美英网络借贷的监管进程及其启示

潘斯华

摘要：近年来，我国网络借贷平台发展迅速，但与之配套的监管措施缺位引发了较大风险，诈骗、倒闭、跑路事件频发。美英两国的网络借贷起步早，在法律监管上相对成熟，有许多值得我们借鉴的地方，应加强内部监管，强化行业自律；完善法律制度框架，明确市场准入；明确监管机构，促进部门协作监管；完善相关机制，注重对金融消费者的保护和教育；整合信用资源，加快社会信用体系建设。

关键词：网络借贷；P2P；众筹

中图分类号：D912.29 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）10-0178-02

1995年，世界上第一间网络银行在美国诞生，拉开了互联网金融的序幕。随后，网上银行、网上支付、网上证券等业务的不断成熟将互联网金融推向了一个新的发展阶段。如今，我国P2P网上借贷、众筹融资等网络借贷模式正呈现出蓬勃发展的态势，在一定程度上解决了个人及中小企业融资难的问题。但也暴露出不少问题，由此带来的风险和监管问题不容忽视。美英两国互联网金融发展较早，对P2P、众筹融资等新兴模式的监管实践也在不断探索，其中一些做法和经验值得我们思考和借鉴。

一、美国网络借贷监管进程

（一）P2P监管主要依据现有法律进行监管，注重对消费者保护

P2P网贷通过互联网平台进行资金借、贷双方的匹配，将小额度的资金聚集起来借贷给有资金需求人群。自 2005年英国诞生首家P2P网络借贷平台—Zopa以后，美国的P2P行业也蓬勃发展，特别是2008年金融危机爆发后，大型银行机构开始收缩信贷，很多个人投资者申请无抵押贷款遭拒，就开始转向P2P借贷，有力助推了P2P的发展。经过近十年的发展，目前形成了Prosper和Lending Club 两大P2P公司。美国P2P的发展被视为业界典范，其中主要的原因是在其成长过程中，政府重视并及早介入监管。早期美国P2P借贷业主要依据原有的联邦和州的法律法规进行监管，防范金融风险，保护投资人的利益。2008年10月，美国证券交易委员会（SEC ）依据《1934年证券法案》认定Prosper的运营模式属于证券销售，借出人的投资行为符合“证券投资行为”的特征，要求包括Prosper在内的所有P2P平台必须在SEC登记注册同时遵守相关的证券法律。由于注册成本高且程序非常复杂，美国飞速发展的P2P信贷业务出现急刹车，众多公司倒闭，英国最大的P2P公司Zopa则完全退出了美国市场。

美国监管的一个突出特点是非常注重对消费者的保护。第一，公平对待所有的消费者。美国《公平信贷机会法》《公允信贷报告法》《公允债务清收习惯法》和《多德—弗兰克法案》在内的诸多法律要求P2P企业必须以公平、平等的态度对待所有的消费者。如《多德—弗兰克法案》，根据该法创建了消费者金融保护局（CFPB），负责对消费者金融产品和服务的供应与提供进行监管，因此也成为消费者在P2P平台上遇到不公平交易时的第一联系人。第二，保护消费者的隐私。按照有关隐私和数据安全法律的规定，P2P平台不得将借款人的个人信息透露给他人，并且必须向消费者公开他们的隐私政策和实施措施，以及相关的风险共享信息。《公允信贷报告法》要求金融机构建立和落实一套防止盗用身份的程序；《公允债务清收习惯法》禁止向投资者泄露消费者的信息，债务催收的工作必须委托给指定的第三方机构执行。有的州还针对P2P出台了专门的数据安全法规。第三，强调信息披露和对消费者的教育。相关法律要求P2P平台加强信息披露，如P2P企业在SEC的注册信息，包括公司的财务状况、运作模式、管理团队的结构和薪酬、潜在的风险等。同时要求每笔在P2P平台上的借款都要通过证券登记的方式把它的所有信息完整无误地表述出来。另外，P2P平台每天至少要向SEC提交一次报告，保证当有消费者对P2P平台提起法律诉讼的时候，有存档的记录来证明其是否存在以错误信息误导消费者。同时为消费者提供了多种途径，方便他们尽可能多地了解P2P平台，衡量自身的风险承受能力。

总的来说，美国P2P的监管架构较为清晰，即在市场准入、信息披露监管以SEC为主导，而利率方面受到各州的法规监管；消费者和投资者保护是监管的重点，对投资人有保护风险的法律法规，对借款人有保护隐私和公平信用报告的法律法规。

