论主任检察官制度改革下的“一体与独立”*

文◎黄成黄福涛

论主任检察官制度改革下的“一体与独立”*

文◎黄成**黄福涛**

党党的十八大报告提出“要进一步深化司法体制改革，坚持和完善中国特色社会主义司法制度，确保检察机关依法独立公正行使检察权”，最高人民检察院在《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中指出“要研究制定办案组织建设规定，建立起权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式”。2013年12月26日，最高人民检察院召开了检察官办案责任制改革试点工作部署会，决定在全国7个省份的17个检察院，试点开展检察官办案责任制改革，突出检察官办案主体地位，实现检察官责权利相统一。此次主任检察官制度改革是一种促使检察机关办案方式更加司法化的改革，是依据司法化原则对检察机关内部权力的重新配置，使主任检察官能够成为相对独立的办案主体，在一定程度上依法独立行使检察权。但同时，这种司法化的改革又是一种适度的司法化，这不仅是由于“检察司法改革不能一蹴而就只能适度推进”的现实因素，更是因其受制于“检察一体化”原则的作用。那么，现阶段检察一体与检察独立有着怎样的存在，主任检察官制度改革中又将有着怎样的受制呢？解答这一问题，先要研究检察权运作的基本原则。

一、一体与独立：检察权运作的双重原则

“检察一体”与“检察独立”是检察权运作的基本原则，讨论检察权的运作必先对检察权的性质进行合理的定位，而关于检察权的性质，学界存在着司法权说、行政权说、双重属性说及法律监督权说等。认为检察权与检察官具有双重属性的观点已因为得到多数国家和学者的认可而成为通说。即检察权同时具有行政性与司法性双重属性。由于检察权的双重属性，检察权的运作也有着双重原则。

（一）检察一体——基于检察权行政属性的运作原则

检察权作为国家权力的一部分，其权力运作的首要目标就是追求刑罚法规的具体实现，为了正确反映国家意志，防止检察权在行使的过程中可能出现的失误，同时也为了保障检察权更有效、统一的行使，检察官的“组织化”是必要的。从大陆法系典型国家的检察制度来看，检察机关大都实行行政化的组织形式，采用由上而下的阶层式建构，整个检察系统构成权力同一体，保障国家法制的统一实施。这样一种将检察官组成统一的组织体，强调资源整合及“上命下从”的运作机制，通常被称为“检察一体”原则。

“检察一体”原则要求检察机关以检察首长为顶点，以整个检察组织为整体来进行活动。它的主要内容是指令权以及检察职务的移转权和承担权，检察长可以下达指令、亲自从事检察官的业务或通过其他检察官代行自己的业务，检察官所做的决定也被认为是检察机关整体所做出的决定。“检察一体”原则不仅体现为组织一体，更强调“心理一体”，尤其是针对重大、复杂案件，或包含政治性因素的案件，单凭一名检察官或仅靠地方检察机关的力量往往难以应付，因此，可能会有几名甚至十几名检察官来共同承担，甚至还必须依靠上级乃至最高检察机关的意见与帮助才能完成。倘若各级检察机关及检察官之间不能上下沟通、合为一体共同对待所承办的案件，那么就很可能难以抵抗住检察机关外部势力、舆论等压力，从而难以对案件做出客观公正的处理。

（二）检察独立——基于检察权司法属性的运作原则

现代司法观念认为，检察官拥有“法律守护人”的地位，检察官之职责不单单在于追诉犯罪，并且也在于“国家权力之双重控制”。既追求真实与正义，维护法律和社会公共利益，又要保障犯罪人的权益，恪守合法性与客观性义务。为保证检察权行使的适法性和公正性，必须保障检察权行使的独立性，这通常被称为“检察独立”原则。

检察独立，一方面体现为检察机关的整体组织独立，也即“官厅独立”。“官厅独立”，是指检察机关在组织机构、成员构成等方面相对于其他机关的独立。“官厅独立”实现的关键，是要保证检察机关的资源保障，确保检察机关在人力、物力、财力等供给上的独立性，从而才能保证检察机关自身的存在与职责的履行。另一方面，是要求检察官自身的“官员独立”。即要求检察官在诉讼活动中要具有相对独立性，每一名检察官都有行使检察权的权限，并不是只有检察长才具该权限，检察官同时也并非检察长的附庸，而是一种能够独立行使检察权的“独任制机关”。“检察官在检察事务方面，是具有自己决定和表示国家意志的独立机关，而不是唯上司之命是从的行使检察权。检察官之所以被称为独任制机关的原因就在于此。”

