天津市农村集体土地征收问题及对策

渠惠淼

摘 要 近年来，随着天津市社会经济的快速发展，滨海新区开发开放的推进，天津市各项建设事业用地需求激增，存量国有土地已不能满足建设项目用地需求，大量农村集体土地被征收。以此为背景，系统地整理和分析了为适应发展需要，天津市在建立征地程序、完善征地补偿标准和健全被征地农民社会保障制度方面做出的一系列改革思路和创新做法，在汇总天津市维护被征地农民合法权益、保障项目合法用地取得的经验基础上，也明确指出天津市征地过程中存在的问题和不足，并相应提出对策和建议。

关键词 土地资源管理；征地；合法权益；农村；天津市

中图分类号：D922.3 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）10-0-4

农村集体土地征收事关重大，不仅关系到被征收土地的农村集体经济组织、农民的切身利益，也事关社会和谐、稳定大局和我国经济社会可持续发展问题，探讨农村集体土地征收问题意义深远。集体土地征收的本质是产权的流转，且这种流转有着严格的条件：一是有严格的前提即“公共利益的需要”；二是有严格的程序性要求；三是有严格的补偿条件，三个条件缺一不可。天津市集体土地征收工作紧紧围绕上述关键问题展开，逐步建立起全市规范统一的征地制度，在完善征地程序、实施征地区片综合地价、保障被征地农民合法权益方面取得了一些经验和成绩，但也存在着征地范围模糊不清、征地程序执行不到位、被征地农民诉求司法途径缺失等问题，因此，有必要对此进行深入的研究。

1 天津市土地征收沿革

1.1 征收程序修订

我国现行的土地征收制度在征收程序上作了严格的规定，但这些程序的规定多是针对耕地保护，并没有很好的体现出对农民知情权、参与权、上诉权的关心和保护。2008年，在国家的制度框架下，天津市结合实际情况对原《天津市征收土地程序》进行了修订，现行《天津市征收土地工作程序》（津国土房资[2008]1128号）对土地征收的步骤和程序作了严格的规定。

1.2 征地补偿标准确定

1.2.1 年产值倍数法

2007年以前，天津市征地补偿标准按照土地管理法有关规定执行，征收土地按照被征土地的原用途进行补偿，采用年产值倍数法计算补偿费用。这种征地补偿办法以具体地块的平均亩产值倍数来计算补偿费用，不仅使补偿费用偏低，而且相邻地块的征地补偿往往因用途不同而相差很大，补偿的随意性较大，难以完全保障被征地农民生活水平。

1.2.2 实施征地区片综合地价

2005年，国土部《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（国土资发[2005]144号）要求，各地应逐步建立统一年产值标准或征地区片综合地价。按照这一要求，天津市于2006年在全市12个区（县）范围内测算了征地区片综合地价，并于2007年4月8日由天津市人民政府以《关于公布实施天津市征地区片综合地价标准的通知（津政发[2007]023号）》文件发布实施。实施征地区片价是对原有征地补偿办法的一种制度改进。改进了过去征地补偿都是政府定价、协议或包干，整个过程农民都不参与的状况。征地补偿标准经市人民政府批准后向社会公布，接受社会监督，使农民充分了解补偿标准，维护其知情权和参与权。此次实施的征地补偿标准是刚性的标准，任何单位和个人都必须严格执行。自2007年征地区片价实施以来，在天津市各项建设用地征地补偿实践中发挥了巨大作用，既得到了农村集体经济组织和农民的接受，又简化了征地程序，提高了征地工作效率和征地补偿透明度，保障了各项建设用地的征地需求，促进了全市经济社会发展。

1.2.3 公布征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准

2008年，天津市国土资源和房屋管理局、天津市物价局联合下发《天津市征收集体土地地上附着物和青苗补偿标准》。该标准分六大类，95个项目，对集体土地征收涉及的主要物种进行规定，该标准作为征地区片综合地价标准的配套文件，对指导全市征地补偿工作，健全全市征地补偿制度，保护被征地农民利益起到了积极作用。

1.2.4 开展征地区片综合地价调整工作

2010年，国土部下发《关于进一步做好征地管理工作的通知》（国土资发[2010]96号）要求，“各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2～3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平”。天津市现行的征地区片综合地价测算基期为2006年，至今已经难以适应全市经济社会发展需要。为此，2010年，天津市范围内年开展了首轮征地区片综合地价调整工作。调整内容主要包括三个方面：一是对现行区片价的内涵进行调整，将被征地农民的社会保障费用从区片价中剥离；二是对现有区片进行适当整合、归并，重新划分；三是为适应发展现状，对征地区片综合地价标准进行重新测算。调整后的征地区片综合地价以现有价格水平为基础，充分考虑前后衔接、适度提高的原则，更利于实际操作和保护被征地农民的合法权益。整体可分为环城四区、滨海新区和远郊五区县三个层次。目前，全市征地区片综合地价测算、论证和听证工作已完成，待市政府审批公布实施。