（二）新法放开众筹融资限制，但监管细则仍在探索

美国众筹模式的兴起可追溯至2009年4月上线的大众筹资网站Kickstarter，网站致力于支持创意性的活动，通过这一平台，项目发起人可向公众集资，让有创造力的人能获得他们所需要的资金，投资者则可以获得一定的实物或股权回报。对于众筹，其监管框架和P2P是完全不一样的，美国对于P2P的监管完全依据现有框架和体系，而对众筹的监管则推动了一部新法——《促进初创企业融资法案》（JOBS）在2012年4月诞生。该法案进一步放宽了对融资活动的限制，在第三部分专门对众筹模式做出规定，赋予股权众筹平台创新型融资形式合法的地位，明确了众筹平台运营商、投资人及出资人的行为规定。同时法案仍然把保护投资者利益放在首位。例如，法案规定项目发行人必须向SEC和投资人披露规定的信息，根据发行人融资金额级别提出不同的财务信息披露要求，并且不允许通过广告来促进发行。目前该法案关于众筹融资的部分需要SEC进一步完善细则后才正式生效。直到2013年10月23日，美国SEC才出台对众筹融资进行监管的草案。草案规定了谁可参与众筹、可通过众筹融资多少钱、个体投资者可投资的数额上限等具体内容，但该草案经过90天的征求意见期已经被叫停，因为由21人组成的众筹顾问小组投票认为，草案与JOBS法案的精髓及方针相悖。因此众筹模式最终的监管细则仍需持续关注。

二、英国互联网借贷监管进展

（一）初期以行业自律为主

为鼓励金融创新，避免“一管就死”，英国采取行业自律先行，监管随后跟进的方针。在网络借贷发展的初期阶段，政府并未设立专门监管机构或出台法律，而是建立在行业自律的基础之上。近年来，英国P2P网络借贷平台发展十分迅速，目前市场上主要有三家P2P公司，分别是Zopa、Rate Setter和Funding Circle。2011年，这三家占英国网络借贷市场分额92%的公司成立了全球首个行业自律协会。该协会成立的目的主要是对借款人的保护设立最低标准要求，并促进P2P市场的有效监管。2012年，12家英国众筹公司也成立了众筹协会，并制定相关行为准则，通过设定融资平台最低资本额、IT信息安全管理、信用评级、反洗钱和反欺诈措施等保护出资人权利，促进市场良性发展。

（二）新规则出台，监管逐步完善

相对美国而言，英国P2P监管起步较晚，受到的限制也比较少。但是近年来随着互联网金融的快速发展，金融消费者保护的呼声越来越高，对网络借贷平台的监管也被提上日程。2014年3月英国金融行为监管局（FCA）发布《关于通过互联网众筹及通过其他媒介发行非易于变现证券的监管方法：对于CP13/13的反馈说明及最终规则》（以下简称《监管规则》），正式确立了英国众筹监管的基本规则。该规则于2014年4月1日起实施，FCA计划在2016年对监管规则实施情况进行评估，并视情况决定是否对其进行修订。FCA将需要纳入监管的众筹分为P2P网络借贷型众筹和股权投资型众筹两大类，并制定了不同的监管标准，对借贷型众筹的监管内容主要包括最低资本限额、客户资金保护、信息披露制度、向FCA报告制度、“冷静期”条款、争议解决及补偿等规则，其中信息披露制度是其核心规则。

三、对我国的启示

2007年8月，中国第一个P2P借贷网站拍拍贷在上海成立，2011 年以后，网贷平台进入快速发展期。据网贷之家数据，截至2014年7月，我国共有1184家P2P网贷平台，部分网站的贷款规模已达亿元。经过几年的尝试和发展，网络借贷的经营模式在摸索中逐渐成熟，但是由于目前监管方面存在的空白，不少网贷企业游离于法律的灰色地带，基本处于野蛮增长的状态，呈现出发展不规范、违规操作多、风险隐患大、成功率低等特征。在经历了一年的疯狂式增长后，如今面临着疯狂跑路。据统计，2014年上半年以来，已有超过50家网贷平台出现企业主携款潜逃，其中有九成以上都是开业运营时间不足一年的。网贷平台的倒闭风潮给投资者造成较大损失，甚至发生投资者血本无归，跳楼自杀的悲剧。2011年9月，银监会曾下发《关于人人贷有关风险提示的通知》，针对线上P2P公司提示信息科技风险，针对线下P2P公司提示非法集资和道德风险。但截至目前，针对P2P、众筹等融资模式尚无相关的具体监管措施出台。

从以上的分析可见，对于互联网借贷的监管，英美两国也还在探索当中。美国对互联网金融的监管较为严格，SEC对P2P行业过于严厉的监管甚至受到业界的谴责。而英国对互联网借贷的监管则以行业自律为主，政府监管刚刚起步。法律监管的完善为行业的良性发展界定了法律的边界，在边界内有序的生长才能促进行业的发展。结合两国经验，我们可以得到以下启示。

