事业单位改革相关问题研究——推进股份制改造促进地勘单位发展

赵海军　梁　捷

天津华北地质勘查局核工业二四七大队　天津　300000

事业单位改革相关问题研究
——推进股份制改造促进地勘单位发展

赵海军梁捷

天津华北地质勘查局核工业二四七大队天津300000

本文通过地勘单位股份制改造的必要性，股份制地勘单位的特征和地勘单位股份制改造的步骤的阐述，针对地勘单位股份制改造难点，提出了地勘队伍深化改革，加快发展以及推进股份制改造相应对策。

股份制改造地勘单位发展

随着国家对地勘行业的政策调整，地勘单位相继加大改革、改制力度。在地勘行业日趋全面市场化的今天，作为一名地勘人深深感到地勘单位改革成功与否，直接影响着地勘单位的兴衰，关系着地勘队伍的命运和职工的前途，进一步探索地勘单位的体制、技术和管理创新，积极稳妥推进股份制改造，实行投资主体多元化，是地勘单位适应社会主义市场经济形式，是建立现代企业制度新的要求。本人就地勘单位股份制改造谈点粗浅的认识。

一、地勘单位股份制改造的必要性

我国的大部分地勘队伍都经历国家相应部委管理，后经属地化管理。目前地勘事业单位面临重大体制改革，将逐步把地勘队伍推向市场，实现企业化经营，国家已确定改革的时间表。在1999年，中央对地勘队伍管理体制实行了重大改革，国务院下发了《地质勘查队伍管理体制改革方案》，决定对地勘队伍管理体制实行改革，改革的内容是地勘队伍属地化管理和逐步实现企业化经营。所谓属地化管理是指把国务院有关部门（地矿部和核工业总公司先实行）直接管理的各省（区、市）的地勘队伍，统一划归到各省（区、市）管理，其归口管理部门是省级人民政府国土资源主管部门；所谓企业化经营是指地勘队伍要按照政企（事）分开的原则，逐步转变事业机制，建立健全企业机制，成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的市场主体。

（一）当前地勘单位的现状

地勘队伍在其事转企的体制改革面前，依旧是困难重重，举步维艰。介于地域等问题，各个地勘单位发展在总体来说并不平衡，地勘单位长期从事国家预算内计划任务，相当一部分单位仍旧依靠国家政策扶持比如“地勘经费”、“人头费”等维持着自身的建设与发展。

1.在职职工上岗率相对较低。目前地勘单位存在专业人才相对匮乏，在职职工上岗率低，专业、年龄与其现职岗位的安排不够合理。其中，专业人才数量的严重匮乏直接阻碍了地勘队伍的长远发展。

2.基础设施较薄弱。从目前地勘单位现有总资产数目来看，非经营性资产所占比例较大，流动资产的流动比率相对较低，尤其是应用于投资勘探设备更新的资金缺口较大，许多勘探设备已经老化，会应用新型勘探机器的专业技术人员较为匮乏，阻碍着勘探队伍施工技术的精进以及施工效率的提高。

3.市场占有率较低。虽然从资料上显示地勘、基础施工市场前景比较广阔，但实际获得的地质成果较少，这与当前的地勘市场发育尚不成熟以及事企不分，管理体制和经营机制不能适应市场经济发展的要求有着直接的关系。从目前地勘单位现有的市场总占有量来看，商业性地质工作机制在自我管理上面出现了管理缺失，地勘任务不饱和，勘探设备陈旧、市场竞争力低等，亟待修补管理漏洞。

（二）股份制地勘单位的特征

地勘队伍属地化管理后，大部分地勘队伍要按照企业化要求，根据各主管局的产业特点和地区经济发展的需要，进行队伍改组、改制、改造，要有一套发展的新思路，立足于在市场上求生存、求发展。加快制度创新，特别是所有制结构、经营机制等方面的创新。通过各种形式进行地勘单位和企业的改制、改组、改造，以推进地勘单位管理体制改革。

按照《公司法》对地勘单位进行股份有限公司、有限责任公司为主要形式的股份化改造，就是要求地勘单位以其全部法人财产依法自主经营，自负盈亏，成为能够独立承担民事责任，享有民事权利的经济实体，具有以下几个主要特征：

