我国国有土地出让收支存在的问题与调整

刘薇娜+丁胜利

〔摘要〕近年来，我国土地出让收入增长迅猛，并与房地产调控周期和宏观经济周期显著相关。土地出让收支结余巨大，国库库存增长较快。目前，我国土地出让收支存在的主要问题是：“招拍挂”机制强化房地产市场周期和经济周期，住宅用地供给难以得到根本性提升；地方政府依赖“土地财政”收入以及房地产市场带动经济增长的方式，短期内难以改变，且这种挤压其他行业发展的经济增长方式难以为继；土地净收益率下降，融资平台风险值得关注。基于此，本文从财税体制、土地流转等方面提出对策建议。

〔关键词〕国有土地；土地出让收入；土地出让支出

中图分类号：F205文献标识码：A文章编号：10084096（2014）06004805

一、引言

自1994年我国实行分税制改革以来，地方政府财政处于长期预算赤字的状态。从地方政府相对可自由支配和控制的财源来看，土地出让收入及相关收益是其重要的财产来源[1]。地方政府通过土地获得收入的方式主要有三种：一是通过供应土地，包括出让、租赁国有土地使用权等多种供地方式；二是将依附于土地发展的建筑业和房地产业的营业税及相关税收纳入地方税收收入；三是利用土地融资，即地方政府融资平台利用土地抵押获取贷款，但这种方式已于2013年开始尽现疲态。本文以土地获得收入的以上三种方式为依托，以辽宁省大连市为例，对我国国有土地出让收支存在的问题及产生的影响进行分析，并从财税体制、土地流转等方面提出相应的对策建议。

二、大连市土地出让收支的主要特点

1.土地出让收入增长迅猛，受经济波动影响大

从总体上看，2003—2013年大连市土地出让收入呈飞速发展态势，且与房地产调控周期和宏观经济周期显著相关。具体来说，可将大连市近11年的土地出让收入状况划分为四个发展阶段（如图1所示）。

第一阶段（2003—2007年）。受当期国民经济快速增长的大环境影响，该阶段大连市土地出让收入表现出了飞速增长的发展态势。这一方面与其土地出让收入基数较小有关；另一方面是由于2007年国家对土地出让收支管理制度进行了全面改革，即将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，实行“收支两条线”政策，受大量土地出让收入集中入库影响，当年大连市土地出让收入一举达到了152亿元。

图1大连市土地出让收入

资料来源：人民银行大连中心支行国库收支报表。

第二阶段（2008—2009年）。受国际金融危机影响，我国宏观经济出现下滑，致使开发商资金链紧张，地方用地需求减少，从而导致土地出让收入增速放缓。与其相适应，2008年和2009年大连市土地出让收入增速减慢。

第三阶段（2010—2011年）。2008年我国实行宽松的货币政策，这使得2009年我国货币供应量（M2）同比增长28%。同期，房地产市场的火热局面也推动了土地出让收入急剧增长，进而导致2010年和2011年大连市土地出让收入达到顶峰。

第四阶段（2012年至今）。受实体经济增速放缓以及一系列严厉的房地产调控政策出台等因素影响，2012年大连市土地出让收入同比下降58%。短暂下滑之后，2013年大连市房产市场出现量价齐升的局面，土地出让收入逐月回升，当年土地出让收入同比增长25%。但是，囿于大连市主城区可用土地减少以及房地产价格上涨必然限制非房地产经济发展进而导致宏观经济兴旺乏力等因素影响，大连市土地出让收入若回到2010年的高点，困难重重。实际上，大连市乃至全国已经进入了“后土地财政”时代。

2.土地出让支出与收入走势趋同，支出结构不合理

2007年国家对土地出让收支管理制度进行改革，将土地出让收支全额纳入地方基金预算管理，即土地出让支出全部从土地出让收入中安排。因此，大连市土地出让收支总量及增幅变动趋势基本一致。具体来说，2010年大连市土地出让支出的增幅最高，相比2008年增长了127%；2012年最低，降幅为64%。支出绝对值最高的年份为2011年，较2008年增长了近3倍。

土地出让支出按用途分主要有征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出及其他支出等。2008—2012年，大连市土地出让支出中35%用于征地和拆迁补偿，35%用于城市建设支出，25%用于土地开发支出，三项支出合计占比超过90%（如图2所示）。支农支出、城镇廉租住房保障支出、教育资金安排等支出占比均较小。大连市土地出让支出结构不尽合理。

