论我国城市社区体育的软法之治

(四川外国语大学 重庆南方翻译学院 体育部，重庆 401120)

论我国城市社区体育的软法之治

李萍

(四川外国语大学 重庆南方翻译学院 体育部，重庆 401120)

在国家“全民健身”的号召下，城市社区体育进入快速发展阶段，城市社区体育治理随之也成为了焦点问题。城市体育的自身特点决定了自治化是其发展的必由之路。软法规制较之于传统的政府主导下的硬法治理模式有其独特优势，城市社区体育自治化的发展路径使之与软法机制有着高度的内在契合性，加之现有的城市社区体育软法规范基础，无疑使其成为了城市体育治理理想和现实之选择。

城市社区体育；治理；自治化；软法

城市社区体育的崛起，是改革开放以来我国群众体育发展中最为突出的现象之一[1]。以基层社区为单位的城市社区体育有其独特的优势，作为一种特殊的社区文化活动和新的体育文化形态，发展城市社区体育对于实现国家全民健身有着积极意义，但长期以来形成的完全由政府主导的治理模式却并不能很好地适应城市社区体育现代化发展的需要。当前社会强调公共治理，为了能够充分调动社区居民的体育参与积极性，加强社区居民自治化成为了一种应然选择。在建设法治国家的大背景下，亦有必要结合城市社区体育发展趋势完善相关法制建设，使之纳入“依法治体”的轨道。结合城市社区体育及自治化的特点，笔者认为，应摒弃传统的以单一硬法治理的思维，加强城市社区体育的软法建设，发挥软法的自治优势，使城市社区体育自治化有序发展。本研究试图分析软法治理和城市社区体育的契合之处，并进而提出完善我国城市社区体育发展的软法治理之策，以期对城市社区体育治理实践有所助益。

1 城市社区体育治理自治化与软法机制内在契合性

1.1 城市社区体育治理自治化趋势

社区体育自治化是我国城市社区体育发展的必然趋势。社区体育自治化的管理成本较低。社区自治充分地发挥了个体的作用，促使城市社区体育管理结构合理分化，政府专事公共事业管理，市场专事营利，社区专事非政府、非营利性的社会事务，政府、市场、社区三位一体，各有分工。弥补了我国城市社区普遍存在的财力不足、人力资源富余、行政成本过高的缺陷。社区体育自治化是社区体育建设的内在要求。社区体育建设关乎到每个社区成员的切身利益，不断满足社区居民的体育要求是社区体育建设的首要原则，所以“内源性发展”的社区体育建设只有依靠社区体育自治化才能实现社区体育建设的可持续性发展。社区体育自治化能促进社区体育管理有序化、民主化的发展。随着社区居民自我意识的加强，要求享受平等的体育锻炼权利，所以只能通过社区公共体育权力直接置于社区成员的管理、监督之下，将大量离散的社会成员吸纳到法定组织体系中，扩大社会成员参与公共体育事务管理的渠道，促进社会平等、民主和稳定。

1.2 城市社区体育治理新视阈——软法之治

“软法”概念最初产生于国际法学领域，指国际关系中各种不完全具备国际法要件、无强制约束力，但能够产生国际法效果的宣言、决议等规范。要准确理解“软法”概念，必需要跳出传统的“国家意志中心主义”和“国家司法中心主义”的法概念思维。传统的法律思维中，法是指由国家制定和认可，由国家强制力保证实施，反映统治阶级意志的规范体系，强调法的国家性、强制性、程序性等特征。“软法”与“硬法”概念相对应，法国学者Francis Snyder对软法概念所作的界定是:“软法是原则上没有法律约束力但有实际效力的行为规则”[2]。我国自改革开放以来，经济发展突飞猛进，社会日新月异，现阶段正处于经济和社会体制的转型期，各种新的社会关系都迫切需要法律调整，但客观上我国实施依法治国的时间并不长，“有法可依”的目标只能在整体上实现，深入到具体的各个社会领域，硬法调整社会生活依然存在诸多空白，故而软法对于我国实现法治国家具有重要的意义。软法之于公共治理的价值研究不是对一种新事物的研究，而是一种社会治理的“新视阈”。城市社区体育管理是传统的国家公共治理的内容之一，对软法的研究成果将为城市社区体育问题的研究提供全新的方法论视野。

