浅析开发建设项目水土保持监测费问题

文/李春艳

“兵马未动，粮草先行”。水土保持措施是否能落实，水土保持投资是否有保障是大前提。而水土保持监测能否顺利开展，不仅受工程主管部门的态度影响，同时直接由监测经费是否有保障而决定。

2011年3月1日，由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议于2010年12月25日修订通过的《中华人民共和国水土保持法》开始施行。其中，第五章第四十一条“对可能造成严重水土流失的大中型生产建设项目，生产建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，对生产建设活动造成的水土流失进行监测”，这为监测服务机构开展水土保持监测工作提供了明确的法律保障，解决了以往开展监测工作缺乏法理依据的难题。

近年来，水土保持监测工作有了很大发展，但是该项工作的发展形势并不容乐观。从全国来看，多数城市开发建设项目的水土保持监测工作开始于2000年以后。从过去十多年的监测工作发展来看，即便是“新水土保持法”颁布后，水土保持监测工作的开展依然存在诸多阻碍，监测费的如何计取就是之一。针对政府投资项目存在的水土保持监测费计取现状，做以下简要分析。

一是计费依据基本为指导性文件，各相关部门认同程度有差异。《新水保法》第四十条“县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费”，则明确了该项工作的经费保障义务主体。目前仍在使用的水土保持监测计费依据有2003年1月25日水利部发布的水总〔2003〕67号文《关于颁发＜水土保持工程概（估）算编制规定和定额＞的通知》，以及一些地方印发的指导性文件，如深圳市水务局于2007年7月11日印发的深水保〔2007〕362号文《深圳市开发建设项目水土保持服务费计列办法》。以上计费依据基本为指导性文件，在地方执行时，审计、发改等相关部门往往并不认可或认为依据不充分。

二是水土保持本体投资计列不充分，削弱监测费计取基础。依据水总〔2007〕362号文，水土保持总投资是监测费计算的基础，因此要计算监测费，首先要明确水保总投资的数额。计费基价难以保障，是市政项目施工期水土保持监测费计取过程中的比较突出的问题。

工程立项后，建设单位在前期工作中基本按照国家、省、市水务部门的要求，委托有资质的水土保持方案编制单位编制水土保持方案，并报送水行政主管部门审批，并且得到批复文件。水土保持方案主要针对工程施工期间如何防治水土流失，进行专业具体设计，并列有详细概算说明。但建设单位主要依据深圳市发展和改革局文件工程概算批复函中水土保持工程投资进行水保施工安排。此概算批复与水土保持方案中的主体已列、新增水土保持投资概念不同，数额不一致，往往相差甚远。水土保持方案计算的水土保持总投资被严重压缩，甚至未包含新增投资部分。

例如某水库截污工程项目总概算20982万元，而水土保持投资仅为386.68万元，此水保投资额不及水土保持方案中水土保持新增投资（1409万元）的三分之一。这就导致监测费按照此水土保持总投资计算后额度严重偏低，无法满足监测工作要求。

三是预算、造价、审计人员对监测费计算基础理解有异，影响监测费的确定和审定。就水总〔2003〕67号文而言，水土保持监测费按照工程措施、植物措施和施工临时工程三部分之和的1%～1.5%计算，且不包括主体工程中具有水土保持功能项目的水土保持监测费用。然而，如主体概算中无新增水土保持投资计列，则实际计算的仍然只有主体已列部分投资，也就是只能计算主体工程中具有水土保持功能项目的水土保持监测费用。

就深水保〔2007〕362号而言，非水土保持专业相关人员在进行监测费核算时，通常将“水土保持总投资”理解为主体投资概算中的“水土保持工程”费用，存在漏项现象，计算结果严重偏低，该费用一旦经发改部门批复，则无法更改，影响项目的顺利实施。

图1 水土保持监测费计算图解（水总〔2003〕67号）

图2 水土保持监测费计算图解（深水保〔2007〕362号）

另外，业主有时在计算监测费工程中不考虑实际监测需求和水土保持方案新增投资，可归结为水保投资概念不清，计算结果明显偏小。

四是主体工程概算投资未（足额）计列监测费，阻碍监测工作的委托、开展。多数项目概算批复文件中通常并无监测费专项费用安排，或仅按临时水保工程措施费得1.5%计取。第一种情况致使建设单位难以安排监测资金，在自行解决资金的情况，往往监测费额度较小或无，不可避免地影响相关工作的开展。第二种情况则监测费计列不足，但的确已计列，建设单位不能自行追加费用，延误相关工作开展。

五是监测费严重偏低，影响监测技术的更新和监测质量的提高。以部分深圳市水务工程为例，从观察的2005年至2009年间开展监测的11个引水、供水网络、污水处理厂、河道治理、水库加固及扩容等工程来看，计划工期多数超过2年，水土流失防治责任范围面积从几公顷至几十公顷不等。

图3 水务工程水土保持监测对比表

从图3可知，超过63%的项目监测费不足5万元，超过90%的项目监测费少于20万元。其中某河综合治理工程，约9万元的监测费在审计时更是被核减了6万余元。综合以上情况，监测服务机构只能将有限的经费投入到满足行业要求的最基本的工作中，而无暇顾及技术力量的加强、监测手段的改善以及监测质量的提高。

综上，为有效开展开发建设项目施工期水土保持监测工作，解决水土保持监测费计取过程中出现的诸多问题，一方面需保障水土保持工程总投资的投入，即充分考虑新增工程的积极作用，将水土保持新增投资纳入主体工程概算投资；另一方面需确定发改、审计部门认可的费用计算办法，使监测费计取更直观、透明，减少人为因素对取费的影响，为了保障水土保持监测的费用，可以考虑给一个保底费用，结合项目工期的长短进行增加水土保持监测费用。