二、实然与应然：“生于司法，却无往不在行政之中”

“在采用现代司法框架的各国中比较，中国检察机关是司法功能最强，但同时其办案方式最缺乏司法性的检察机关。”这样一个实然与应然间的悖反正是中国检察制度最大的症结所在，自然也是我国检察改革所迫切需要解决的问题。

（一）司法性——应然上我国检察权的根本属性

我国检察权同样具有行政与司法双重属性，“能够立足于权力的性质，并结合中国的特殊国情及其所采取的特殊政权组织形式，认识到并勇于承认检察权的双重属性确实是对检察权理论的贡献。”虽然具有双重属性，但行政性与司法性特征是不可能各居一半、并行不悖的，必定有一个根本性特征决定着检察权本质，而这个根本属性就是司法性：其一，检察权与司法权之间具有历史渊源性和天然亲近性；［1］其二，检察权的核心内容公诉权具有司法权的典型特征；［2］其三，是防范行政权不当干预的基本要求；其四，更符合我国检察制度的立法现实。［3］那么又该如何理解我国《宪法》第129条关于人民检察院是国家的“法律监督机关”的规定呢？对此，万毅教授提出：“在阐释检察机关的权力来源时，我们可以概括称之为‘检察权’；在讨论检察机关的独立性时，我们应当称之为‘司法权’；而在研究检察机关的功能及其与行政机关、审判机关的关系时，我们应当称之为‘法律监督机关’”。应当承认，这样一种复合性的理解是合理的。

（二）行政化——实然中我国检察机关的过度性倾向

我国检察机关采取双重领导制，除了受上级检察机关领导外，同时还受本级权力机关领导。现实情况中，检察机关往往还对地方行政权有着过高的依赖，人事、财政、资源保障等方面几乎完全受控于地方政府。在检察机关内部，实行检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定的“三级审批制”办案方式，检察官个人只是“行政垂直直线上底部的一个点”，行政化特征明显。因此，无论在检察机关外部还是内部，我国检察机关的组织和运行模式均呈现出行政化特点。实践中，检察机关还确立了请示、报告制度、指令纠正制度、案件调取、交办制度、组织协调制度等许多制度以体现和巩固检察一体化，可以说，我国检察机关的行政化不是缺乏，而是过度。［4］

三、主任检察官制度改革下的“一体与独立”

（一）保障独立——主任检察官制度改革的锚点

检察权的司法化改造同时包含两个方面的内容，即强化独立与程序正当化。主任检察官制度改革的主要任务，是建立主任检察官办案组织，形成“多点式办案单元”，并为主任检察官重新配置检察职权及提供职业保障，从而将主任检察官塑造成一线责任主体，成为相对独立的司法官。显然，其目的主要是为了保障检察独立。

（二）衡平一体——主任检察官制度改革的适度司法化

主任检察官制度改革是一种适度的司法化改革，通过优化检察职权配置，形成“扁平化”检察管理模式，建立专业化、组群化办案单元，一定程度上解决了业务部门行政性与司法性混同问题，弱化了行政性纵向关系，改变了传统“三级审批制”一统天下的办案方式，形成了“检察官——主任检察官——检察长”为检察权行使的载体和责任链条，关系清晰，权责明确，同时也更易于较好的结合检察一体与检察独立，实现对二者的衡平配置。

（三）主任检察官制度下“一体与独立”的受制

主任检察官制度下，主任检察官应当秉承“官员独立”，依法独立行使检察权。但“检察独立”与“检察一体”不可能并行不悖，正如检察权的司法性与行政性不可能平分秋色一样，因此，冲突是必然的。在司法化改革的过程中，随着原本过度行政化倾向的打破，这一冲突无疑将会更加凸显。那么，当二者冲突时该如何处理？这一问题的实质，其实就是解决行政性与司法性二者孰是我国检察权本质属性的问题——无论行政性还是司法性，总有一个起支配性的作用。正如前文所述，司法权才是我国检察权的本质属性，司法机关是我国检察机关的根本定位。因此，对于二者冲突的解决，原则上“检察独立”应优于“检察一体”，但客观上又必然存在着适用“检察一体”的例外。具体来说，可从以下几个方面综合考虑：