1.3 实施征转分离政策

2009年，为了更好地为天津滨海新区开发开放提供用地保障，切实维护被征地集体和农民的合法权益，依据国家对滨海新区综合配套改革的政策倾斜要求，结合滨海新区实际情况，天津市政府下发关于天津滨海新区土地征转分离实施方案，对征转分离的目标、原则、实施步骤及保障措施做了规定，较好地规范了征转分离程序。

1.4 规范征地管理工作

2011年，天津市政府办公厅下发了 《关于进一步规范天津市征地管理工作的通知》（津政办发〔2011〕117号）（以下简称“通知”），提出强化征地工作统一管理，严格执行征地区片综合地价，实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度，建立征地补偿资金预存制度等具体要求。endprint

1.4.1 强化征地工作统一管理

“通知”提出，“国土资源管理部门具体实施各类建设项目用地的征地工作，各相关部门按照职能做好相关工作。”这样进一步明确了国土部门的征地主体地位，避免多头征地、征地主体不统一的情况出现。

1.4.2 实施征地区片综合地价与被征地农民社会保障费用相分离制度

天津市现行的区片价按照国土资发[2005]144号文件进行界定，测算过程充分考虑了城镇居民最低生活保障水平等因素对征地补偿标准的影响，将被征地农民的社会保障费用包含在区片价中，即按规定被征地农民社会保障所需资金由农民个人、农村集体承担的部分从区片价中支付。但实施中发现以下问题，一是征地补偿标准与社保标准调整时限存在差异，即被征地农民社会保障费缴费标准每年调整一次，而征地区片价按照国家规定是每2～3年调整一次，二者调整时限不一致。二是部分村庄征地时无法落实投保人的问题，因为区片价是按照被征土地所处区片确定补偿，而社保费用是根据失地农民数确定（失地农民数是根据人均耕地计算的），这样在部分村庄征地时就难以确定投保人。调研发现，只有整村土地被征和主动提出参保要求的被征地村庄，土地管理部门才为其缴纳社保费，而许多征地案例都是村庄部分失地，难以确定被投保人，致使被征地农民的社会保障基金难以落实。三是实际征地过程中，征地区片价如果直接交了社保费用，农民就基本拿不到征地补偿；而征地区片价如果给了农民，他们又不愿意支付社保。因此，在实践中，为了能够顺利地实施征地，征地补偿往往足额给付农民，而社保费用实际难以落实。

2010年，国土资发[2010]96号文件要求，“解决被征地农民社保问题的关键在于落实社保资金，本着‘谁用地、谁承担的原则，鼓励各地结合征地补偿安置积极拓展社保资金渠道。”随即，天津市人力社保局、财政局、国土房管局三部门联合发布《关于规范被征地农民养老保险预存费的通知》（津人社局发[2010]58号），提出“实施被征地农民养老保险资金预存制度”要求。按照上述文件精神，结合天津市征地工作实际情况，2010年，全市新一轮区片价调整过程中重新界定了区片价内涵，将被征地农民的社会保障费从区片价中分离出来。被征地农民的社保费用按照有关规定和标准由用地单位另行支付，即区片价仅为对被征地农民和集体的补偿，而社会保障费标准将由社保部门按照相关规定另行测算和确定。

为与上述政策相衔接，2011年市政府办公厅发布的“通知”做出了明确规定，“结合天津市征地区片综合地价调整工作，加大被征地农民社会保障费用落实力度，将被征地农民社保费用从目前的征地区片综合地价中分离出来。按照‘谁用地、谁承担的原则，由申请用地单位在征地区片综合地价外另行支付，并在征地报批前存入市财政开设的被征地农民保险费预存专户。公开出让用地，被征地农民社会保障费用可先由区县人民政府在用地报批时承担，供地时再计入建设单位用地成本。社会保障费用不落实的不予批准征地。” 将被征地农民社保费用从征地区片综合地价中分离出来，这是天津市征地补偿制度的创新，有利于被征地农民社会保障资金的落实，保障被征地农民的合法权益，有利于征地工作的顺利开展。

1.4.3 建立征地补偿资金预存制度

“通知”要求，天津市自2012年1月1日起全面启动征地补偿资金预存工作。在征地报批前，由申请用地单位按照征地区片综合地价标准预存征地补偿资金，预存款收据作为征地报批要件。地上附着物及青苗补偿费由申请用地单位另行支付。其中跨区县的市级以上（含市级）单独选址重点建设项目，征地补偿资金预存专户设在市级征地事务机构；其他项目的征地补偿资金预存至区县国土资源部门所属征地事务机构专户。国土资源部门按照“专户管理，专账核算”的原则对预存专户严格管理，确保专款专用，全部用于征地补偿。

