中小河流水土流失治理存在的问题及对策

文/解 刚 徐家隆 申卫博

引言

我国中小河流数量众多，在水土流失治理方面与大江大河相比，仍较为薄弱，存在水土流失严重、总体治理进度慢、老少贫地区治理任务艰巨、大量水土流失严重的坡耕地未得到有效治理等急需解决的问题。在水土流失治理上缺乏全面规划，科技落后、缺乏科技支撑，缺乏综合治理，水土保持管理薄弱。加强中小河流水土流失治理要建立水土保持生态文明理念；全面规划、综合治理、因地制宜；加快治理的进度；加大资金投入，多渠道筹集建设资金；加快水土保持科技发展；加强水土保持监测；提倡新理念、新技术、新材料的应用；建立中小河流水土保持工作协调机制，协调各部门治理水土流失；加强水土保持监督管理。生态环境脆弱、饮用水源不合格或无法保障、土地资源匮乏、生产力低下的地区可以采取逐渐生态移民的措施。

我国在大江大河干支流水土流失治理方面取得了显著成效，开展了全国八片治理、长江上游治理、东北黑土区水土流失综合防治试点、珠江上游南北盘江石灰岩地区水土保持综合治理试点、黄土高原淤地坝建设等一大批水土保持重点防治工程，对大江大河上中游干支流地区进行了重点治理[1]。然而，我国5万多条河流大部分为中小河流，其中山区河流约占3/4，平原地区河流约占1/4。与大江大河的水土保持建设相比，中小河流区域的水土流失治理仍较薄弱，主要表现在以下几个方面。

存在的主要问题

水土流失严重

（1）中小河流总体治理进度缓慢。据统计，截至2005年底，全国还有水土流失面积356万km2，其中需要治理的水土流失面积达200多万km2，绝大部分位于中小河流流域。特别是近20年以来，平均每年新增水土流失面积1.5万km2，新增草地退化面积2万km2、土地“沙化”面积2460km2、土地“石漠化”面积2500km2，每年东北黑土地损失黑土层厚度超过1cm。

（2）老少贫地区治理任务艰巨。水土流失严重县中的35.4%属革命老区县，总数达264个；革命老区县中的32.6%属水土流失严重县[1]，这些地区大部分位于中小河流流域。滥砍滥伐、陡坡耕种等不合理的人类活动，尤其是在生态脆弱地区，加剧了水土流失，严重的水土流失造成了土地资源流失、土地生产力低下，加剧了贫困，形成了恶性循环。

（3）坡耕地尚未得到有效治理。坡耕地，尤其是顺坡耕地极易引发强烈的水土流失。经过多年的大面积封山育林、生态修复和局部治理，很多地区植被有所恢复，林草覆盖率得到提高。局部地区生态好转，水土流失程度有所减轻。但大量水土流失严重的坡耕地仍未得到有效治理。

（4）影响粮食安全。水土流失造成侵蚀沟加剧侵吞耕地，降低耕地土壤肥力和生产力。据统计，每年因水土流失而损失耕地100万亩，如果按全国平均亩产300kg推算，则减少粮食产量3亿kg，相当于减少全国粮食产量的6.4%。东北黑土区、西南石漠化区、南方红壤区和北方土石山区等地区水土流失潜在危害大，对国家粮食生产基地和中华民族赖以生存的土地构成了威胁。如东北黑土区因水土流失已造成每年粮食减产1921万t。目前东北黑土区水土流失面积仍不断扩大，黑土层厚度逐渐变薄，土壤养分持续下降。保护东北黑土地、石漠化区、红壤区、土石山区的土地资源十分紧迫，刻不容缓。但目前在这些地区还没有开展大规模的、有效的水土流失治理。