1.从股权结构上看，股份制企业一般实行本企业劳动者出资入股，设普通职工股。企业职工既是企业的劳动者，又是企业的出资人，股权结构为国家股、企业法人和企业职工个人股。

2.从法人财产制度方面看，股份制一般实行所有权与经营权分开的企业法人财产制度。企业享有法人财产权以其全部资产对债务承担责任，股东以其出资额对企业承担有限责任。

3.在法人治理结构上，股东当家与职工民主管理相结合。既实行股权平等的一股一票的股东大会制度，由它选举董事会，并由董事会决定经营权；同时《公司法》规定，监事会应当包括股东代表和不低于三分之一比例的职工代表，实行一人一票制；公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度应当听取工会意见，并通过职工代表大会决定听取职工意见和建议。

4.从企业分配制度上看，股份制企业按劳分配与按生产要素分配相结合，以按劳分配为主。

鉴于股份制地勘单位的优良特性，通过对其进行股份制改造，最终可以使地勘单位从根本上转换经营机制，顺应发展社会主义市场经济和社会化大生产的要求，提升企业竞争力，具有重要意义。

（三）地勘单位股份制改造的重要意义

1.地勘单位企业化运作是国家乃至国际地质项目市场化的必然选择

市场经济的显著特点是各类资源由市场去配置，而不是靠行政手段，地质市场也不例外。无论商业性地质矿产勘查还是公益性国家地质勘查甚至国际地质市场，当一律按市场法则运作时，地勘服务的效率和质量才会大为提高。适应这种地质市场化的要求，各地勘单位逐步建立起现代企业制度，必将推动我国地勘市场的健康有序发展，直至参与国际市场的竞争。

2.增强企业活力，促进企业长远健康发展。股份制通过把所有权分散化，使国家和企业之间，由原来的行政关系变成经济制约关系。企业的自主权扩大了，企业的活力也就必然增强。

3.有效的解决资金的短缺问题。长期以来，地勘单位主要依靠国家财政生存和发展，资金短缺问题长期制约着地勘单位发展的资金需要。通过股份制改造，募集资金，向社会要资金，有利于改变勘查融资状况，缓解勘查资金的短缺。

4.有利于调动企业职工、企业所有者和经理人员的积极性。股份公司职工的收入同公司经营成果直接挂钩，从而可以充分调动企业职工的积极性。股份企业财产是入股者的共同财产，入股各方即所有者从各自的利益出发，都会关心公司经营的好坏。股份制企业由于实现了企业经营权与管理权的分离，企业管理人员具有经营决策自主权，经理人员实行聘任制，使其责任感和积极性大为加强。

5.试行股份制，特别是争取上市发行股票，可以分散投资风险，将过去由国家单独承担的风险，分散到各股东共同承担，有效地避免经济出现大的波动，保持经济的稳步发展。

二、地勘单位股份制改造的步骤

地勘单位实现股份制企业的改造，需要以下四个步骤：

（一）实现经营性资产与非经营性资产的分离

在地勘单位的资产中，有相当大一部分是非经营性资产，如生活设施、医疗保健设施、文化设施等。由于比例过高，影响地勘单位的资本利润率，降低企业的竞争优势，因此有必要在地勘单位股份制改造过程中将某些不符合企业战略发展重点和发展方向的、对企业难以形成效益的非经营性资产加以剥离，使企业可以在市场经济竞争中高效率地独立运作。

一是要做好非经营性资产的界定工作。正确界定地勘单位中哪些资产属于非经营性资产是实施非经营性资产剥离的前提条件。按照一般的认识，地勘单位中生活设施、医疗保健设施、文化设施等的等非经营性资产，应当根据情况加以剥离。

二是在剥离非经营性资产应坚持的原则。一是保持国有资产安全原则。在非经营性资产剥离过程中，要防止国有资产的流失，如低价出售、私下无偿转让或占有等。二是经济性原则。地勘单位在股份制改造过程中，应当审时度势，按照经济与否确定是否进行剥离。对于没有经济效益的非经营性资产应当坚决予以剥离。

