1980年6月正式宣布参加《濒临野生生物植物国际贸易公约》、与日本签订《保护后年以及栖息环境协议》等。虽然环境外交实践相对的增加，但是，国内需求的严重不足以及以经济建设为中心的基本国策，都促使我国国内着眼于经济的发展，工业化的速度，从而导致了经济发展的同时，对环境的忽略，以从自然环境中攫取资源为代价来换取经济利益的工业化老路在中国进一步实践。这就使得中国国内环境状况严重恶化。可见1979年以来在环境外交中并不积极，而是尽可能多的开发自然资源，追求经济效益。履约的成绩远远落后与对环境的破坏程度。在国际环境外交中依然只是扮演搭便车的角色。1992年6月3日，联合国环境与发展大会在巴西里约热内卢召开。“全球有178个国家1.5万人参加会议。其中102位国家元首或政府首脑参加了12日至14日的首脑会议。大会通过了《里约宣言》、《21世纪议程》和《关于森林问题的原则声明》3项文件。”[6]这次大会是国际环境外交的又一里程碑。在首脑会议上，时任总理李鹏发表了重要讲话，阐述了保护环境和发展经济的重要意义，提出了中国政府关于加强国际合作、促进世界环境发展事业的主张。这次大会也被认为是中国环境外交的转折点。从此中国开始在环境外交中扮演积极参与者的角色。中国开始认识到以破坏环境为代价的经济发展得不偿失，强调重视保护环境和经济发展的重要意义。1999年11月29日至12月3日，第五次《维也纳公约》缔约方大会及第十一次《蒙特利尔议定书》缔约方大会在北京召开。大会通过了中国代表团提交的《北京宣言》，扩大了中国在国际环境事务中的影响力，提高了中国在国际环境外交中的国际地位。从参与程度上来看，据估算，1992年到2002年十年间，中国平均每年的环境外交活动有近35次。中国增强国内民众的环保意识的同时，加大环保投资力度，加强与国际社会的环境交流与合作。这期间签订的中外双边环境合作协议包括双边环境保护合作协定、环境合作谅解备忘录和环境合作联合声明等，总计约33份。[7]环境外交的范围与合作力度不断加强。可见，这一阶段中国环境外交努力荣升为积极参与者。

三、中国环境外交的阶段

2002年8月26日，可持续发展世界首脑会议在南非约翰内斯堡开幕。会议以促进世界各国在环境与发展中采取实际行动为目的，有192个国家的1.7万名代表及104个国家元首和政府首脑出席。就全球可持续发展状况、存在问题和解决方案进行了广泛的讨论。[8]会议期间中国向世界表明中国将从人类与自然协调发展、环境保护与经济发展相互促进的高度，坚定不移的走可持续发展道路，并阐明了中国政府促进可持续发展的主张。并且宣布中国已核准《京都议定书》。此后，中国代表向联合国秘书长安南交存了中国政府核准《京都议定书》的核准书。这次大会凸显了中国环境外交的积极姿态，中国正努力实现着从被动参与到积极参与再到主动推动的转变。2009年，12月7日至18日，哥本哈根气候大会开幕，本次气候大会的核心议题是减排目标、气候融资、技术转让和能力建设等。中国在哥本哈根大会前夕召开国务院常务会议，决定到2020年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%至45%，作为约束性指标将其纳入国民经济和社会发展中长期计划，并制定相应的国内统计、检测及考核办法。并且通过大力发展可再生能源，积极推进核电建设。到2020年，中国非石化能源占一次性能源消费的比重达到15%左右；通过植树造林和加强森林管理，森林面积比2005年增加4000万公顷，森林储积量比2005年增加13亿立方米。[9]这是中国根据自身国情，采取的主动的措施，为全球应对气候变化表现出的积极姿态与努力，积极的推动了协议最终的达成，受到国际社会的充分肯定，进一步推动了中国环境外交发展。此后，被称为后哥本哈根时代，每年国际社会都在为环境谈判与合作不断努力。中国在如今的后哥本哈根时代，也必然以更积极主动的姿态参与和推动国际环境合作与环境外交的发展。

三、中国环境外交的角色展望

纵观中国的环境外交，取得了举世瞩目的成绩。并且，随着中国经济的发展，国力的增强，我们有能力也有责任在环境事业中承担更多的责任。面临全球生态环境日益恶化的危机，中国加强自身环保意识、环保立法的同时，加强在国际上的环保交流与合作，加大对广大发展中国家的环保援助，努力推动国际社会关于环境保护指标达成共识并共同承担环境治理的责任。中国的环境外交事业正如火如荼的发展，展望未来，中国在环境外交必将从推动者走向领导者，引领世界环境外交的进展。然而，要实现这一目标，中国还需要长足的发展和规划，并将面临更大的压力，更多的阻碍，需要更加艰辛的努力。

参考文献：

[1]王之佳.中国环境外交（上）从斯德哥尔摩到里约热内卢[M].北京：中国环境科学出版社，2012：29.

[2]张海滨.环境与国际关系：全球环境问题的理性思考[M].上海：上海人民出版社，2008：23.

[3]Detlef Sprinz and Tapani vaahtoranta. The Interest- Based Explanation of International Environmental Policy[J].International Organization，Vol48，NO.l，1994，P77-105

[4]黄全胜.环境外交总论[M].北京：中国环境科学出版社，2008：116.

[5]张海滨.环境与国际关系：全球环境问题的理性思考[M].上海：上海人民出版社，2008：268.

[6]王之佳.中国环境外交（上）从斯德哥尔摩到里约热内卢[M].北京：中国环境科学出版社2012：241.

[7]王之佳.中国环境外交（上）从斯德哥尔摩到里约热内卢[M].北京：中国环境科学出版社2012：279-383.

[8]王之佳，中国环境外交（下）从里约热内卢到约翰内斯堡[M].北京：中国环境科学出版社2012：7.

[9]http：//mag.fznews.com.cn/html/fzrb/20091127/fzrb151342.html.[EB].2013.5.1.