用“有效治理”理念改进产品质量安全政府监管

陈超

摘 要：面临日益严峻的产品质量形势，“有效治理”理念为政府产品质量监管工作指明了改革方向。用“有效治理”理念确定产品质量监管目标、完善监管运行机制、考评和监督监管工作，最终形成政府、社会、市场、公民多元共治。

关键词：有效治理  产品监管  监管机制  制度设计

中图分类号：F304 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2014）11（b）-0179-02

近年来，面临日益严峻的产品质量形势，政府监管部门一直在探索如何才能走出一条具有中国特色的、行之有效的产品质量监管工作之路。在我国进入全面建成小康社会的关键阶段，党的十八大提出了“有效的政府治理”概念，为政府质量监管工作指明了改革方向。

1 用“有效治理”理念确定产品质量监管目标

国内外学者的研究中，政府治理依然是一个不断发展、更新的概念。政府治理是指在市场经济条件下政府对公共事务的治理，由治理理念、治理结构、运作方式与过程所构成的三位一体的有机框架或网络。正如去年在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》》中提到的：政府作为公权力的代表，必须具有清晰的职能定位，优化的组织结构，高效的行政管理方式，通过良好的制度设计实现政府的公信力和执行力，进而形成法治政府和服务型政府。由此看出，有效的政府治理，首先需要治理目标的科学确定。明确治理目标，找准职责定位，抽象出监管的核心和价值，让监管工作更加专业化和本位化，是实现有效政府治理的第一步。目标不明确，既有可能造成“监管缺位”，商业侵犯公众利益;也有可能造成“过度监管”，损害市场机制活力。

国家质检总局提出“抓质量、保安全、促发展、强质检”12字方针，其产品质量监护人角色具有多层次性，并同时担当提高市场绩效和维护公民权利、促进社会正义两项责任。监管目标越多，有限的政府资源不能充分运用到本位的监管责任上，尤其在目前的国情背景下，容易被地方政府的经济发展目标、企业追求利润最大化目标所左右，偏离本位监管，更有可能权力寻租、腐败滋生。同时，也对衡量、监督政府监管的有效性带来了难度。

质监部门曾提出“人民质检”理念，这本身就为质监工作解决了定位问题，质监工作就是为百姓把好质量关口、守住安全底线，就是要解决群众反映强烈的突出问题，真正满足百姓的质量安全需求。明确了定位才知道哪些应该做，哪些不是我们该做的。其一，三中全会提出：最大限度减少政府对微观事务的管理，充分发挥“扶持之手”和“无为之手”在资源配置中的重要作用。为此要摆正位置，处理好质监与企业、社会和市场的关系，产品质量安全的主要责任必须由生产企业来承担，监管机构应该承担监督不到位的责任。其二，要协调质监目标与当地政府经济发展目标、企业发展目标的关系，以确保产品安全和公众健康为首，其次才是促进地方经济和企业发展。只有明确了优先次序，才能提高监管工作的独立性、可信性，降低相关方的干预，从而促进监管职能的良性发挥。其三，让监管工作更加本位化、专业化，比如，产品质量安全标准的制定、风险分析和预警交由专家委员会来制定，监管机构可以只承担监督、支持和评价的作用;产品检验检测的角色应该走专业化、市场化的道路，科学技术不是行政权力所擅长的领域，解决与此相关的质量安全问题，社会权力的作用应得到充分发挥等。要想把好产品质量关，正确履行职责，必须要把该放的权力放开、放到位，该管的事情管好、管到位。

2 用“有效治理理念”完善监管运行机制

全会公报中提到，实现有效的政府治理必须创新行政管理方式，优化政府组织结构，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。完善产品质量安全监管的运行机制，可以从监管组织形式、监管制度设计两个方面借鉴“有效治理”理念。

这几年，产品质量安全监管形式变革颇多，先是2012年国家质检总局取消垂管，改为地方政府分级管理体制，再是食品监管职能从质检总局划走，成立国家食药总局。国家在不断的探索努力，以期找到高效的监管方式。但是，不论采用什么样的监管方式，“独立性”和“可问责性”都应当是最基本的原则。只有这样，监管机构才可以摆脱政治干预和行政影响，客观、公正地行使监管权。同时，监管部门的权利来源应遵循法律保留和授权明确性原则，法律应明确监管机构的地位、监管原则、监管目标、监管职能、监管权利等问题，为监管机构的存在与运行提供合法性依据，也为问责提供依据。

