从北京市顺义区对乡镇人大主席团建设的新尝试说起

席文启+李正斌

随着这两年全国人大连续开展对县乡人大的调查研究，作为基层的乡镇人民代表大会如何发展，又引起人们新一轮的普遍关注。这里，我们结合北京市顺义区对乡镇人大的新探索，就乡镇人大主席团建设问题谈些想法。

一、顺义区对加强乡镇人大主席团建设的新尝试

2014年1月，北京市顺义区人大常委会党组起草了一个文件，题目是《关于加强镇人大工作的指导性意见》（以下简称顺义文件或做法）。中共顺义区委旋即作为当年1号文件予以转发，要求全区各级党组织“认真贯彻执行，抓好落实”。说实在的，这个文件的文本并不是十分成熟，但它却抓住了问题的关键，选择了一个很好的时机，成为加强乡镇人大主席团建设的一次新的有益尝试。文件共有6个部分，涉及多方面内容，核心是主席团建设，这就抓住了目前乡镇人大问题的关键；而且全国人大常委会委员长正在调研乡镇人大问题，准备就乡镇人大建设提出一些意见，这就赶上了一个很好的时机。也正因为如此，顺义的这次尝试显得更有意义。让我们先从顺义这个文本说起，梳理一下其中与加强主席团建设有关的内容。

（一）关于乡镇人大主席团的组成

文件规定：“主席团一般由七至九人组成，镇人大主席、镇党委领导人员中的镇人大代表、各代表团团长等为主席团成员。”应该说，这里面包含了几层意思：一是镇人大主席作为主席团成员，是专职主席（文件专门就人大主席的排名座次问题作出明确规定，表明了这一点），而且镇人大主席即是当然的主席团主席，同时规定“镇人大主席不得兼任镇政府的日常工作”。二是主席团成员包括担任镇党委领导职务的镇人大代表，这主要是指镇党委书记和专职副书记，而没有包括在党内兼有职务的镇政府领导（文件讲到镇长、副镇长可以“列席主席团会议，听取意见”，表明了这一点）。三是主席团成员包括镇人大各代表团团长，这是名正言顺、顺理成章的事情，无需多说。四是最后这个“等”字，为其他适当代表进入主席团留下了空间，这也是应该的，比如说普通村民中的镇人大代表、其他领域的普通镇人大代表等。应该说，乡镇人大主席团的这个结构是基本合理的，它的最大进步是规范了主席团人员的构成，排除了本来作为人大监督对象的镇政府领导进入主席团，从而有利于人大决定权、监督权等职权的行使。而在现实中，绝大多数乡镇人大主席团中是包括镇长甚至是主要副镇长的。

（二）关于乡镇人大主席团的职能

乡镇人大主席团职能定位问题是大问题，也是历来不甚明了的一个问题，乡镇人大工作中的最大困惑也在于此。这次顺义文件中对此做了比较明确、比较清晰的表述。一是对主席团负责召开代表大会会议的规定。“镇人大主席团要依法主持召开镇人民代表大会，严格按照法定程序，组织代表会前活动，征求选民对本地区各项事业发展的意见，科学合理地安排会议日程，提高镇人民代表大会会议质量。”二是对主席团会议内容的规定。“主席团会议的主要内容包括：围绕镇党委中心工作，讨论决定镇人民代表大会闭会期间的工作；听取镇财政预算、收支情况报告，听取代表议案、建议办理情况报告，听取视察调研报告；研究决定代表活动计划、工作监督和法律监督方案等。”三是主席团可以对代表不满意的建议办理结果提出重新办理的意见和要求，也可以就建议办理召开三方见面会和进行视察；主席团可以对代表评议的部门或单位评后整改的情况进行跟踪检查；主席团可以听取代表视察调研形成的报告，并决定将报告提出的意见交由政府研究办理，政府应按时将办理情况向主席团反馈。这些对主席团职能的规定，比较起以往所见到的类似文件要明确得多，清晰得多，也具体得多。这也是我们称这个文件是一次加强乡镇人大主席团建设新尝试的主要理由。