（5）加剧水旱灾害。水土流失引发大量泥沙淤积到中小河流河道、湖泊和中小型水库，造成河床、湖底、库底高程抬高，加剧了洪水威胁，近年来我国中小河流爆发的洪水都与水土流失有关；水土流失造成中小河流两岸坡地区域土壤和植物储存的土壤减少，在降水较少或地表水、地下水不能满足生态用水情况下，极易造成干旱。此外，水土流失加剧了山洪、泥石流、滑坡等灾害的发生和危险程度。

据统计，中小河流流域有泥石流沟1万多条[3]，其中的大多数分布在西藏、四川、云南、甘肃。我国泥石流的分布明显的受地形、地质和降水条件的控制。泥石流几乎广布于各种气候带和各种高度带的山区，从青藏高原西端的帕米尔向东延伸，经喜马拉雅山带，穿越波密－察隅山地向东南呈弧形扩展，经滇西、川西的横断山区，折向东北，沿乌蒙山北转大凉山、邛崃山，过秦岭东折，经黄土高原南缘及太行山，直达长白山山地。高频率的泥石流主要分布在气候干湿季较明显、较暖湿、局部暴雨强度大、冰雪融化快的地区。如云南、四川、甘肃、陕西、西藏等。低频率的稀性泥石流主要分布在东北和南方地区。四川、云南多是雨水泥石流，青藏高原则多是冰雪泥石流。共有70多座县城受到泥石流的潜在威胁。

据不完全统计，全国近10年间损失超过万元以上的崩塌、滑坡、泥石流的灾害事件3万多次，平均每年造成的直接经济损失达36亿元。泥石流灾害形式主要有淤埋危害、冲毁危害、堵河阻水危害等。

缺乏全面规划、综合治理

（1）缺乏全面规划。全国中小河流水土流失治理规划尚未开展，中小河流水土流失治理的原则、治理措施、资金、实施和维护等等都无法进行和保证，严重制约了中小河流水土流失治理。部分地区开展了以小流域为单元的中小河流治理，然而仅是针对水土流失严重地区的若干小流域开展，尚无针对性的规划，且治理的标准不一，程度不同，尤其是存在先下游后上游的现象，规划上存在矛盾、不科学。

（2）科技滞后，缺乏科技支撑。水土保持科学研究及技术推广仍然较为滞后，科技力量薄弱，不能有效的指导水土保持生态建设。对水土流失基本规律、生态修复等科学问题认识不全面和深入，尤其是气候变化、人类活动对水土流失的影响，经验性的研究较多，具有物理基础的基本理论研究较少，坡面流、坡面土壤侵蚀、沟蚀、重力侵蚀、风力侵蚀、冻融侵蚀的基本理论研究还不够深入，水土保持措施减水、减沙效益的评估方法还需要从深层理论上进一步创新、发展，水土保持科学技术对水土保持规划的指导、水土保持治理措施的布置等需要进一步从理论上提出依据，这些都造成水土保持科技水平不能满足水土保持建设的需要。造成对水土流失的盲目的、缺乏针对性、科学性的治理。在实践中片面强调人为干预性治理，而忽视生态自我修复能力；沟道治理上下游无统一规划，上下游、左右岸无法兼顾，缺乏骨干性控制工程，不能形成坝系，淤地坝缺乏泄洪和放水建筑物[4]或型式不科学，不仅无法有效发挥工程作用，甚至出现汛期容易发生溃坝的险情；部分治理措施不科学，不能因地制宜，适地适树，适水适树，或配套措施不全，例如，在半干旱区大面积营造阔叶乔木林，而又不采取灌溉措施，林木成活率低，且生长缓慢，即使成活也多长成灌木林和“老头树”。

同时，半干旱区大面积植树种草出现土壤干层现象也应该引起足够的重视，在植物配置上应充分考虑对土壤水分减少的影响。

（3）缺乏综合治理。侧重于防洪安全，修筑较高的堤防，水土流失治理方面重视对土的治理，忽视了对水质的改善和对水量的影响等等。治理措施中缺乏对水质进行改善的措施；大量河道中拦挡措施的无序建设，减少了下游的来水量，影响下游沿岸县市的供水。