第一，冲突所关涉的原则位阶。法律原则高于“上命下从”，也就是说，当主任检察官认为上级的指令有违法定原则时，应当享有抗命权。但若并未违反法定原则，而仅是违反自己的“良心与理性”，则主任检察官仍应当严格遵守指令，否则应请求上级行使职务移转权或收取权。

第二，冲突所关涉的权力属性。如果冲突所关涉的是行政性权力，则应倾向于“上下一体”。例如，主任检察官正在依法行使检察自侦权，那么就应当侧重上命下从。再如，主任检察官正在参与检委会重大事项讨论，由于检委会讨论重大事项是一种行政性的决策活动，因此也应坚持检察一体。但如果冲突所关涉对象属于司法性权力，那么就应当倾向于检察独立。例如，在改变案件定性这一裁量权的行使中，应当保障主任检察官依法独立决策。

第三，冲突所关涉的诉讼阶段。例如，若发生在检察侦查阶段，则更倾向于检察一体原则；若发生在审查起诉阶段，主任检察官应当以“起诉法定主义”为原则，“起诉便宜主义”为例外，根据综合全案证据评价所形成的内心法律确信来进行判断，决定是否提起公诉，但根据“疑问排除不法”的原则，对于便宜主义案件当中，主任检察官对于案件应否起诉或进行其他便宜性裁量存在疑问时，以及在法定主义案件中，对于应否起诉存在明显疑义时，上级得行使指令权；若发生在出庭支持公诉阶段，则检察官应当具有更强的独立性，正如法谚所云：“笔受拘束，口却自由”，出庭检察官得以根据庭审情况适时变换公诉策略和适当变更公诉意见，但对于如撤回起诉等关系重大的程序性问题，主任检察官不宜单独处理，而应请求上级指令；若发生在法律救济阶段，比如准备提起抗诉的，同样因系重大程序性问题，而应请求上级指令。

注释：

［1］创设检察官制度的主要目的，乃废除当时的纠问制度，确立诉讼上的权力分立原则，以法官与检察官彼此监督节制的方法，保障刑事司法权限行使的客观性与正确性。在此意义上，检察权实质上即是司法权的一部分。后来，由于政治斗争因素的影响，检察官角色被强行注入了行政权的特征，以致其角色发生了某种分裂。但不容否认的是，检察权与司法权具有天然的历史渊源。

［2］公诉权的本质是一种请求权，包含“求罪”与“求刑”，而这种请求权的行使具有明显的司法权特点。因为，是否提起公诉，需要检察官依据法律进行裁量并独立地做出起诉或者不起诉的处分，而这种处分权具有与法官裁判权一样的中立性、独立性和裁量性。加之不告不理原则，检察官此时可谓就是审前程序中的法官，而公诉权就成为一种司法权。

［3］其一，依据我国《宪法》规定，检察院“依照法律规定独立行使检察权”，并制定了专门的《人民检察院组织法》和《检察官法》，从宪法层面肯定了检察机关的司法性地位及独立性保障；其二，《宪法》规定，我国最高人民检察院检察长由全国人民代表大会产生并对其负责，而并非类似其他国家司法部长享有对最高检察院检察长和各级检察官的指挥监督权。

［4］值得一提的是，检察机构中的行政性因素包含两个方面，一方面是检察业务中的行政性，即本文讨论的行政性，另一方面则是事务管理中的行政性，后者并非本文讨论对象。因为任何组织功能体要想正常运作，都必须有一定事务性保障，它并不能反映该组织功能体所行使权能的本质。然而，由于中国司法机关多是自己解决组织的行政管理，由此便常引起组织管理与业务机能混同的情况，再加上我国“只讲行政层级不管业务分工”这样一种“行政挟持业务”的遗风，无疑使得这种混同更加混乱，行政化的症结愈发明显。

*国家检察官学院2014年度科研基金资助项目“检察官办案责任制改革研究——来自改革一线的视角”的部分研究成果（项目编号：GJY2014D04）；北京市人民检察院2014年度“检察官办案责任制研究——朝阳模式”的部分研究成果。

**北京市朝阳区人民检察院［100025］