1.3 城市社区体育治理与软法的内在契合性

城市社区体育治理自治化与软法理念有很高的契合性。两者的关系从某点来说，就是理论与实践的关系。城市社区体育治理自治化与软法机制的耦合主要体现在以下几个方面：

第一,软法治理与城市社区体育自治在功能取向上具有外在协调性。两者的治理机构在功能取向上具有一致性。社区体育自治需要上升到法治的范畴，关于社区体育自治组织的管理规范也需要法治推动其发展与完善。然而，自治与硬法中的法治具有天然的冲突，而一种不需要国家强制力来保障实施却具有实际约束力的规范治理，强调具有“更少强制”“更多协商”“更高自治”等具有灵动性、互动性的软法，恰与社区体育自治需求的自我管理，自我教育，自我服务的理念不谋而合。

第二,软法治理是城市社区体育自治的内在动力。软法治理能够促进政府改变管理职能，有助于培育和拓展体育法治的社会基础力量，软法在其形成和实施的过程中，都有赖于社会行动者自身的积极参与和行动，强调对于社会行动者意愿的尊重，以及行动者自身自我调整、自我制约和自我负责的精神，这有助于社区居民积极的参与社区体育的建设，推动居民主体精神的形成。同时通过软法建设，充分发挥体育事业单位、体育社会团体以及中介组织在体育事业发展中的组织管理作用，促使政府将命令控制方式的使用降低到其必要的限度上，逐渐将由社会行使的体育管理职能转移给社区自治组织，从而有效推动政府体育管理职能的转变。

第三,软法治理是城市社区体育自治的外在推力。软法节约了依法治体的成本，软法的制定不需要硬法的复杂程序，在执行过程中也不需要国家强制力作保障，相比硬法可以节省社会成本，适合于城市社区体育自治组织资源有限的困境。我国城市社区体育服务经费尚未纳入国家财政预算，开展活动支出主要由区、街、居委会筹集，且许多社区体育服务项目以无偿或低偿服务为主，自身积累能力较差。所以社区体育服务有投入少、公益性的本质要求。完善的体育法律制度体系是依法治体的基础和前提，但法律作为一种社会关系的调节器，应当根据不同社会关系秩序化的难易程度，选择不同刚性程度的法去规范调整，否则会造成法治资源的浪费。

将软法机制引入到我国城市社区体育治理当中，在方法论上至少具有以下的积极意义：1)提供了一种有效解决社区体育发展过程中问题的途径，避免了对国家权力的过度依赖，提高了社会治理的效率，降低了国家社会管理的成本；2)软法作为一种以私性或准私性的立法权力填补国家法律真空的规范，对国家公权力治理是一种不可或缺的补充，可以对国家强行法未及或者不能及的领域予以一种治理，提供一种稳定和谐的发展秩序；3)提供了一种非强制性的社会参与激励机制，将社区体育问题由传统的政府外部监管转化到社区居民自治之中，可以极大提高居民参与社区体育发展的积极性，推动城市社区体育的发展；4)提供了一种体育制度修正完善的校验机制，以社会自发生成的软法机制为试金石, 在实践证明其行之有效之时，再将必要的强制性规定内容纳入硬法体系之中，以维护法的安定性。

2 城市社区体育治理软法机制的实证考量

2.1 城市社区体育软法治理的制度基础

社会体制改革的深入和群众体育体制的转轨，在一定程度上规范着社区体育的发展。自20世纪80年代后期开始，与其相关的法律、法规和规章条例相继出台，为城市社区体育的发展营造了良好的发展空间，奠定了依法促进和保障社区体育发展的基础。尽管我国软法研究刚刚兴起，但是无可否认，软法现象早已进入到了体育领域。与社区体育相关的软法可以简单的归纳为几种形式：

2.1.1 法律规范

如1995年全国人大常委会通过的《中华人民共和国体育法》，虽然是基本法，但是通观全文，体育法的主导机制还是突出了激励机制，鼓励社会各界兴办和支持体育事业，并以奖励等各种方式，激励社会各阶层参与体育事业，并对构建社区体育管理模式和保障体制作出了具体的规范。

2.1.2 政策

如国务院2009年8月年颁布的《全民健身计划纲要》，提出目标要求：“到2010年在我国建成较为完善全民健身服务体系。”突显出全民健身的法定地位，是加强社区体育发展的政策依据；又如各级体育行政部门颁布的行政政策，体育总局颁布的各种涉及群众体育的规范性文件等。

2.1.3 体育组织自律规范

体育组织都有明确的章程，依照章程开展各项活动。自治性质决定了体育组织的这些自律规范对体育行业产生了很强的直接约束力。

2.1.4 体育专业标准

体育具有很强的专业性。体育专业标准成为软法的一个重要渊源。依照制定主体的不同，体育专业标准可以分为国家机构制定的、由单项运动协会(体育协会)制定并得到国家机构认可的以及单项运动协会(体育协会)自己制定的几种类型。如我们耳熟能详的《国家学生体质健康标准》、《运动员等级技术标准》等等。