图22008—2012年各项土地支出平均占比3.土地出让收支总体盈余，结余滚存对国库库存贡献较大

土地出让收支结余是指土地出让收支轧差后的余额。2008—2013年，大连市土地出让收支结余平均占土地出让收入的28%。除2008年出现土地出让收不抵支外，2009—2013年土地出让收入均大于支出，其中以2012年和2013年收支结余占当年土地出让收入的比率为最高，分别为25%和74%。

从与国库库存余额的关系来看，土地出让收支结余是近年来形成巨额国库库存的最重要原因之一。2009—2012年，大连市土地出让收支结余占其国库库存平均比率高达60%以上，是其国库库存余额的重要来源。

三、土地出让收支存在的问题及对经济发展影响

1.“招拍挂”机制强化了土地市场对房地产市场的周期性影响

我国土地的“招拍挂”机制，使土地市场在无形中具有了强化房地产市场周期性的作用。在房地产市场上升时期，政府将增加土地供应，并抬升土地出让价格；而在房地产市场下行阶段，则减缓土地供应。另外，“招拍挂”机制还可导致商业用地价格明显高于住宅用地，使政府更倾向于推出商业用地，进而压缩住宅用地的供应[2]。而且，地方政府为了招商引资，还会以划拨或者协议的方式推出土地，也降低了住宅用地的供应。就大连市而言，划拨和挂牌是其土地配置的最主要方式。从大连市近三年的平均情况看，划拨和挂牌占其总配置面积的比率分别为27%和63%；从总体趋势上看，大连市划拨和协议占比逐年增加，合计占比从2011年的24%增长到2013年的50%（如图3所示）。

图32011—2013年大连市土地配置情况

2.“土地财政”现象在短期内难以改变

首先，作为地方政府的可支配财政收入，土地出让收入对地方财力具有举足轻重的作用。土地出让收入与地方政府基金收入高度正相关。以大连市为例，其土地出让收入与政府基金收入变动趋势相同，2007年以前二者收入均相对较少，2008年开始高速增长，且均在2010年达到顶峰，其中土地出让收入同比增长144%；从土地出让收入占政府基金收入的比率来看，2008年以后该比率高达80%以上，其中2010年竟达到94%（如图4所示）。

图4大连市土地出让收入和政府基金预算收入

其次，我国现行分税制下国家对房地产业的调控政策，直接影响房地产业税收收入在地方级税收总收入中所占的比率。作为土地出让收入的三种方式之一，也是地方政府重要的收入来源，依附于土地发展起来的建筑业和房地产业的营业税及相关税收的多寡，将影响地方政府对该产业的政策取向。因此，地方政府出于自身财政收入的考虑，有支持本地房地产市场发展的潜在意愿[3]，并以“微调”的方式应对中央政府的房地产调控政策。

目前，我国税制是在1994年工商税制改革基础上形成的，在收入划分上，建立了以分税制为基础的分级财政管理体制框架，即把税收收入分为中央级固定收入、地方级固定收入和中央与地方共享收入三个层次（如表1所示）。

表1我国当前税收分级次划分情况

中央级固定收入关税；海关代征消费税和增值税；消费税；铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司等集中交纳的营业税；未纳入共享范围的中央企业所得税、中央企业上交的利润等中央与地方

共享收入增值税中央分享75%，地方分享25%；纳入共享范围的企业所得税和个人所得税中央分享60%，地方分享40%；资源税按不同的资源品种划分，海洋石油资源税为中央收入，其余资源税为地方收入；证券交易印花税中央分享97%，上海市和深圳市分享3%地方级固定收入营业税（不含铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中交纳的营业税）；地方企业上交利润；城镇土地使用税；城市维护建设税；房产税；车船税；印花税（不含证券交易印花税）；耕地占用税；契税；烟叶税；土地增值税；国有土地有偿使用收入等

