建国以来农地制度变迁对当前改革的启示

陈汉平

摘 要 农业发展、农民富裕和农村繁荣是实现全面建设小康社会的重点。党和国家历来十分重视三农问题，而农村土地制度又是其中事关全局的关键。基于此，通过回顾建国以来农村土地制度变迁的动因、特点及其绩效，总结经验和教训，为当前农村土地制度改革提供借鉴和参考。

关键词 农地；制度变迁；改革；启示

中图分类号：F321.1 文献标志码：C 文章编号：1673-890X（2014）10--3

1 新中国成立后农村土地制度的变迁

1.1 土地改革时期（1949—1952）：土地农民所有制

土地改革最早是20世纪30年代在苏区开始的，新中国成立后在新解放区继续开展，到1952年土地改革在全国基本完成。土地改革使全国3亿多无地、少地的农民无偿地获得了0.47亿hm?的土地和其它生产资料[1]。土地改革是在中国共产党的领导下，通过广泛发动群众开展和地主面对面的斗争，从地主手里夺回土地等生产资料，变封建地主土地所有制为农民个人私有制。通过土地改革，农民翻身做了土地主人，实现了千百年来耕者有其田的梦想，生产积极性空前高涨，主要农产品产量增长迅速，农业生产得到了较快发展。

1.2 初级农业合作化时期（1953—1955）：土地农民所有，集体经营

为了克服牲畜、耕具等生产资料缺乏，支援优先发展重工业的战略，中央开始在农村发动集体化。1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》。初级农业合作社仍然保持土地农民所有，农民以自己的土地入股，交由合作社统一经营使用，农民集中生产劳动，按土地和劳动及其他资产分配。到1956年4月，农业生产的初级合作化已基本实现，全国建立合作社1 008 000个，入社农户10 668万户，占全国农户总数的90%[2]。总的来说，初级农业合作社实现了土地的规模经营，依靠集体力量新修了一批水利设施，符合生产力发展方向。

1.3 高级社、人民公社（1956—1978）：土地集体所有，集体经营

1956年通过《高级农业生产合作社示范章程》，高级合作社将农民私有的土地、耕畜、农具等生产资料以及土地上附属的私有塘、井等水利设施无偿转为集体所有，取消初级合作社的土地与大农具入社分红制度，仍允许农业合作社留下总耕地的5%由农户分散经营。到1956年底，参加高级社的农户就达1亿多户，占全国农户总数的88%[3]。高级合作社实行土地集体所有统一经营，社员集中劳动，按劳分配，实现了土地由个体农民所有到劳动群众集体所有的转变，标志着党对个体农业的社会主义改造基本完成和农村土地集体所有制的确立。

1958月8月中共中央通过了《中共中央关于在农村建立人民公社的决议》。到同年11月初，就把全国74万多个农业社合并为28 500多个人民公社，加入公社的农户12 690多万户，占全国农户总数99.1%[4]。人民公社实行政社合一，强调“一大二公”，实行“一平二调”，公有化程度越来越高，公社对土地进行统一规划，统一生产，统一管理，分配上实现平均主义。

高级农业合作社和人民公社实行土地等生产资料集体所有，统一经营，搞平均分配在体制上有着天然的缺陷，致使偷懒、搭便车等机会主义盛行，严重挫伤了农民的生产劳动积极性，主要农产品产量和农业产值增长缓慢，农业经济效益呈下降趋势，人民生活水平没有提高。到1978年全国平均每人占有的粮食大体仍相当于1957年的水平，全国农村还有2.5亿人没有解决温饱问题[5]。

1.4 家庭联产承包责任制（1978至今）：土地集体所有，家庭经营

1978年12月，安徽凤阳县小岗村18户农民开始了“大包干”，揭开了中国农村改革的序幕。1980年9月中央中央向各地下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》，第一次以中央文件的形式阐明了包产到户的性质，初步肯定了包产到户。1983年1月，中共中央出台《当前农村经济政策若干问题》的文件，认为家庭联产承包责任制是“在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的发展”，正式确立了家庭联产承包责任制。1984年的中央一号文件《关于1984年农村工作的通知》鼓励农民增加投资，培养地力，延长土地承包期，土地承包期一般应在15年以上，鼓励土地逐步向种田能手集中。当年，中国粮食产量达到历史最高，证明了家庭联产承包制度改革的成功。

1993年11月，中共中央、国务院发出《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》，决定在原有的耕地承包期到期之后，再延长30年不变。2001年12月中共中央 《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》要求土地使用权流转必须在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行，必须坚持依法、自愿、有偿的原则。2003 年3月实施的《农村土地承包法》，是第一次以国家法律的形式赋予农民长期稳定的土地承包经营权的法律，标志着农村土地集体所有、家庭承包经营、承包权长期稳定、鼓励合法流转的新型土地制度正式确立。

2007年3月通过的《中华人民共和国物权法》真正确立了家庭承包经营权的物权化。2008年10月，中共十七届三中全会通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变；并明确提出“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”。2013年11月，中共十八届三中全会决定指出在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。该决定在农民已享有承包土地的占有、使用、收益权的基础上继续拓展了农民对承包土地的处分权能，开辟了农民融资经营新渠道，必将进一步促进农村经济的发展。