2.2 城市社区体育软法治理机制的现实困境

虽然软法早已成为现实中一种常见的现象，但是我国城市社区体育治理实施软法机制在实践中仍存在诸多困境：首先，由于我国对城市社区界定不清、法律地位不明，社区体育的治理往往只能靠政策规定和行政手段解决问题，专业社区体育工作机构和工作者的培育工作进展缓慢，在很大程度上阻碍了城市社区体育法制建设的进程，使得我国城市社区体育在法律治理的问题上还未形成与全民体育相配套的完善的法律制度。其次，城市社区体育管理一直是体育行政部门垂直型的专业管理，居民对新成立的体育组织认同感不强，直接造成了他们对社区体育活动事务漠不关心。居民参与的缺失影响了社区体育组织机构与居民之间合作的有效性。还有，我国城市社区体育相关法律制度缺失，也没有建立完善的规章制度基础，即使现有的规章制度也不能得到很好的执行，致使不能有效地规范社区体育组织之间的权利和义务关系。例如《体育法》对社区体育的调控就过于原则，难以起到应有的作用。同时，也没有关于社区体育配套的地方性法规，在一定程度上影响了社区体育法律的制定和执行，使管理者无法可依，进而影响到依法治理的可操作性。最后，社区体育法制宣传教育的辐射面不够广，宣传力度不够强。依法管理、规划社区体育建设的氛围还未形成，故难以产生有效的组织和进行有效的自治管理。

3 如何发展我国城市社区体育的软法机制

根据城市社区体育自治化管理困境的分析，在城市社区体育自治化进程中的“软法建设”并不是单指“以软法治理”的这种方式，其也应包含“软法有效实施以形成良好的秩序”的意思。罗豪才教授将法的实施机制归结为四种：自愿服从、激励机制、内部强制服从、社会强制服从和国家强制力影响[3]。在城市社区体育自治化领域，发挥主体作用的是各种非传统意义上法律的规范性文件和内部规章，结合软法实施机制，完善我国城市社区体育治理的软法建设应当从以下四个方面入手。

3.1 提升城市社区体育软法治理的理念塑造

制度的有效运作离不开行动主体的文化认同，制度决非凭空从某一种理论而产生，而系从现实中产生者，惟此现实中所产生之此项制度，则亦必然有其一套理论与精神。理论是此制度之精神生命，现实是此制度之血液营养，二者缺一不可[4]。软法创制相比硬法创制而言偶然、随意的多，如体育政策、体育自治规范的制定无论在开放范围或开放程度上都明显不及硬法创制，极易受各种非理性因素的干扰，最终造成软法的负面效应较大。因此在创制城市社区体育软法之治时，按照体育法治化的要求、遵循宪政理念、重视民主本质来优化软法，完善软法的理念塑造，培养民众对软法的理解和信仰，不断提升软法的理性，以避免“泛法主义”的泛滥。具体而言，软法理念塑造应当包含以下两点：

第一,遵循宪政理念以规范软法的形成过程。在软法的构建过程中要始终坚持公开、公正、公平的基本法治价值，遵循普遍性法律原则，建立开放协商的立法机制，做到参与主体的法律地位平等、机会平等、信息与程序透明、尊重社区体育组织的自主性。

第二,重视民主理念以优化软法治理环境。软法治理的本质要求是民主价值，侧重的就是体现社会公共性，关注多元利益的诉求，倚重更多协商更多自由，推崇认同、共识、合意。社区体育的民主要求按照少数服从多数的原则共同管理、共同商议本社区的体育事务。从更深层次，更多元的方式去度量，可以看出软法治理的存在，更多的反映社区体育参与主体的民主诉求，更有效的改善政府专制的现实困境，建立城市社区体育自治组织与政府以及上级管理机构的互动体系。

3.2 完善城市社区体育软法治理机制的程序建设

从理论上说，软法是由一定范围内人类共同体制定或认可的规范共同体组织和活动及其成员行为的规则，一定的软法的制定主体只能是该共同体的全体成员或其代表，其他任何组织和个人均不能代表别的共同体制定软法。然而，多方利益主体的参与使得软法制定主体的多元性，而多元化的利益需求直接影响着软法治理的执行力，因此应当秉持民主协商的理念明确软法的制定主体。在软法实施过程中强调开放协调、协商机制，强调推广公众参与机制，促使软法的创制、实施过程中更加注重对话与认同，能够最大程度地基于多方利益主体的协商做出决策，有利地推动我国城市社区体育的民主协商建设。此外，软法制定主体的制定权限，应限于一定范围内共同体内部的组织管理行为。对于涉及其所属成员公民权益处分的问题应有硬法规定，软法不能涉及。明确软法制定主体的制定权限，使其在效力结构上与硬法形成互补，发挥其积极的法治作用。