（三）关于乡镇人大主席团的工作保障

为了加强乡镇人大主席团建设，文件还要求为主席团顺利开展工作提供多方面的保障。我们这里列举三个方面。一是对人大主席履职的保障。依照法律规定，乡镇人大主席是常设制，就是说在代表大会上当选主席之后，其在会议期间和闭会期间都是人大主席，都要依法履行主席的职务。顺义文件依照法律规定：“镇人民代表大会闭会期间，人大主席负责召集并主持主席团会议，讨论决定有关事项。”这就是说，这个主席不仅是人大主席，也是主席团主席，是人大主席团常设的一把手。同时，这个文件还规定，“根据需要，镇人大主席可组织代表对镇政府及所属部门和基层科站所的工作开展评议。”这是法律中没有的内容。就是说，凡是经过主席团开展的人大工作，主席是召集人和主持者；凡是不需要经由主席团负责的人大工作，主席也是组织者。同时，规定中还有许多以镇人大作为主语的各种工作，显然也是由主席来操持的。这就赋予了人大主席相当繁重的责任和权力。为了主席履行职责和开展工作的需要，文件特别规定了镇主席在全镇领导中的位次排序，即“在本镇域内举行的公务活动中，人大主席排在书记和镇长之后”。这个规定应该说在我所见到的同类文件中，是破天荒的第一次。而且，文件还进一步规定，“镇人大主席不得兼任镇政府日常工作。”注意，这里说的不是不能兼任政府职务，而是不能兼任政府日常工作。要知道，我们现在人大主席虽不兼任政府职务但却兼任政府重要日常工作的情况比比皆是。我们觉得，这些规定令人耳目一新，确实为人大主席有职有位有权并且全身心地投入人大工作提供了保障。前面说了，人大主席是主席团的首脑，对其履职的保障，当然也就是对主席团履职的重要保障。二是对人大经费的保障。文件规定，“镇财政要切实保障镇人大开展工作和活动所需的各项经费，并依法列入本级财政预算。”同时，也包括对因为履行人大职责而误工的代表的补贴。这是对乡镇人大工作予以经费上的充分保障。三是对人大工作的机构和人员保障。文件还规定，“镇人大应设立正科级办公室，配备专职人员，协助人大主席做好相关工作。”这虽然不是新规定，但在这样一个文件中进行重申，也是十分必要和非常给力的。

（四）关于乡镇人大主席团的自身建设

顺义文件用整整一章的篇幅专门讲“不断加强镇人大主席团自身建设”问题，而且有5条之多，包括加强学习培训，提高综合素质；健全各项制度，规范人大工作；注重调查研究，转变工作作风；坚持集体领导，依法集体行使职权；宣传通报工作，自觉接受监督等。像这样对乡镇人大主席团的自身建设，提出如此具体细致要求的文件，我们还是第一次见到。尤其值得注意的是，文件对主席团集体行使职权、实行集体领导的要求，更是匠心独运。文件从这里透露了一个重要信息，那就是它是把乡镇人大主席团作为一套领导班子来对待、来要求、来建设的；而且从文件看来，乡镇人大主席团就是与乡镇党委、政府并立的另一个领导集体、另一套领导班子。再进一步说，这是向乡镇人大主席团常设化迈出的实际步伐。而且在我们看来，这一点应该是这个文件的实质所在、核心所在，尽管文件全篇并没有出现主席团常设化这个概念。

以上是我们对顺义文件从加强乡镇人大主席团建设角度所进行的解读。下面，我们将对我国乡镇人大有关主席团建设问题的历史和地方人大对推进乡镇人大主席团建设所进行的探索，做些必要的回顾与考察。