（4）重城市、轻农村。中小河流治理中，城市河段防洪标准高，治理标准较高，河面宽阔，一般都形成景观河道，河边成为城市居民休闲、娱乐的场所；相比之下，城市周边和农村河段一般治理较弱，河道狭窄，河道淤积，垃圾乱弃，差别较为明显，影响了下游水质，对居民的生活产生了不利的影响。

管理薄弱

（1）法律法规方面。水土保持法律法规体系不健全、水土保持法某些规定不够全面、配套管理办法尚未出台、水土保持法约束力不强。

（2）政策机制方面。缺乏有效的水土保持建设工程筹资政策。大江大河水土流失治理由国家投资，而中小河流水土流失治理由地方筹资。但水土流失严重的地区，通常也是经济发展较为落后的地区，地方财力有限、地方财政配套资金很难落实。现阶段国家还没有明确的水土保持社会资金筹集政策，地方配套资金不落实和劳力组织困难已经对水土保持工程建设的顺利开展产生了很大影响。社会力量投入政策机制不完善。水土保持生态补偿政策急需建立。

（3）组织协调方面。水土保持生态环境建设需要参与的部门众多、涉及面广，其涉及的部门主要有水利、林业、农业、土地等，各部门分散投资，独立实施，缺乏国家层面甚至市、县层面的水土保持工作协调机构，水土保持工作协调缺乏组织保障，致使水土保持工作多头管理，职能交叉，权责不清，投资分散，不能形成合力。

（4）资金投入方面。目前，国家水土保持投入总量偏少，中小河流水土保持投入主要靠地方政府。水土保持国家投入与国家总体经济发展水平及水土流失治理任务相比仍存在差距。单位面积水土流失治理补助标准低，大部分地区每平方公里治理费用约1万元左右。治理标准相对较低，工程质量较差，且配套设施不完善，效益不高。“两工”的取消、劳动力空心化和农村劳动力的减少都制约了中小河流水土保持工程的建设。

（5）监督管理薄弱。生产建设项目大部分位于中小河流流域，尤其是山丘区的大规模的土石方开挖、堆填和弃土、弃渣，破坏植被和表层土壤资源，目前造成的人为水土流失尚未得到全面有效的遏制，一些地区仍然存在破坏大于治理、先破坏后治理的状况。

（6）重建轻管。水土保持工程建成后，缺乏后期管理和维护。造成林木成活率低、淤地坝等治沟工程年久失修，无法正常发挥效益，甚至存在潜在危害。

中小河流水土流失治理的对策

（1）建立生态文明的理念。党的十八大提出建设生态文明，中小河流的治理也应建立起水土保持生态文明的理念。水土保持生态文明属于生态文明的一部分，中小河流的治理应建立起全流域水土流失得到全面科学治理，水旱无灾，人水和谐的水土保持生态文明理念。

（2）对中小河流水土流失的治理要全面规划、综合治理、因地制宜，制定相应的水土流失治理专项规划。规划要兼顾河流上下游、左右岸、河流沿线经济社会发展趋势，尤其是注意城市化进程带来的大规模开发建设造成的水土流失和地表硬化引起的径流变化趋势等，要兼顾城市和农村中小河流的治理。黄土高原地区淤地坝的规划要从沟道全流域考虑，在沟道上、中、下游形成骨干型、中小型淤地坝坝系，同时注意淤地坝的淤泥造田、经济林果、居民用水、养鱼等不同用途。中小河流水土流失治理规划也要与防洪工程、水环境治理工程相配合，最大程度的发挥治理的效益。

（3）加快中小河流水土流失治理进度，尤其是加大对坡耕地的治理力度。大江大河干支流水土流失治理已取得较大成效，下一阶段应加快对中小河流水土流失的治理进度，对水土流失严重、生态环境脆弱、较为贫困的地区要加紧实施水土保持工程或采取相应措施，使当地生态环境走向良性循环的轨道上来。坚决禁止在25°以上坡地上开垦种植农作物，以开垦的都应退耕还林、还草，采取水土保持工程或自然生态修复的措施恢复林草地。加快中小河流水土流失治理的示范性工程和技术的建设、推广和应用，以点带面，加快治理的步法。

