依宪行政，大力推进社会治理创新

■倪正茂

中共十八届三中全会提出了国家治理现代化、推进社会治理创新的要求。这是在现行宪法基础上的重大战略决策。推进社会治理创新，涉及社会治理的主体、内容、方式以及指导性理念等方面。牢固确立依宪行政的观念，充分运用现有的宪法与法律资源，对大力推进社会治理创新具有重要意义。

囿于时间，这里只谈有关人民是社会治理主体的问题。

几千年的人类社会史上，国家、社会、人都是由政府管理的。封建时代是“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，汉、唐、宋、明甚至是刘姓、李姓、赵姓、朱姓的“家天下”，家法就是国法。资本主义时代较之封建时代有了较大的进步，代议制民主得到发扬，但仍然是政府对国家、社会和人实施管理。上世纪90年代以来有所变化的是，“治理”、“善治”的概念在国际社会逐渐流行起来，政府的刚性管制受到批评，柔性的服务得到提倡。影响所及，人人参与的社会治理也受到我国学界的关注。中共十八届三中全会之提出国家治理现代化、推进社会治理创新，既是对世界潮流的及时呼应，也是贯彻落实我国宪法既有规定的重大举措。

学界议论社会治理创新问题时纷纷指出，从“社会管理”到“社会治理”，虽仅一字之差，但意义重大，因为“社会管理的主体相对来说较为单一，主要是指各级党委和政府及其职能部门，而社会治理的主体则是多元的，党政机关、企事业单位、社会组织、公民都是社会治理的行为主体”。“我们国家由管理到治理，更加突出强调了人民的主体地位……突出人民的主体地位，让群众自我管理，形成一种社会的自治”。还有的学者具体地强调了在社会治理过程中人民群众自治组织的形式、活动内容、活动方式等等。毫无疑问，广大人民群众作为主体参加社会治理创新，一定能使中国特色的社会治理走出一片新天地来。而这，当然是落实宪法规定的体现。

必须指出的是，当此之时，一哄而上地发动群众自行组织各种自治团体，以求自己管理自己，表面上热热闹闹，实际上却并不可取。窃以为，在我国，宪法早已规定得明明白白：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人大制度是我国的根本政治制度。除人大之外，我国还有政治协商会议之设，还有八大民主党派和工商联，而政治协商与多党合作制度则是我国的基本政治制度。人大、政协、民主党派这些“根本政治制度”或“基本政治制度”的载体，才是中国共产党领导下人民管理国家、治理社会的最重要、最具代表性的“主体”。毋庸讳言，这些最为重要、最具代表性的人民管理国家、治理社会的既成载体，还是有很大的发挥作用的空间的。例如，人民群众最为关心的是所纳之税是怎么用的，也就是政府是怎么花钱的。我们的人大管住了、管好了吗？五年前，我在上海市人大联合了43位代表，提交了关于加强人大对政府财政预决算监管的提案；同时还在《民主与科学》上发表了《人大要管住政府的“钱袋子”》的文章。时至今日，就在最近举行的全国人大、政协会议上，仍有不少代表、委员重提“管住钱袋子”的建议，可见，多年以来，还是没有管住、管好。如果一个全国人民行使国家管理大权的最高权力机关，竟连政府的“钱袋子”都管不住，还谈什么民众的自治式的自我管理呢？谈社会治理，先把人大这一人民的最高权力机关作用发挥好，才是最重要的。

当然，还有政协，还有民主党派，都是可在社会治理中“治”出“名堂”来的极为重要的方面。我不惮设想，全国八个民主党派如果忽然消失掉二三个，对全中国会有多大影响？老百姓会因此茶饭不思、翘首以望吗？退而求其次，他们会像“马航失联”那样关切、热议吗？我们要认真想想自己应为国家和人民尽到的责任。

人民是管理国家、治理社会的主体。宪法的有关规定必须得到切实的贯彻。在努力建设好国家的根本政治制度与基本政治制度的基础上，进一步调动广大人民群众的积极性，发挥主人翁的创新精神，以各种形式管理好自己的事情，使社会更加和谐，心情更加舒畅，上上下下更加团结一心，是不难做到的。