三是非经营性资产剥离模式的选择。地勘单位应根据非经营性资产的实际情况，以及资产剥离后与原单位之间的关系，可以对非经营性资产采取不同的剥离方法或模式。

（二）分流不适合进入市场的人员

一是对离退休人员实行实行独立管理。改制后的企业不宜再承担离退休人员的费用。所以，改制后这部分离退休人员经费应单列，应由社会保障机构或国家地勘经费支付。

二是分流与安置富余人员。对地勘单位来说，在企业化经营中，如何分流与安置富余人员，同如何把产业做大同样重要。部分地勘单位制定了一系列有利于分流富余人员的政策，并取得了良好的效果。这些政策包括：（1）规定待岗职工中男年满50岁、女年满40岁可实行内部退养。月退养费由事业单位工资体系中本人档案职务工资标准或技术登记工资标准（即固定部分）的70%、采取内部退养。（2）本人申请，医院证明，可办理病退。（3）适用于年轻的待岗职工，按当地最低生活费标准，办理下岗职工待遇。（4）后勤一块转化为物业公司（或中心），为职工提供有偿服务，医院全部对外开放等。

（三）实现产业、资产和人员的重新组合

从地勘单位属地化以来到事业单位改制正式开始实施这段时间。要充分利用国家给予地勘单位的优惠政策，积极推行企业化运作，为地勘单位下一步的股份制改造奠定基础。

1.理顺地质勘查工作管理体制。争取承担国家和地方基础性、公益性、战略性地质勘查任务，同时，地勘单位应充实并加强技术人员和装备。这有利于集中精干的、技术力量强的人员进行“三性”地质勘查工作的要求。

2.拓展地质勘查领域、服务地方经济发展。各地勘单位还要从区域经济发展的需要，开展各项为地方经济建设和社会发展服务的地质勘查工作。过去，人们对地质工作的认识是不完全的，认为地质就是为国民经济建设找矿，提供所需要的物质基础，但随着人类社会的进步，经济体制转轨以及中国改革开放实践探索，人们的认识得到拓展和升华。地质工作领域已不再局限于单一的地质找矿，其服务领域已拓展到农业、环境、旅游、城市、医学地质等多领域和学科。

（四）通过合理的股份配比建立起股份制地勘企业

根据事业单位改革的有关政策内容，对现有生产经营类事业单位，原则上应全部转企改制，进行产权制度改革，国有资本最大限度退出，由社会法人、自然人和内部职工等投资主体出资置换方式进行重组，或出让部分国有产权的形式，改组为具有多元投资主体的有限责任公司、股份有限公司等组织形式。

目前地勘单位建立公司制是以集团公司（原上级主管局）控股、自然人入股的股权多元投资主体的有限公司，打破了以往单一的所有制形式和财产组织形式及经营方式，随着地勘事业单位改革不断深入，各地勘单位应从实际出发，选择适用的改制形式即股权多元投资主体的公司制形式，引入战略合作者资本和先进的管理经验，促进企业健康发展。

地勘单位在股份制改造过程中，应采取国家、集体和职工持股的形式，保持合理的股份配比具有许多优越性。

一是有利于将事业单位转变为现代企业。产权的转让，让出了一个新机制，由股东选举产生董事会、监事会，再由董事会聘任经理班子，从而实行了真正的政企分开。

二是有利于充分调动广大职工的积极性、主动性和创造性，发挥职工当家做主的精神。职工是企业改革的主体。每个改革方案的出台，都涉及职工的切身利益。因此，整个改革的进程都是全心全意依靠职工的过程。通过国家、职工、其他机构或社会公众的共同持股，使劳动者利益与社会资产联为利益与风险对等的经济共同体，使劳动者获得更多的民主权利，实现了劳动者政治上做主人，经济上做主体的所有制形式。