（4）加大中小河流水土流失治理资金投入，多渠道筹集资金。在加大中央、地方投资的同时，积极吸取社会资金，鼓励民资的投入。我国中小河流众多，需要的资金十分巨大，紧靠中央、地方的投入远远不足，严重制约了中小河流的治理，因此应大量吸取民资的投入，在效益的分配上也应按照民资的比例进行分配，促进民资投入的热情。

（5）健全相关法律法规、规范、标准；完善政策机制，建立有效的水土保持筹资政策；建立中小河流水土保持工作协调机构，协调各部门治理水土流失；加强水土保持监督管理；加强对水土保持工程的管理和维护；加强中小河流水土流失监测，为科学决策提供依据。

（6）加快水土保持科技的开展及应用。目前水土保持措施的布置及效益评价具有很强的人为性，缺乏科技的支撑。应加快水土保持科技的发展，促进中小河流水土流失治理的科学性，从规划、水土保持措施布置及结构形式、治理的效益评价等方面提高水土保持科技的支撑作用，做到科学决策，达到事半功倍的效果。

（7）加强水土保持监测。水土保持监测是水土流失治理和研究的基础，是科学决策的依据之一。目前中小河流尚未建立完整的水土保持监测网络。建立标准的水土保持监测方法和完整的中小河流水土保持监测数据系统，可以为水土保持规划、水土流失治理、科学研究等提供基础数据和决策支持。提高水土保持监测人员的素质，加强业务培训，遵循技术标准采用标准的监测方法和自动监测系统，做到监测数据的可比性，监测数据采集的实时性、自动化。

（8）水土保持措施要提倡新理念、新技术、新材料。目前水土保持措施上存在理念陈旧，新材料、新技术应用少的现象。例如，黄土高原淤地坝应改变以往水沙同拦、只拦不排、淤满用地的建设和用地方法，而采用生态、节水、安全等综合考虑的新建设模式和随淤随用的新用地模式。护坡工程采用生态砖、植生带等新型生态护坡技术，减少浆砌石挡土墙、护坡等景观效果不好、费用高的技术。北方地区提倡建设下凹式绿地。提倡使用渗透型排水沟等新技术，透水砖等新材料，但也要注意应用地区的适合性。

（9）生态移民。对于生态环境脆弱、饮用水源不合格或无法保障、土地资源匮乏、生产力低下且开发建设对下游会造成较大不利影响的地区可以结合新农村建设，实施有序生态移民。在原地区采取封禁措施，减少人与自然的矛盾，有效控制水土流失。例如北京怀柔山区几个不适合人类居住的地区采取了生态移民措施，确保了当地的自然保护，通过封禁、水土流失治理，提高了当地的生态环境质量。

结语

我国中小河流数量众多，流域累计面积广大，还存在流域水土流失严重、总体治理进度慢、老少贫地区治理任务艰巨、大量水土流失严重的坡耕地未得到有效治理等急需解决的问题。目前中小河流水土流失治理缺乏全面规划，科技落后、缺乏科技支撑，缺乏综合治理，水土保持管理薄弱。加强中小河流水土流失治理对于保护水土资源，保护耕地、确保粮食安全，减少水旱灾害，改善水质、生态环境都具有重要的意义。

加强中小河流水土流失治理要建立水土保持生态文明理念；全面规划、综合治理、因地制宜；加快治理的进度；加大资金投入，多渠道筹集建设资金；加快水土保持科技发展；加强水土保持监测；提倡新理念、新技术、新材料的应用；建立中小河流水土保持工作协调机构，协调各部门治理水土流失；加强水土保持监督管理。生态环境脆弱、饮用水源不合格或无法保障、土地资源匮乏、生产力低下的地区可以采取逐渐生态移民的措施。