2 征收工作中存在的问题

经过多年的探索和发展，天津市在土地征收制度方面不断完善，补偿标准日趋合理，但在土地征收中还是存在以下问题。

2.1 征地程序存在不规范现象

调研中发现，重点项目先施工后征地情况较为普遍。按照《土地法》及相关规定，土地转让应当是净地出让，即安置好相关人员，地上物全部拆除后方可办理出让手续。但实践中难以实现净地标准，有些重点工程时间紧、任务重，按程序办耗时多，影响建设进度，便采取未征先上，先建后批，先拆迁、后征地或边拆迁、边征地的做法，缺少合法手续。

2.2 缺乏有效的批后监管和惩处措施

从天津市部分征地纠纷案件中发现，“两公告一登记”（征地方案公告、征地补偿安置方案公告、补偿登记）的规定并没有严格执行。近年来，全市开展的批而未建工作中也发现区县普遍存在土地征而不用、多征少用的现象，缺乏对用地单位的土地使用情况有效监管。已查处的大量违法批地占地案件，往往是未批先征、未批先用，即使被举报查处，也往往是争取事后补办手续，最终实现征地占地的“合法化”，不会追究法律责任；加之对征地纠纷的处理、征地执行等法律规定远不完善，土地权利主体缺乏有效的法律援助。这也是引起农民对征地行为不满的原因之一。

2.3 对出于“公共利益”征地界定不清

2004年3月通过的《中华人民共和国宪法修正案》规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法虽然授予政府征收土地的权力，却是采用高度概括的方法进行描述，也没有制定其它关于征收补偿的专门法律，对 “公共利益”界定不清晰很容易造成征地范围过广，形成国家征收权在事实上不受限制的情况，国家征地的初衷也往往被歪曲。

2.4 司法保护较弱

当前，土地征收中产生的纠纷大都是通过上访、围攻各级政府等方式寻求解决，容易产生社会不稳定因素，其原因就是缺乏相应的司法救济程序。农民若提起民事诉讼，法院往往以征地补偿案件不属于民事案件为由不予受理；若提起行政诉讼，则以各种方式阻止农民的起诉。endprint

3 建议

目前，天津市征收制度中存在的上述问题，不利于征地工作的顺利开展，影响社会稳定，一定程度上制约了经济的可持续发展。针对这些问题，建议从以下几个方面进行改进。

3.1 规范征地程序

进一步健全土地征收程序，建立有效约束机制。一是坚决落实《土地管理法》中的有关土地征收程序的规定，如“两公告一登记”的规定，不能流于形式。同时启动土地征收的合法性调查、审批和监督程序；二是继续建立并完善土地征收听证制度，以增强土地征收的公开性；三是借鉴国外经验，制定详细具体的征收程序，明确各方权利和义务，使土地征收程序明晰化。

3.2 合理界定“公共利益”，缩小征地范围

征收集体土地，必须符合法定的“公共利益”的涵义及其适用范围，符合城市规划、土地利用总体规划、基本农田保护规划、建设用地报批制度，缺一不可。减少以“首长工程”名义“钦点征地”，在申报征地过程中，由指定机构审核项目是否符合“公共利益”用途，只有经审核符合公共利益用途，方可核准征地，否则农民有权拒征。

3.3 建立畅通的农民利益表达机制，健全土地征收的司法救济程序

在对土地征收进行立法时，应借鉴国外经验并结合我国国情，明确规定对因土地征收引起的纠纷，除可以采取申诉、行政复议等措施外，还可以依据我国行政法、行政诉讼法的规定，对政府的土地征收这一具体行政行为，向法院提起行政诉讼。

3.4 增加土地补偿和安置方式

进一步健全和完善天津市被征地农民安置途径。安置工作应当实行由“以安排劳动力就业为主”转向“以市场为导向的多种途径安置”的原则，拓宽安置渠道。可以考虑以土地补偿费为主，采用货币安置、地价款入股安置、社会保险安置、留地安置、用地单位安置、农业安置、土地开发整理安置等多种安置途径相结合的方式，切实保护农民的合法权益。

4 结语

完善的土地征收制度不仅关系到农民各项权益和土地资源的合理利用，也关系到全市社会稳定和经济稳步发展。只有不断地分析和总结土地征收中存在的问题，不断完善天津市的土地征收制度，进一步规范集体土地征收流程，切实保护集体、农民的土地权益，才能加速土地资源配置的市场化进程，才能满足社会经济发展对用地的需求，才能为全市社会经济发展保障护航。

参考文献

[1]李松柏.冯晓丽.从土地征收看中国新农村建设的博弈均衡[J].西北大学学报.2009（7）.

[2]魏丽娇.对土地征收制度的思考[J].安徽农业科学.2007（3）.

[3]田春雷.论我国土地征收制度的完善[J].法制与社会，2008（4）.

[4]罗莉.农村集体土地征收存在的问题及对策[J].理论与当代，2008（12）.

（责任编辑：刘昀）endprint