3.3 建立软法实施的监督机制

伯尔曼曾说过“几乎所有西方国家今天都受到了对法律玩世不恭的威胁，这种态度导致了各阶层人们对法律蔑视。城市已经日益变得不安全了，在不可强制施行的规定下，福利制度几乎濒临破产。”[5]在伯尔曼看来，法治本身正在丧失其社会基础。其对西方法律传统危机深刻的诊断同样对中国法治建设有特别重大的启示意义，对城市社区体育的软法治理也不例外。体育软法制定主体的多元性和制定主体的利益驱动，其各自制定的体育软法有可能违反国家法制统一的原则，制造出各种非法之法、非正义之法，导致体育领域法制的混乱。因此，国家不仅应以硬法规范体育软法的制定主体及权限范围、体育软法的立法原则和制定程序，还必须建立和完善软法规范实施机制的他律机制，即对体育软法的监督机制，包括国家监督和社会监督。国家监督包括行政监督和司法救济，社会监督主要包括软法规制对象的监督和社区体育专门自律组织的监督。

3.4 突破软法机制的自身僵局

因为软法自身的局限性，不能无限扩大其使用权限，否则会带来负面效应，特别是一味地用软法来应对体育领域中的所有违法现象，是不可能的。所以在软法的创制过程中应注意形成硬法与软法之间的互补效应与转化机制。软法可以作为硬法的先行法，在制定硬法的条件不成熟时，在相关领域可以先行制定软法以备查验。软法还可能填补硬法的空白，对于硬法中需要时常顺应实际情况做出调整的部分，可以留给软法来规定，从而保持硬法的稳定性。硬法是国家通过更严格的程序制定的，从社会的整体利益出发并且更加理性的规则，它比社区体育自治组织内部制定的软法更具有整体利益上的协调性，因而需要硬法对软法积极的引导。软法可能以某种方式对硬法作出解释，对于抽象的硬法，软法可以更细致的规定使其具体化，从而使硬法和谐地运行。

4 结语

传统硬法因其调整范围有限、调整方式刻板僵硬等不足已日益无法满足社会治理的需求，世界各国已进入了由传统的“国家管理”模式向“社会公共治理”模式转型的新时期，软法在这个转型过程中发挥了关键性作用。城市社区体育的自治化发展使其更加强调规则生成、作用机制、调整范围等的灵活性，而软法不仅能满足城市社区体育发展的法治化需要，同时也能迎合其对特殊规则的诉求。由此我们有理由相信，探索我国城市社区体育领域的软法之治无疑具有十分重要的理论和现实价值。

[1]任海, 王凯珍, 王渡, 等. 我国城市社区体育的概念, 构成要素及组织特征——对我国城市社区体育的探讨之一[J]. 体育与科学, 1998, 19(2): 12-16.

[2]See Francis Snyder.“Soft Law and Institutional Practice in the European Community”[A].Steve Martin.The construction of Europe: Essays in Honour of Emile Noel,Kluwer Academic Publishers,1994.

[3]罗豪才, 宋功德. 软法亦法: 公共治理呼唤软法之治[M]. 法律出版社, 2009：34-36.

[4]钱穆. 中国历代政治得失[M]. 三联书店, 2001：48.

[5]哈罗德. J· 伯尔曼.法律与革命——西方法律传统的形成, 导论[J].1993：46-47.

On the management of soft law in urban community sports

LI Ping

(Sport Department, Chongqing Nanfang Translators College under Sichuan International Studies University, Chongqing 401120, China)

Under the call of “nationwide fitness”, the urban community sports has entered a rapid development stage, and subsequently its management has become a key problem. The fact that the characteristics of urban community sports itself decide that autonomy is the only way for its development. Compared with the government-led “hard law” model, soft regulatory system has its unique advantages, the autonomy development path of urban community sports highly inherent with soft law mechanism. In addition to the existing foundation of soft law norms, “soft law” model no doubt has become an ideal choice for unban sports management.

urban community sport; management; autonomy; soft law

2014-01-28

重庆市教育委员会人文社会科学研究项目《体育教学改革法律机制研究——以体育产业化为视角》(编号：09SKC05)。

李萍(1979- )，女，重庆江津人，讲师，研究方向课程与教学论。

A

1009-9840(2014)05-0022-04