2 我国农村土地制度变迁的启示endprint

2.1 农村土地制度改革是否成功的关键在于是否保障并提高了农民权益

如果一项农村土地制度保护并提高了农民利益，农民则拥护，制度能够得到有效实施；如果损害了农民利益，农民则反对（哪怕是人民公社时期的消极反对，出工不出力），制度很难得到贯彻执行。保障和提高农民权益的基础是保障并提高农民的土地权利。因为所交易的物品价值，也就取决于交易中所转手的产权的多寡或产权的“强度”[6]。 保障并提高农民权益是生产力标准在农村土地制度中的体现。因为只有农民拥有的土地权利增加并强化了，农民从事农业生产的积极性就会增加，就会提高劳动生产率和土地产出率，提高农产品产量，促进农村生产力的发展。

2.2 应将社会主义公有制与农民个人所有制有效地结合起来

充分发挥社会主义公有制（农村土地集体所有制）的优势（1加1大于2），通过对农民扩权赋能激发农民积极性是当前我国农村土地制度改革的方向。纵观世界上其他国家，土地完全私有或完全公有的国家是没有的，发达的资本主义国家比如美国、英国、日本、韩国等国仍然有相当比例的土地为国家所有。即使是资本主义国家公民私有的土地，政府也有严格的土地规划和用途管制。因为土地不仅具有私人属性，还有公共属性。在我国，全国统一的社会保障体系还没有真正建立，保障水平还较低，农村教育还比较落后、大部分农民素质还较低的情况下，单纯的土地私有会引发土地的兼并导致流民、城市贫民窟的产生，而且土地私有化也与生产力发展所要求的社会化大生产相矛盾。单纯的公有制（如人民公社时期土地集体所有，集体经营）忽略了农民实现其个人利益，吃大锅饭、搞平均主义，挫伤了农民生产积极性，致使农业生产遭遇了严重的困难。土地集体所有，家庭承包经营就是较好地将社会主义公有制与农民个人占有制结合起来，从而极大地解放和发展了农村生产力。

2.3 要相信农民智慧，尊重农民创造和选择

任何农村农业发展的理论和主义都必须符合中国农村和农业发展实际。而对农村和农业发展现状最了解的莫过于长期生活在农村、常年从事农业生产的农民。农村土地制度变迁的历程说明，每一次的土地变革都与农民的利益息息相关，农民最具有改革的动力、意愿、勇气和决心，为了发展生产、改善生活农民会焕发出无穷无尽的智慧。经济学上有个基本的假设，人是理性的经济人。农民也是如此。即便是在计划经济年代，农民的行为也是符合理性经济人假设的。那种认为农民是愚昧无知什么都要为农民计划安排好的观念在很多好的制度的发明创造首创于民间的现实面前不值一驳。农民是发展生产、建设农村的主力军和受益者，最具有改革的动力、勇气和决心，因此，在每一次的农村土地制度变革中，政府和政策制定者都要了解农村和农业发展的实际，认真倾听农民的呼声，反映农民的意愿和要求，要相信农民智慧，尊重农民创造和选择，集中广大农民的智慧和力量去发展农业，建设农村。

2.4 制度是历史的，不断进化演变的，这是生产力决定生产关系的体现

制度的实施是暂时的，制度的变迁是绝对的，没有一劳永逸的制度。一项实施效果好的制度，只是因为这项制度的设计符合当时生产力发展的水平和所处的内外环境。生产力是不断向前发展的，制度所处的内外环境也是一直发展变化的，当生产力水平在提高，内外环境在改变，如果相应的制度不能随着变迁或完善便会成为生产力发展的阻碍。即使是同一时期，在不同地区，由于生产力发展水平不一样，产业结构不尽相同，资源禀赋、气候特点、人文历史、风俗习惯各有差异，制度在实施过程中也要因地制宜，适当变通。生产力水平是不断向前发展的，我们的政策制定者也需要了解和掌握时代发展的脉搏，多倾听民意，多了解实情，多调查研究，始终保持同人民群众的血肉联系，只有制定出与时俱进的符合生产力发展水平和农民意愿的政策和制度，才能促进生产力的发展，实现农业发展、农民富裕和农村繁荣。

参考文献

[1]国家统计局.伟大的十年[M].北京：人民出版社，1959.

[2]陈吉元.中国农村社会经济变迁（1949—1989）[M].太原：山西经济出版社，1993.

[3]经济大辞典编写组.经济大辞典：农业经济卷[z].上海：上海辞书出版社，1983.

[4]王琢，许滨.论中国农村土地制度变革六十年[J].中国农村观察，1996（3）.

[5]陈海秋，建国以来农村土地制度的厉史变迁[J].南都学坛：人文社会科学学报，2002（9）.

[6]罗必良.产权强度与农民的土地权益：一个引论[J].华中农业大学学报：社会科学版，2013（5）.

（责任编辑：刘昀）endprint