三是有利于完善企业的约束和监督机制。一个企业的成败关键在于领导班子，而一个领导班子的成败关键在于约束和监督机制的建立和实施。职工参与的股份有限责任公司的股东大会、董事会、监事会等各个机构，《公司法》都规定有明确的职责范围，只要按《公司法》来规范，监督机制就可以得到加强。第四，有利于解决企业部分流动资金，扩大企业再生产。当前，地勘企业流动资金严重不足，也是造成亏损的一个原因。而让职工、其他机构及社会公众持股，既可解决企业流动资金的不足，又可对企业扩大再生产起到缓解作用。

对于实现股份制改造以上各环节既是重点又是难点，需要着力解决。

三、地勘单位股份制改造难点与对策

地勘单位股份制改造是地勘单位适应社会主义市场经济形势，建立现代企业制度的要求。随着1999年国务院37号文件（《国务院办公厅关于印发地质勘查队伍管理体制改革方案的通知》）的下发，各地加大了地勘单位改革力度，鼓励引导地勘单位逐步向企业化过渡，并按《公司法》对地勘单位进行股份有限公司、有限责任公司及股份合作制改造。几年的实践，各地取得了不少成功的经验，但仍然存在不少需要进一步值得研究和探讨的问题。

（一）进一步提高对股份制改造意义的认识

地勘单位正面临着空前的重大变革，原有的管理体制和机制被打破，新的体制和机制将逐步建立。一方面这种变革在给地勘单位的发展带来巨大活力的同时，另一方面也必然带来这样那样的矛盾和问题，这就对地勘人提出了新的要求，转变观念，加强学习，适应新形势。

转变观念，就是要改变地勘单位原来事业单位体制下形成的一些经营思想，适应新的形势，尤其要改变“等、靠、要”的思想，要认识到股份制改造的目的是建立地勘单位现代企业制度的需要，表现为产权关系明确、产权主体落实、企业管理民主化。

加强学习，就是要认真学习和研究国内外股份制改造的成功经验，真正把握股份制的内涵。在改制过程中，自始至终都要加强对广大职工的股份制知识宣传教育，为地勘单位顺利地进行股份制改造打下坚实的思想基础。

（二）剥离非经营性资产，妥善解决分流人员的安置问题

剥离非经营性资产，地勘单位现有的非经营性资产，一般有幼儿园、子弟学校、医院、职工食堂、职工住宅等，由于这些资产基本上属于社会福利性质，不能参与生产经营，为了减轻改制后企业的负担，这些非经营性资产应从改制企业中剥离出来，可以通过以下途径进行剥离：第一，把剥离的资产交给政府主管部门，如学校交给教育局，医院交给卫生局，职工住房交给房管部门等。剥离出去的部分与改造后的企业不再有任何资产连接关系或行政隶属关系。第二，以剥离出来的资产组成独立的法人实体，独立经营，交由政府部门直接管理，如果发生亏损，则由财政酌情或给予相应补贴。

与此同时，实行人员分流。对离退休人员实行独立管理。目前，地勘单位离退休人员经费主要靠国家拨给，但经费缺口太大。目前，这些超支部分主要由地勘单位自行创收解决，改制后的企业不宜再承担离退休人员的费用。所以，改制后这部分离退休人员经费应单列，由社会保障机构或国家地勘经费支付。同时，对于分流安置富余人员，可采取内退、病退、买断工龄、鼓励个人创业等办法。

（三）将传统的优势地勘产业重组建立公司

根据事业单位改革的有关政策内容，对现有生产经营类事业单位，原则上应全部转企改制，进行产权制度改革，国有资本最大限度退出，由社会法人、自然人和内部职工等投资主体出资置换方式进行重组，或出让部分国有产权的形式，改组为具有多元投资主体的有限责任公司、股份有限公司等组织形式。

目前属地化管理地勘单位均以局为单位建立集团公司，局属各地勘单位组建子公司，建立起以集团公司控股、自然人入股的股权多元投资主体的有限公司，打破了以往单一的所有制形式和财产组织形式及经营方式。随着地勘事业单位改革不断深入，各地勘单位从实际出发，选择适用的改制形式即股权多元投资主体的公司制形式，引入战略合作者资本和先进的管理经验，促进企业健康发展。