二、关于乡镇人大主席团的历史回顾

为了在更普遍的意义上探讨这个问题，我们有必要对乡镇人大的历史发展做些回顾。

（一）建国前对乡镇政权建设的探索

1.第二次国内革命战争时期的乡镇人大主席团。这一时期，中央苏区政权形态基本上借鉴了前苏联的苏维埃模式，实行苏维埃代表大会制，从中央的全国苏维埃代表大会开始，设置有省、县、区、乡（市）四级。各级苏维埃代表大会（执行委员会、执行委员会主席团）是中央苏区的各级国家权力机关。

根据中央执行委员会第一次全体会议于1931年11月通过的《地方苏维埃组织条例》的规定，乡苏维埃不设立执行委员会，也不设立主席团，只设主席一人。大的乡苏维埃可设副主席一人。后根据实际工作需要，1933年12月12日临时中央政府重新颁布了《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法（草案）》，规定：乡苏维埃代表大会是全乡的最高政权机关，设立主席团作为代表大会闭会时的全乡最高政权机关。乡苏维埃主席团由乡代表会议选举产生，大乡七人，小乡五人，设有主席、副主席和文书。其主要职责有四项：一是接受并执行上级苏维埃的命令和决议；二是接受并执行乡苏维埃代表大会的一切决议；三是选举和撤换出席上级各种行政会议的代表；四是根据实际情况，决定乡苏维埃代表大会人数，定期召开乡代表大会会议，准备大会的一切议案，提交大会讨论。

1934年，作为中央执行委员会主席的毛泽东同志专门编写了《乡苏维埃怎样工作》的小册子下发贯彻。按照其规定，乡苏维埃主席团的主要任务是坚决执行乡代表会议和上级苏维埃的决议和指示，积极领导全乡的工作。主席团会议5天召开一次，每次不超过2个小时，研究处理不需要提到代表会议讨论的比较小的问题，以及急需解决的问题。主席团根据各村的情况，推动各村的工作，帮助解决群众的困难和问题。帮助各村主任开好各村代表会议、群众大会等，并推动各代表、各委员会与群众团体执行各种任务。主席团要对乡代表进行考察和教育；对于工作消极经多次批评不改的代表，主席团可提出开除议案，提交代表会议通过，其空缺由候补代表递补。

可以说，这一时期的乡苏维埃主席团是中国共产党对乡镇政权机关的常设机构的初步探索和实践，它为今后基层政权形态的发展确立了框架，奠定了基础。作为乡苏维埃代表大会闭会期间唯一的国家机构，乡苏维埃主席团拥有非常广泛的职权。它既是代表大会闭会期间地方的最高权力机关，同时又是地方的最高行政机关，实行议行合一，不仅议政，而且直接贯彻执行。

2.抗日战争时期边区参议会下的乡政权。为适应联合抗日的需要，中国共产党领导的陕甘宁边区的政权形式实行参议会制度。对于基层政权问题，边区第二届参议会于1941年11月通过了《陕甘宁边区各乡市政府组织暂行条例》，并于1943年10月进行了修正。根据修正后的条例规定，乡市参议会为乡市政府最高政权机关，乡市参议会休会期间，乡市长负责乡市行政最高责任。乡市长对乡市参议会与上级政府负责，掌理全乡市政务。

此时的乡级政权机关没有了参议会闭会期间主席团的设置，而主要由乡市长负责参议会闭会期间的工作。但乡市长并非大权独揽，条例还规定了乡市政务会议制度，即：乡市政府大事由参议会讨论，日常工作在乡市政务会议上讨论。乡市政务会议由五人组成，包括乡长、自卫军连长、乡文书等，其他参加人员由县政府酌情决定。乡市政务会议由乡市长主持。因此，乡市政务会议在参议会闭会期间，具有类似主席团的职能。