从表1中我们可以看到，主体税种的增值税、消费税、所得税基本上归中央所有，归地方所有的主要是营业税、房产税、契税、土地增值税等，这些地方性税种基本上是和房地产业相关的。也就是说，房地产市场景气则地方税收将大幅增长，反之则地方税收出现下降。我国分税制下主体税种的税收收入大部分上缴中央财政的情况，将导致各地房地产市场的发展状况与地方财政收入状况密切相关。基于此，地方政府出于自身财政收入的考虑，多以“微调”的方式应对中央政府的房地产调控政策，并且有支持本地房地产市场发展的潜在意愿。以大连市为例，与我国税制结构相对应，近年来大连市上缴的中央级税收收入基本占到总收入的60%以上，地方级税收收入占到总收入的40%左右。在地方级税收收入中，2013年，房地产营业税、契税、土地增值税、房产税等房地产业的税收收入加上建筑业地方税收收入，合计占地方级税收收入的44%，而房地产业从2003年8月份开始被国务院明确为国民经济的支柱产业2003年8月31日，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》出台，明确房地产是“国民经济支柱产业”。时，当年房地产业税收收入占大连市税收收入比率不到6%。但是，自2008年以后，大连市房地产业税收收入在地方级税收总收入中所占比率较大，均在30%以上，其中2010年该比率达到了45%（如图5所示）。

图5大连市房地产业税收收入和地方级税收收入

从房地产调控政策的效果来看，2010年我国出台了包括“限购令”在内的“史上最严厉”的房地产调控政策，全国范围内房价快速上涨的局面有所遏制。受国家调控政策影响，2011年10月至2012年3月大连市房地产销售面积明显下降。在税收收入方面的表现是，2012年大连市房地产业地方级税收收入下降了6%，占大连市地方级税收收入的比率为42%，较2011年低5个百分点。与之相对应，大连市土地出让收入在2011年1月达到顶峰之后，开始呈现持续下降的态势，2012年同比下降63%，土地出让收入急剧减少。在此种情况下，我国地方政府为了发展经济的需要，只能从以下两个方面采取对策：一是对国家的房地产调控政策进行“微调”，以防止房地产业的回调对地方财政收入产生影响，比如包括大连市在内的全国房地产调控并没有达到预期的效果，2010年以来全国多地都出现了房地产价格和销售量齐升的局面（2014年3月大连房地产销售面积有所减少），我国房地产业陷入了越调越涨的怪圈；二是加强对其他领域财政收入的征收力度，就大连市而言，2012年大连市实现罚没收入和行政事业性收费分别同比增长42%和36%，明显快于税收收入的增速。

因此，在土地出让收入下降的压力下，由于中央和地方政府的财权事权不匹配，地方政府的可用财力较少，再加上房地产业对其他行业的带动作用较大，地方政府在面临中央政府对房地产宏观调控大局和地方政府短期经济目标问题的选择上，更倾向于选择短期经济效应，从而导致地方政府对土地及房地产业的依赖性在短期内难以改变。但是，土地市场及房地产市场的繁荣发展在给地方政府带来政绩的同时，也使越来越多的居民出现了购房难甚至购不起房的情况，长此下去，很容易引发严重的社会问题，并会抑制经济的良性、健康发展。

此外，值得注意的是，2013年后，我国房地产业和银行业以外的行业税收收入出现了普遍的负增长情况，这不仅昭示着我国实体经济复苏乏力，还表明了我国房地产业对其他行业的挤压效应日渐凸显。

3.土地出让成本上升，融资风险值得关注

土地出让成本 土地出让成本包括征地和拆迁补偿、土地开发支出、补助被征地农民、土地出让业务费、支付破产或改制企业职工安置费等五项支出。是土地出让支出中用于取得土地所支付的补偿性费用，以及从事土地前期开发所支付的开发费用。随着征地拆迁补偿成本、土地开发整理费用等不断上升，土地出让成本快速提高。土地出让成本的增加，使土地出让收入扣除土地出让成本后所得的土地出让净收益随之下降。就大连市而言，土地出让净收益率 土地出让净收益率=土地出让净收益/土地出让收入，土地净收益=土地出让收入-土地出让成本。从2011年的54%大幅下滑到2012年的40%。土地出让净收益率下降，再加上步入“后土地财政”时期后土地出让收入总量下降，致使地方政府实际可支配的土地出让收入减少，进而导致土地出让收入对地方财力的支持力度相应减弱。从金融风险上看，截至2012年末，大连市融资平台贷款余额达1 000亿元以上，其中主要以土地抵押贷款为主，在土地出让净收益率下降的背景下，融资平台贷款风险进一步上升。