地勘单位应发挥传统的优势地勘产业龙头作用，将地质勘查和工程勘察主业建立有限公司，通过优化产权结构，建立产权清晰、适应市场经济发展要求的现代企业管理体制和运行机制。通过搭建企业化经营平台，建立与集团公司有资产纽带关系的法人治理机构。通过职工参股，建立员工与公司利益共享、风险共担的经济共同体。对于地勘单位经营规模小、效益差、人员少的项目可采取承包、租赁等多种形式放开搞活。对于经营效益好、收入高的地勘单位以及大多数可以通过创造一定的条件使其具备企业化经营条件的地勘单位，应该在国有企业股份制改造经验的基础上实行股份制改造。因为地勘单位与国有企业相比，具有底子薄、基础差，没有稳定的收入和定型的产品，适应市场能力弱等特点。所以地勘单位的股份制改造必须更彻底，更能调动人的积极性，才不至于落后，才能具有活力而生存下去。

（四）积极推进地勘企业投资主体多元化

地勘单位进行股份制改造是实现企业投资主体多元化、转化地勘单位生产经营机制、建立现代企业制度的一条重要途径，是有效解决地勘单位彻底走向市场所涉及诸多深层次矛盾的综合性措施。因此，我们在对地勘单位进行股份制改造时，首先要实现企业产权主体多元化，因为没有投资主体多元化，就没有规范化的股份制公司，也就不能真正实现经营机制的转化。其次要建立出资人制度，明确国有资产的代表。

搞好清产核资，为改革奠定基础。进行股份合作制改造之前，改制单位要组织专业人员与职工代表组成清产核资领导小组，对单位资产进行全面清理，进行产权界定，明确产权关系，清理债权、债务，摸清家底，对清理出的各种财产损失，按国家有关规定及财务制度在资产评估前一次性处理，为单位改制做好准备工作。明晰产权是股份制改造的前提。

（五）合理确定股权配比、股权设置与股份构成

地勘单位的股份，按投资主体（股权所有者）划分，一般可分为国家股、单位股和个人股。确定企业的股份构成，需要考虑的有两点：一是确定要不要设个人股，二是确定各类股份所占的比重。关于这一问题，当前尚有不同的看法，实际做法也不一致。在国有企业股份制改革中，一般认为，大中型国有企业股份化，国家股应占较大比重；而一般的小型国有企业实行股份化，国家股不一定要占较大比重，或者不设国家股，只设集体股和个人股即可。

地勘单位按评估结果，剥离一部分经营性资产或称实用性资产作为国家股。国有土地在改制过渡期免收一切税费，也不能作国家股，由国有资产管理部门管理。未剥离出的经营性资产部门封存或公开拍卖，所得收入上交国库，或弥补离退休经费等社会公益性支出。允许将国有股出售给职工，并可优惠15%～20%，允许权益性负债（应付工资、应付福利费）量化给职工作个人股。改制后的企业股份个人股应占总股份70%～80%，也可以按国家股收益权按一定比例配给个人股，只有这样才能提高职工为企业服务的积极性。

改制企业一是要积极动员职工广泛参与入股，以强化职工的整体观念和危机意识。二是鼓励经营者和骨干持股。三是制定好股权转让办法，明确股东中途不得退股，职工调动其股金不能带走，先在企业内部转让，企业职工有优先受让权。

（六）在企业改制中要积极推进相关配套改革

要使地勘单位改制和资产重组取得实效，必须同时进行配套改革。首先，地勘单位改制的目的是要真正搞活企业经营机制，增强地勘单位在市场竞争中的生存能力。因此，地勘单位在进行改制时要注重实效，使改组后的地勘单位在灵活的经营机制上正常运行。促进产业结构调整，加强经营管理，提高经济效益；其次，实行适应现代企业股份制企业运行的财务会计制度、用人用工分配制度的改革，抓好培训，提高职工队伍素质。