3.解放战争时期解放区的乡人民代表会议。根据以毛泽东同志为首的党中央的指示，各解放区的政权组织形式逐步向人民代表会议过渡。中央在《1948年的土地改革工作和整党工作》的指示中，把“建立乡（村）、区、县三级人民代表会议，并选举三级政府委员会”，列为当年的重要工作任务之一。同年底又专门发出了《关于县、村人民代表会议的指示》，推动了基层人民代表会议的普遍建立。1949年12月和1950年12月，中央人民政府先后制定省、县人民代表会议组织通则和区、乡人民代表会议组织通则，要求各级人民政府按照规定，按期召开各级人民代表会议。至1952年底，除台湾外，全国所有省、市、县、区、乡都召开了人民代表会议。人民代表会议的召开，为正式实行人民代表大会制度创造了条件。但当时建立起来的乡人民代表会议并不设立主席团等常驻机关，而是设主席一人、副主席若干人，由乡人民代表会议选举产生，负责主持会议（每月开会一次，必要时还可召开临时会议），联系代表，并协助乡人民政府进行下届会议的准备工作。另外，如主席、副主席当选乡长、副乡长时，得兼职。

可以说，这一时期乡镇的政权建设模式已经比较接近现在的状况了，但那时的人民代表会议开得更频繁，并带有浓重的议行合一的色彩。

（二）建国后对乡镇人大建设的探索

解放初期，按照1949年9月29日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《共同纲领》规定：“在普选的全国人民代表大会召开以前，由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权”“在普选的地方人民代表大会召开以前，由地方各界人民代表会议逐步地代行人民代表大会的职权。”也就是说，在乡镇一级，在普选之前，其政权组织形式基本上仍是沿用解放战争时期的人民代表会议制度。

按照1953年2月11日中央人民政府委员会第二十二次会议通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》的规定，从1953年7月到1954年5月，在全国范围内开展了基层人民代表大会代表的选举。在此基础上，产生了各级人民代表大会。根据全国人民代表大会通过的宪法、地方组织法的规定，地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关；而由之产生的地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，也是地方各级国家行政机关。地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。并且规定：乡、民族乡，镇的人民代表大会会议每3个月举行一次。地方各级人民代表大会举行会议的时候，选举主席团主持会议。可见，此时乡镇人民代表大会的主席团只在大会期间存在和运行，在闭会期间的常设机关是议行合一的人民委员会。

“文化大革命”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，事实上已经停止运行，只是在法律形式上还存在。1975年宪法规定：地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。农村人民公社、镇的人民代表大会每届任期两年。地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。1978年宪法的规定与此类似。就是说，基层人民代表大会闭会期间的常设机关由人民委员会变成了革命委员会。

改革开放后，我国的政权机关建设得以恢复和发展。基层政权建设逐步完善起来。根据1979年制定、后经4次修正的地方组织法的规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议；而每届的第一次会议，由乡、民族乡、镇的上次人民代表大会主席团召集（此为1986年修正，此前为人民政府召集代表大会）。1995年修正后的地方组织法还规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会设主席，并可以设副主席一人至二人。他们均不得担任国家行政机关的职务；如果担任国家行政机关的职务，必须向本级人民代表大会辞去主席、副主席的职务。他们的职责是在本级人民代表大会闭会期间负责联系本级人民代表大会代表，组织代表开展活动，并反映代表和群众对本级人民政府工作的建议、批评和意见。也就是说，乡镇人民代表大会主席团的职责主要是召集和主持大会，而不是作为大会闭会期间的常设机构。但乡级代表大会主席团又不同于县级以上各级人民代表大会的主席团，法律虽然没有明确其为常设机关，但又不否认，甚至暗示其在闭会期间是存在的，因此才可以召集下一次的代表大会会议。但法律又没有赋予其代表大会闭会期间的职责，而是将组织代表开展闭会期间的活动等职责在修正案中授权给了主席、副主席。可以说，这种模棱两可的处理模式从确立后一直运行至今，并在各地以不同方式探索前行。