四、完善土地出让收支管理的政策建议

1.深化财税体制改革，合理分配财权事权

由大连市国有土地出让收支情况可知，我国分税制改革的弊端是中央和地方政府间的财权事权不匹配，致使地方政府不得不高度依赖土地出让收入来缓解财政支出压力。目前，我国主体税收（包括所得税、增值税、消费税）基本属于中央税，依托于土地发展起来的房地产业产生的税收基本属于地方税。而现行的房地产税制基本框架是在1994年全面税制改革后形成的，涉及的税种主要有12种，包括房地产的开发阶段、流转阶段和保有阶段三个层次的税收。由于我国房地产税收制度存在明显的“重流转、轻保有”特点，流转环节税收过重抑制了土地流动效率和正常的市场交易，并会最终转嫁给购房者、推高商品房价格。因此建议取消房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城建税和教育费附加，同时合并印花税和契税，在流转领域仅保留契税和转让所得税[4]。基于此，要从根本上解决地方政府的土地财政问题，应合理划分中央政府和地方政府的财权事权。即在继续加快推进目前的增值税改革的基础上，应对现行的分税制度进行改革，重新划分税收分配体制。可以将主体税适当向地方倾斜，由房地产业产生的税收适当向中央倾斜，逐步降低地方政府对“土地财政”的依赖。同时，适当增加中央政府事权，减少部分地方政府事权，使中央和地方的财权事权合理匹配。

2.建立多元化土地供给市场和多层次资金市场，增加土地供应

允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股，给予国有土地同等入市的机会；允许城市工业用地自由转换用途，打破政府垄断土地一级市场的格局，增加土地供应，促进土地交易市场化，使市场真正发挥在土地资源配置中的作用。同时，放开债权和股权融资限制，建立多层次资金市场。

3.严格规范土地出让收支预算，合理利用收支结余形成的国库资金

土地出让收支预算编制后如无特殊原因不得随意变动，土地供应严格按照供地计划执行，不得随意变动或超收、超支。对土地出让收支结余盈余形成的大量沉淀资金，可以采用适时推动地方国库现金管理的方式，加快国库沉淀财政资金流转。

4.明确土地出让支出的使用方向与比率，提高民生性支出比率

针对我国土地出让支出结构欠合理的状况，应优化现有以城市建设为主体的支出结构，增加支农支出和城镇廉租住房保障支出，提高教育、公共服务、医疗等民生性支出比率，同时保障资金合理到位，并实现财政资金运用的公开化和透明化。

参考文献：

[1]蒋省三，刘守英，李青土地制度改革与国民经济成长[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李军杰土地调控应着力土地利益的再调整——兼论当前土地调控的政策效应[J]中国物价，2007，（10）：57-60

[3]郭庆旺，贾俊雪地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]刘红梅，张志斌，王克强我国土地财政收入研究综述[J]开发研究，2008，（1）：141-144

（责任编辑：韩淑丽）

四、完善土地出让收支管理的政策建议

1.深化财税体制改革，合理分配财权事权

由大连市国有土地出让收支情况可知，我国分税制改革的弊端是中央和地方政府间的财权事权不匹配，致使地方政府不得不高度依赖土地出让收入来缓解财政支出压力。目前，我国主体税收（包括所得税、增值税、消费税）基本属于中央税，依托于土地发展起来的房地产业产生的税收基本属于地方税。而现行的房地产税制基本框架是在1994年全面税制改革后形成的，涉及的税种主要有12种，包括房地产的开发阶段、流转阶段和保有阶段三个层次的税收。由于我国房地产税收制度存在明显的“重流转、轻保有”特点，流转环节税收过重抑制了土地流动效率和正常的市场交易，并会最终转嫁给购房者、推高商品房价格。因此建议取消房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城建税和教育费附加，同时合并印花税和契税，在流转领域仅保留契税和转让所得税[4]。基于此，要从根本上解决地方政府的土地财政问题，应合理划分中央政府和地方政府的财权事权。即在继续加快推进目前的增值税改革的基础上，应对现行的分税制度进行改革，重新划分税收分配体制。可以将主体税适当向地方倾斜，由房地产业产生的税收适当向中央倾斜，逐步降低地方政府对“土地财政”的依赖。同时，适当增加中央政府事权，减少部分地方政府事权，使中央和地方的财权事权合理匹配。

2.建立多元化土地供给市场和多层次资金市场，增加土地供应

允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股，给予国有土地同等入市的机会；允许城市工业用地自由转换用途，打破政府垄断土地一级市场的格局，增加土地供应，促进土地交易市场化，使市场真正发挥在土地资源配置中的作用。同时，放开债权和股权融资限制，建立多层次资金市场。