（一）加强内部监管，强化行业自律

在目前法律不完善的处境下，行业的自律显得尤为重要。可以借鉴英美国家处理创新和监管的经验，结合我国的实际情况，从组建行业协会做起，把行业自律和加强风险控制等方面的工作先做起来。2013年底，由中国人民银行下属的中国支付清算协会牵头，联合75家机构成立了第一家全国性互联网金融行业自律组织—互联网金融专业委员会，在75家发起成员单位中，有五大行、招商银行、中信证券等传统金融机构，也有阿里巴巴、腾讯、京东这样的互联网巨头，同时翼龙贷、宜信、拍拍贷、陆金所、融360等10家P2P网贷平台也被纳入。其次，对于新兴的互联网金融模式，各机构应积极参与国家金融改革试点和一些省级金融改革试点，接受相关部门的监管和指导，寻求走向规范化的途径。

（二）完善法律制度框架，明确市场准入

按照国际经验，在互联网金融发展初期应注重开放和鼓励创新、引导发展和适度监管，营造良好的外部环境，推动其规模扩大。在取得一定发展的时候，各项法律法规应及时跟进，以形成包容互联网金融的特定法规体系。美英等国家自网络借贷发展之初，就顺应网络经济的发展，先沿用原有的法律条款，对不适用的进行修改完善，同时制定相关新法规，建构了包括电子认证、账户管理、信用管理、消费者保护等为主体的适应本国网贷行业发展的法律框架，基本建成了涵盖交易规则、交易保护、制度标准等内容的互联网金融法规体系。我国在这方面的立法相对滞后，当下亟需加快现有的《商业银行法》《证券法》《保险法》《票据法》等金融法律法规的修订，以适应互联网金融的发展特征。同时尽快出台《放贷人条例》《电子资金划拨法》《网络借贷行为规范指引》等法规规章和规范性文件，明确各方权利和义务，赋予相应的合法地位，有效控制风险。缺乏明确的准入门槛的规定，是国内网贷平台频发跑路事件的根源之一，反观美国监管经验，SEC的注册要求设立了很高的市场参与门槛，有效阻止了缺乏资金和信用的参与者进入。我国网贷行业应合理设置准入制度，明确注册应达到的资金、技术、管理人员、内控制度等方面的要求，实行持牌经营。

（三）明确监管机构，促进部门协作监管

目前我国网络借贷平台并没有明确的监管主体，人民银行和银监会并未将其纳入其监管范畴，负责互联网技术监管的工信部对其监管也名不正言不顺。美国P2P业务由证券交易委员会（SEC）监管，而英国网贷业务在2014年前仅受行业协会和公平贸易局（OFT）约束，直至2014年4月，金融行为监管局 （FCA）会介入，对网络借贷平台实施单一监管。我国政府应该尽快确立网络借贷的主管部门，促进“一行三会”监管机构的合作，构建有效的合作监管体系，强化功能和行为监管。此外还应加强互联网金融监管的国际合作，促进跨国互联网风险事件的协同处置，推动完善并积极参与互联网金融的国际治理机制。

（四）完善相关机制，注重对金融消费者的保护和教育

消费者和投资者保护是美英互联网借贷法律监管的出发点之一，也是后金融危机时代各国金融监管改革的重点。一是要建立和完善金融消费者保护的法律框架，出台统一的《金融消费者权益保护法》，明确金融消费者权益保护的基本原则、主体权利、法律责任等内容。二是畅通网络借贷纠纷解决渠道。建议由监管部门成立专门处理网络借贷纠纷的平台，接受消费者和投资者的投诉，并有权对违规行为进行惩处。三是开展互联网金融消费的教育。将金融知识和互联网知识充分结合，加强与媒体的沟通合作，充分利用报刊、广播、电视、网络等各种媒体资源，开展全方位多角度的金融消费者教育，提高互联网金融消费者的风险识别能力和自我保护意识。

（五）整合信用资源，加快社会信用体系建设

美英两国的互联网金融是在比较健全的社会信用体系下发展、衍生出来的，但是中国互联网金融的发展首先需要面临的就是重建信用环境的问题。中国人民银行的征信体系为商业银行信贷业务的开展提供了重要信息，但网络借贷平台因其非金融机构的身份无法加入人民银行的征信体系共享其信息，另一方面，网络借贷平台的借款人多为缺少抵押品的小微企业和个人，这些群体在央行缺乏信用记录，因此，建立覆盖面广泛、受众宽泛的征信体系就有很大必要。完善征信体系建设，首先要完善信用评估系统，既有效降低审核成本和坏账率，又保护个人隐私；其次还要实现行业内部的征信系统与整个外部征信系统对接，开放与共享相关信用数据。

参考文献：

[1] 美国消费者保护的P2P监管及中国启示分析[EB/OL].中国电子商务研究中心网站http：//www.100ec.cn/detail--6172161.html.

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[3] 互联网金融监管寻路——借鉴英国发展经验[EB/OL].中国债券信息网.http：//www.chinabond.com.cn/Info/17102912.

[4] 王 钢，钱 皓，张晓东.英国借贷类众筹监管规则及对我国P2P监管的启示[N].金融时报，2014-6-16.

[责任编辑：兰欣卉]