三、地方人大对加强乡镇人大主席团建设的既有探索

虽然改革开放30多年来，随着我国社会主义民主政治建设的发展，乡镇政权建设也取得了很大的进步，但不容否认的是，当前乡镇人大工作，尤其是主席团工作仍然面临着诸多的困境，比如法律地位不甚清晰，特别是代表大会闭会期间其职能模棱两可，导致实际工作中理解差异很大；主席团构成缺乏明确的规定，在实践中情况千差万别，不甚科学；主席团活动不规范，失职、越权等情况较为普遍等等。由于地方组织法没有对乡镇人大主席团的职权作集中、具体的规定，为了适应工作需要，全国各地区纷纷结合自身实际，相继制定关于乡镇人大工作的地方性法规或其他规范性文件，并试图对乡镇人大主席团的地位和职权进行明确。

（一）有关省市区对乡镇人大主席团建设的探索

据了解，全国最早用法规形式规范这项工作的是江西省。在其于1987年制定的《乡镇人民代表大会工作暂行条例》中曾规定：主席团配备工作人员一至三名，办理大会闭会后的日常具体工作。这实际上是给予了主席团常设机关的地位。湖北省人大于1990年专门制定了《乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》，对主席团、主席、副主席、主席团成员在乡镇人民代表大会会议期间和闭会期间的职责予以了明确。湖南省人大则于1995年制定了《乡镇人民代表大会主席团和乡镇人民代表大会主席副主席工作若干规定》，进一步细化了职责规定，特别明确乡镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间需要履行5项职责，乡镇人民代表大会主席、副主席需要履行9项职责，并且规定，“乡镇人民代表大会主席团在本级人民代表大会闭会期间可以召开会议，按照规定的职责，讨论有关事项，并可以邀请乡镇人民政府和有关部门、单位负责人列席会议。” 河南省人大则在其1996年修正的《乡镇人民代表大会主席团工作条例》中规定了主席团的12项职权。2002年，湖南省新晃侗族自治县在县委支持下，甚至在其23个乡镇均设立了人大常委会，并由其先后任命了乡镇的政府站所负责人，引起了社会较大的争论和反响。

概括起来看，各地人大规定的乡镇人大主席团的主要职责可以分为以下两个方面：

1.负责筹备、召集和主持本级人民代表大会会议。具体讲：一是确定会议召开日期；二是决定列席会议人员名单；三是通过代表资格审查报告；四是拟定并初审会议议程草案，会议选举办法草案，议案、建议处理办法，提请大会通过；五是提出议案并决定代表联名提出的议案是否列入人民代表大会会议议程；六是依法确定乡镇人大主席、副主席，乡镇长、副乡镇长的候选人建议名单；七是决定对质询案的处理和将罢免案提请大会审议；八是通过决议、决定草案等。

2.负责处理乡镇人民代表大会闭会期间的日常工作。主要是：听取政府及政府部门的工作汇报；开展执法检查；审查本级人民政府财政预算的部分变更，并向下一次的人民代表大会报告；督促办理代表议案和建议；组织开展代表活动；受理人民群众的来信来访；组织指导各选区依法办理县乡两级人大代表的罢免、增选和补选事项；决定临时召集本级人民代表大会会议；办理上级人大常委会交办的有关事项；指导村、居委会等基层群众性自治组织的民主法制建设等。

（二）北京市对乡镇人大主席团建设的探索

作为首都，北京市也对乡镇人大主席团如何发挥职能作用进行了不懈探索。早在1989年9月21日，市人大常委会就通过了长达42条的《北京市乡、民族乡、镇人民代表大会组织条例》，并分别于1996年和2010年进行了两次修正。这个条例并未明确提出主席团在代表大会闭会期间的法律地位问题，但采取了赋予其大会闭会期间一定职责的办法来发挥其作用。如规定主席团要决定人民代表大会会议召开的日期，提出会议议程草案，并做好会议前的各项筹备工作。主席、副主席在大会闭会期间可以召开主席团会议讨论有关事项；民主评议方案、闭会期间的工作计划和代表活动计划等应当经主席团会议讨论。