（七）在股份制改造中要注重解决好的几个问题

1.地勘单位在股份制改革中要合理地处理职工持股的问题。一方面要注意切勿在持股上搞“平均主义”，搞平均摊派。有些搞股份制改造的企业采取股本按人头平摊，规定数量，多买少买都不行，收益一人一份，亏损人人负担，造成新的“大锅饭”，同时也不管职工有无经济承受能力，愿意不愿意成为自己所在企业的股东，实行不入股就走人的办法，强制出资购股。股份制本质上是一种“差别经济”，有股权上的差别，才有股份制的效率。应该根据职工在企业的岗位不同，区别股权的大小，切勿不管在企业的岗位如何，在持股上搞“平均主义”，吃股份制改革的“大锅饭”，这将严重影响企业内不同人员的积极性，削弱股份制改革的效力。另一方面，与股权均平，吃大锅饭相反的是要注意不可持股不公，又出现新的矛盾。在股份制改革的企业内部，经理阶层与一般员工持股水平的差别如果拉得太大，就会引起新的收入分配不公，产生新的社会矛盾。所以应该合理选择一般员工持股水平与经理阶层的持股的差距，防止出现新的矛盾。

2.地勘单位在股份制改革中要注意不要把股份制改革搞成了新一轮集资。通过对地勘单位进行股份制改造，变相筹集资金，甚至以实行股份制改造为名来解决资金短缺的问题。把经理和职工入股的资金用于企业经营，而经理和职工对于干什么却处于“迷糊状态”。把股份制改革搞成新一轮集资。

3.地勘单位在股份制改革中切不可行政命令强制推行。切不可“强行派股，以股就业”，政府部门及地勘单位主管部门搞包办、强迫、限期、命令式的改制突击活动。股份经济的发展是一个自然历史过程，拔苗助长搞“股份制”往往适得其反。特别是对一些经营前景欠佳或快变成一只“空壳”的地勘单位，决不能强制性地要求本单位的职工入股，并以股来决定就业，若不入股，就要被单位无情地“优化组合”掉。

4.地勘单位在股份制改革中要解决好“内部人控制”的问题。股份制改革旨在实现政企分开，调整企业产权结构，转换经营机制。在实施过程中，企业作为股份公司，不可一头离心于上级主管部门，而一头是分散的股民还缺乏经济民主意识，参与企业决策的渠道也不畅通，使董事长、总经理成了两头都管不着的自由分子，对企业自由管理，使企业受到危害而无人管理。应该完善企业的治理结构，增强股民对其他代理人——董事长、总经理的监督，在制度安排上克服“内部人控制”问题。

5.地勘单位在股份制改革中要解决好一窝蜂现象。把股份制看做是包治百病的“灵丹妙药”，不顾地勘单位的实际情况一哄而起。切不可“新瓶装旧酒”的倾向。简单地热衷于外在形式的改变，换一块牌子，成立一套董事会、监事会班子，选出或任命一个董事长、总经理，甚至股东大会都走过场，董事长、总经理都是事先内定好的，结果机制还是那个机制。同时还要解决好自我封闭搞改制的问题。地勘单位的股份制改造仅限于本地区、本部门内部进行，有的是仅对亏损企业、资不抵债的地勘单位进行股份制改造。

［1］徐茂魁.现代公司制度概论第二版.北京:中国人民大学出版社，2006:12-15

［2］王治祥.国有企业化改制操作实物北京:冶金工业出版社2004:20-30

［3］邓荣霖.社会主义市场经济与现代企业制度北京:中国人民大学出版社1997:55-60

［4］汪亚君.《浅析当前事业单位经济体制改革》，《天津市经理学院学报》，2007，（3）:165-175.

［5］天津市集体经济联合会.深入贯彻《公司法》深化中小企业产权制度改革资料.天津，2006，47-55.

［6］黄定国.国有企业股份制改造的难点与对策.《深圳大学学报（人文社会科学版）》［J］，http://mall.cnki.net/magazine/Article/SZDS601.004.htm

［7］张永红.地质勘查单位进行股份合作制改造应注意的问题［J］.事业财会，http://www.cnki.com.cn/Article/CJFDTotal-SYCH 200102028.htm

第一作者：赵海军，大队长、高级经济师。单位名称:天津华北地质勘查局核工业二四七大队

第二作者：梁捷，实力能力建设办公室主任、工程师。单位名称:天津华北地质勘查局核工业二四七大队