对监管机构来说，监管制度设计对实现监管目标至关重要。但是，很多监管部门在进行监管制度设计时，既存在“拍脑袋”的现象，又存在受部门既得利益驱使问题。我们以影响深远的“三鹿奶粉”事件为例，三鹿既是全国免检产品，又是中国名牌产品，也获得了生产许可，每年接受着监管部门的监督，为什么还会发生如此的严重的食品安全事件。通过政府公信力获得的荣誉没有把控住利益的诱惑，免检制度、名牌评选、生产许可这些监管制度有效性从何体现。还有名噪一时的电子监管网建设，即使不谈滥用行政权力和限制竞争的问题，这种监管方式的出台是否经过了充分的论证。

有效的监管制度设计，必须以制度能够实现监管目的为根本，至少应该考虑两个方面：一是对自身的制度设计、制度运行、制度实施效果、制度缺陷等有效认知;另一个是对监管对象的有效认知。质监部门首先应该根据科学的监管制度设计原则，重新梳理目前的监管法律法规和监管制度。在法律法规方面，修改不适合新形势的、管不好或者不应该管的有自身利益驱动的条款，从根本上解决问题。在监管制度方面，要重点审查实施效果，找出问题缺陷，该取消的取消，该修改的修改。我们以生产许可制度为例，作为产品质量监管的两大制度之一，施行已经20余年，对保障产品质量安全发挥了重要作用。但是这项制度毕竟是计划经济时代后期制定，随着市场经济发展新形势和加快建设社会主义法治国家新要求，其弊端逐渐凸显：比如现行的管理目录制度存在缺陷，缺乏相关产品正常的进入、退出机制;“两级审批、三级管理”造成基层监管存在困难，发证和证后监管脱节;生产许可对产品生产要求不严谨等问题。十八界三中全会中指出：政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行“宽进严管”，国外“备案制”等产品监管方式值得我们借鉴。endprint

3 用“有效治理理念”考评和监督监管工作

古人云：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。在国家倡导“创新和改善政府管理、有效的政府治理”的大背景下，众多的政府机构都在搞改革，搞创新，但却忽略了再好的监管方式方法只有在执行中才能体现其作用。很多的监管部门由于资源有限，习惯以文件贯彻文件，上下疲于应付，流于形式。监管部门要树立“有限政府”理念，监管资源有限，应把主要精力放在行使公共权利、代表公共利益、提供公共服务、承担公共责任上，而不是有利益才管，不承担责任就管，该管不该管的都管。

制度要规范运行，职责要落实到位，有效监督非常关键。监管部门表现出来的公利人的性质主要是在外在制度约束之下产生的，一旦外控疲软，则更易于表现出“经济人”的行为，从而影响公平、公正、高效的监管。为此，要规范制度的运行流程，建立健全对制度执行过程和执行情况的监督机制，建立健全问责机制，拓宽监督渠道，整合监督力量。监督不仅要有自上而下的监督，更要加大制度的社会公开力度，保障公众的知情权、监督权。

对产品质量监管工作的评价考核，要坚持以人为本、结果导向、客观主观相结合的原则，推动监管改进，提高监管效率。近年来，产品安全事故频发，关键是没有把消费者的利益和健康放在优先考虑的位置，往往担心问题暴露后，影响相关产业生存发展，影响政绩，也往往习惯掩盖问题，导致小事拖大。对产品质量监管工作的评价，应以监管结果为主要考核指标，而不是在工作总结中提到的“出动执法人员多少人次，查处违法案件多少件，罚没多少款项、取缔和停产了多少违规生产企业等”总结监管成绩。结果导向可以不断提高监管行为的“自利性”与“公利性”的一致程度，追求监管实效，进而成为改进监管模式及监管流程的原动力。产品质量安全监管的有效性作为公共产品，必须要接受公众的评判，以百姓“满意度”作监管工作有效性的考量尺度，这样可以反映监管部门的服务对象和相关利益群体的愿望和要求，克服绩效评估公开性、透明度不够，缺乏社会监督的弊端。

新一届政府执政以来，我们可以看出，政府改革的方向是国家治理体系和治理能力的现代化，全面打造一个既有中国特色又顺应时代潮流的现代政府，建设一个“法治政府和服务型政府”。在市场经济发展和政府管理体制改革的大背景下，身担产品质量安全监管职责的质监机构，政府控制和管理的观念必须让位于规范、调控和服务的观念，管理的观念应及时转变为治理的理念，既要正确履行政府职能，优化政府组织结构，又要在政府、社会、市场、公民个人之间形成合作与良性互动，最终实现多元共治，真正担负起产品质量安全的监护人角色。

参考文献

[1] 陈乔.中国工业产品生产许可证制度研究[D].吉林大学，2012.

[2] 高晓红，康键.主要发达国家质量监管现状分析与经验启示[J].世界标准化与质量管理，2008（10）：4-8.

[3] 何家旭.产品质量监管体制：问题与对策[D].复旦大学，2009.endprint