这种务实的做法实际上为乡镇人大继续探索主席团的地位和作用预留了空间，北京市各区县、乡镇人大探索的热情也十分高涨。比如，2005年4月，房山区人大常委会通过了《关于规范乡镇人民代表大会工作的试行意见》，对主席团在大会筹备和召开期间的工作流程、每一阶段的任务和要求等进行了细化。2009年，朝阳区人大常委会制定了《朝阳区乡、民族乡人民代表大会工作规则（试行）》，并于2011年4月形成正式规则，文件规定了主席团的基本构成，规定了闭会期间主席可以召集主席团会议，并讨论决定有关代表活动、监督工作的计划、方案等。2010年11月，怀柔区人大常委会通过了《关于进一步做好镇乡人大工作的指导意见》，其中明确规定：人代会闭会期间，镇乡人大主席团要积极开展相关工作。要促进宪法、法律、法规、上级人民代表大会及其常委会决议决定在本行政区域内的贯彻实施；保证本级人民代表大会的决议决定的落实；向本级人民政府和有关单位转交代表提出的建议、批评与意见，并检查其办理情况；制订镇乡人大年度工作计划；开展代表培训，指导和定期开展代表小组活动；组织下次本级人民代表大会的筹备和召集等。2011年3月，门头沟区人大常委会通过了《关于加强和改进镇人大工作的指导意见》，对主席团召集代表大会会议、组织代表评议等履职行为进行了规范。昌平区北七家镇人大要求主席团在代表大会闭会期间，组织本级人民代表大会代表和邀请在行政区域内居住或工作的上级人大代表评议镇人民政府或者上一级国家机关驻本行政区域的办事机构的工作。南口镇人大的工作制度也强调：人大主席团会议至少 3 个月举行一次，特殊情况需要召开时可提前；人大主席团会议必须由主席团成员过半数成员出席方能举行等，对主席团在大会闭会期间的工作提出了要求。而此次顺义区委的文件则在上述探索的基础上，对乡镇人大主席团的地位、构成、职能、作用等作了进一步的明确和规范。

全国各地以及北京市对乡镇人大的既有探索，为我们在更深层次上和更大范围里理解顺义区这次新探索的意义，提供了时间和空间的视角，使我们能够对乡镇人大主席团建设问题进行更为深入一些的理性思考。

四、关于乡镇人大主席团建设的几点思考

（一）顺义文件是一次难能可贵的尝试

我们前面说过，顺义的这个文件，不能算是很成熟的一个规范性文件，就是说，无论是在它的法律用语的准确性方面，还是在它的遣词造句方面，都不是无可挑剔的。但是这仅仅是问题的一个方面。从另一方面来看，它又有很强的创造性，说了许多前人所未说过的话，做了许多前人所未做过的事，充满了担当意识和改革精神，应该予以充分肯定和高度评价。如果这个文件能够得到落实，那么顺义乡镇人大工作就能大大地迈上一个新的台阶。据此，我们认为，顺义的文件和做法是在新的历史时期所进行的一次难能可贵的新尝试，是按照党中央的要求推进人大制度与时俱进的一次重大理论创新和实践创新。

（二）顺义做法代表了一种强劲的呼声

当然，顺义文件和做法的出现，也不是突然冒出来的，是有着深厚的基础和背景的，它代表了乡镇人大对于目前工作上某些体制性困境的突破，反映了基层群众对人民代表大会制度特别是对乡镇人大体制需要有一个较大的进步的热烈期盼与强劲呼声。