3.严格规范土地出让收支预算，合理利用收支结余形成的国库资金

土地出让收支预算编制后如无特殊原因不得随意变动，土地供应严格按照供地计划执行，不得随意变动或超收、超支。对土地出让收支结余盈余形成的大量沉淀资金，可以采用适时推动地方国库现金管理的方式，加快国库沉淀财政资金流转。

4.明确土地出让支出的使用方向与比率，提高民生性支出比率

针对我国土地出让支出结构欠合理的状况，应优化现有以城市建设为主体的支出结构，增加支农支出和城镇廉租住房保障支出，提高教育、公共服务、医疗等民生性支出比率，同时保障资金合理到位，并实现财政资金运用的公开化和透明化。

参考文献：

[1]蒋省三，刘守英，李青土地制度改革与国民经济成长[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李军杰土地调控应着力土地利益的再调整——兼论当前土地调控的政策效应[J]中国物价，2007，（10）：57-60

[3]郭庆旺，贾俊雪地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]刘红梅，张志斌，王克强我国土地财政收入研究综述[J]开发研究，2008，（1）：141-144

（责任编辑：韩淑丽）

四、完善土地出让收支管理的政策建议

1.深化财税体制改革，合理分配财权事权

由大连市国有土地出让收支情况可知，我国分税制改革的弊端是中央和地方政府间的财权事权不匹配，致使地方政府不得不高度依赖土地出让收入来缓解财政支出压力。目前，我国主体税收（包括所得税、增值税、消费税）基本属于中央税，依托于土地发展起来的房地产业产生的税收基本属于地方税。而现行的房地产税制基本框架是在1994年全面税制改革后形成的，涉及的税种主要有12种，包括房地产的开发阶段、流转阶段和保有阶段三个层次的税收。由于我国房地产税收制度存在明显的“重流转、轻保有”特点，流转环节税收过重抑制了土地流动效率和正常的市场交易，并会最终转嫁给购房者、推高商品房价格。因此建议取消房产税、城镇土地使用税、土地增值税、城建税和教育费附加，同时合并印花税和契税，在流转领域仅保留契税和转让所得税[4]。基于此，要从根本上解决地方政府的土地财政问题，应合理划分中央政府和地方政府的财权事权。即在继续加快推进目前的增值税改革的基础上，应对现行的分税制度进行改革，重新划分税收分配体制。可以将主体税适当向地方倾斜，由房地产业产生的税收适当向中央倾斜，逐步降低地方政府对“土地财政”的依赖。同时，适当增加中央政府事权，减少部分地方政府事权，使中央和地方的财权事权合理匹配。

2.建立多元化土地供给市场和多层次资金市场，增加土地供应

允许农村集体经营建设用地出让、租赁、入股，给予国有土地同等入市的机会；允许城市工业用地自由转换用途，打破政府垄断土地一级市场的格局，增加土地供应，促进土地交易市场化，使市场真正发挥在土地资源配置中的作用。同时，放开债权和股权融资限制，建立多层次资金市场。

3.严格规范土地出让收支预算，合理利用收支结余形成的国库资金

土地出让收支预算编制后如无特殊原因不得随意变动，土地供应严格按照供地计划执行，不得随意变动或超收、超支。对土地出让收支结余盈余形成的大量沉淀资金，可以采用适时推动地方国库现金管理的方式，加快国库沉淀财政资金流转。

4.明确土地出让支出的使用方向与比率，提高民生性支出比率

针对我国土地出让支出结构欠合理的状况，应优化现有以城市建设为主体的支出结构，增加支农支出和城镇廉租住房保障支出，提高教育、公共服务、医疗等民生性支出比率，同时保障资金合理到位，并实现财政资金运用的公开化和透明化。

参考文献：

[1]蒋省三，刘守英，李青土地制度改革与国民经济成长[J]管理世界，2007，（9）：1-9

[2]李军杰土地调控应着力土地利益的再调整——兼论当前土地调控的政策效应[J]中国物价，2007，（10）：57-60

[3]郭庆旺，贾俊雪地方政府行为、投资冲动与宏观经济稳定[J]管理世界，2006，（5）：19-25

[4]刘红梅，张志斌，王克强我国土地财政收入研究综述[J]开发研究，2008，（1）：141-144

（责任编辑：韩淑丽）