我们都知道，1979年由邓小平主导的人民代表大会制度的改革之一，是在县级以上地方设立了人民代表大会的常设机构即人大常委会，解决了县级以上人民代表大会制度运作的体制性瓶颈问题，但是由于种种认识性、操作性原因，当时并没有把乡镇一级人大包括在内，当然当时也列举了一些理由。尽管我们后来在乡镇人大设置了主席这个常设性的职务，也赋予了人大主席团某些闭会期间的功能，这两步措施也对乡镇人大工作产生了非常积极的影响，有些还成为地方进一步推进乡镇人大改革的依据，但是，对于乡镇人大究竟在体制上如何构建，特别是它是否需要设立常设机构？如果需要的话应该怎样设置，是走设立乡镇人大常委会的道路，还是走把主席团常设化的道路？等等。已经 35年过去了，对这些问题一直也没有一个建设性的说法。据熟悉情况的人士讲，当年彭真委员长是想为乡镇人大这个中国最基层的人民代表大会组织单独制定一部法律的，因为它的确有许多不同于县级以上人大的特点。可惜，他的这个说法没有得到应有的接续。2010～2011年，我们对北京市13个有乡镇建制的区县做过两次比较系统而深入的调查，并且集体编写了《北京乡镇人大建设》一书。我们前后接触了13家区县人大常委会的负责指导乡镇人大工作的领导和常委会主要领导，接触了上百位乡镇人大的专兼职主席、副主席，他们对于乡镇人大工作的热爱与无奈，对于乡镇人大存在问题的透彻分析与卓见，对于改变目前状况的热切期盼与呼声，均给我们这些调查者留下了深刻的印象，有些话语至今难以忘怀。我们也就乡镇人大问题走访过湖北、浙江的一些地方，问题与期盼都是大同小异的。大家比较一致的看法是，破解乡镇人大体制性瓶颈问题的关键是设立乡镇人大的常设机构。根据这些调查得来的信息，我们有理由相信，顺义文件和做法代表了基层人大的一种强劲而普遍的呼声，我们没有理由把它仅仅作为一个孤立的偶然个案来看待。

（三）如何回应这种尝试与呼声

既然如此，那么我们应该如何回应这个事情呢？我们有这样几点建议。一是有关方面对此事应该抱有积极的态度。比如，全国人大有关部门对此给予关注，甚至可以考虑把顺义区乡镇人大建设作为自己的一块试验田，积极参与，精心指导，认真总结，在合适的时机将其经验提升到理论和制度的高度上来加以推广，乃至使其上升为法律制度。这既是对地方和基层人大创新的尊重，也可以从中汲取创新的营养。二是乡镇人民代表大会迫切需要设立自己的常设机构。过去之所以没有设立，原因之一是说乡镇人大事情不多，没有必要设立常设机构。原因之二是说，乡镇区域狭小，召开人民代表大会会议比较方便，可以多开大会。原因之三是说乡镇一级财政体系不健全，也没有多少钱可花可管等等。现在，这些原因都发生了很大的变化。比如，乡镇这几十年几经撤并，地域已经很大，有的达到数百平方公里。比如，经常性地召开人民代表大会会议，也并不是一件易事，特别是规模大了并不易于深入细致地讨论问题。比如，现在的乡镇并不是没有多少事情可以交由人民代表大会讨论决定，特别是对于距离群众最近的基层人大，关系老百姓切身利益的民生问题就非常之多。实践证明，越是基层贴近群众的政权组织，需要群众当家作主的事情就越多。比如，现在一个乡镇所创造或支配的财力与35年前相比也绝对不可同日而语了。总之，过去认为乡镇人大没有必要设立常设机构的那些理由现在都发生了很大的变化。三是我们认为在乡镇人大设立常设机构，以将主席团明确为常设机构为宜。这是因为这样做不用另起炉灶，简便易行，易于接受，而且历史上就有先例。这样的常设性的主席团，与县级以上人大常委会相比，组织上可以更简单精干，功能上可以做些减法，操作上可以更为方便，逐步形成一个高效精干的班子。同时，也应该为常设主席团配备小型精干的工作队伍，以目前而论，先配备一个综合性的办公室比较合适。四是在这之后，经过一个时期的稳定提高，再逐步考虑乡镇人大作为中国最基层的代议制政权组织，如何与作为其更下层的实行直接民主的乡村群众自治组织相衔接的问题。到那时，这个问题就可能会有比较合理也比较公认的解决方案了。关于这后几方面的问题，在我们参与编写的《北京乡镇人大建设》（国家行政学院出版社2012年版）一书的附录七中有比较详尽的讨论，这里就不赘述了。

（作者分别系北京市人大制度理论研究会副会长、教授，北京市人大常委会研究室副主任、副研究员）