关于吉林省扶贫开发的理性思考

崔菁菁,万兴亚

(1.东北师范大学 马克思主义学部,吉林 长春 130024; 2.长春师范大学 经济管理学院,吉林 长春 130032)

消除贫困、实现共同富裕，是中华民族长期不懈的奋斗目标。扶贫开发不仅是重大的经济问题和民生问题，也是重大的社会问题，是我国各级政府及全社会的一项长期性战略任务。[1]2013年，习近平总书记提出了“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。没有农村的小康，特别是没有贫困地区的小康，就没有全面建成小康社会”重要论断，明确指出扶贫开发工作是我国全面实现小康的重点难点。自《中国农村扶贫开发纲要(2011～2020年)》(以下简称《开发纲要》)发布以来，吉林省进一步规划部署扶贫开发工作，相继出台了贯彻落实《开发纲要》的一系列政策，以帮助30万农村贫困人口脱贫为主要目标，以改革、重点突破为主要手段，开展扶贫开发工作，成绩斐然。但是，随着扶贫开发工作的深入开展，吉林省作为以农业生产为主、工业较弱的财政穷省，基础设施的落后、社会发展的相对滞后以及公共服务的欠缺越发凸显，加之地方病的困扰，吉林省贫困人口虽有所减少但比例仍居高不下，社会群体发展差距仍在扩大。吉林省扶贫开发工作任务依然十分艰巨，形势严峻。为了进一步加强吉林省扶贫开发工作，对于吉林省扶贫开发做出理性思考，即对其有利条件、制约因素做出分析，进而提出加强吉林省扶贫开发工作的对策建议，就显得尤为重要。

一、吉林省扶贫开发的有利条件

在经济社会宏观环境新变化的带动和长期积累的内在力量的驱动下，吉林省扶贫开发工作出现了一些新变化，具备了进一步开展的诸多有利条件。归纳起来主要包括如下几个方面：

1.国家及省委、省政府高度重视“三农”和贫困地区发展问题。“全面建成小康社会”这一目标的实现，农村发展是关键，贫困地区发展是难点。为切实加快贫困地区发展，国家加大了对扶贫开发的支持力度，确立了“多予、少取、放活”的方针，初步建立了以工业反哺农业、以城市支持和带动农村的长效机制，出台了含金量较高的强农惠农富农政策。[2]吉林省委、省政府高度重视扶贫开发工作，按照《开发纲要》精神，根据省内具体情况，陆续出台了一系列政策措施，加大扶贫工作力度，不断完善开发机制。

2.可利用的社会资源比较丰富。在“大扶贫”的格局下，随着吉林省经济实力的不断增强，全社会参与、关注扶贫开发事业的各项投入也显著增加，社会性资源越来越多、越来越丰富。尤其是全社会对扶贫开发工作更加关切，不仅是行政事业单位，很多企业也加入到扶贫队伍中来。在教育扶贫方面，吉林省坐拥吉林大学，东北师范大学和延边大学三所国家211工程高等院校以及几十所普通本科院校及职业技术学院(校)，其中更不乏师范类院校，这就为今后进一步开展“教育扶贫”打下了坚实的基础。

3.加快脱贫致富的愿望强烈，基础设施作用开始显现。经过多年的扶贫开发，省内贫困地区各级党委、政府对扶贫工作高度重视，扶贫政策已深入人心，贫困人口求发展、盼致富的愿望日益强烈。经过多年的扶贫开发，尤其近十年的“以工代赈”，贫困地区的道路、农田水利工程等基础设施得到了很大的改善，其作用逐步开始显现，从而为贫困地区广大人民群众尽快脱离贫困走向富裕打下了坚实的物质基础。

4.探索并积累了许多成功经验。吉林省在多年扶贫开发中不断探索并积极试点，已经积累了许多扶贫开发的成功经验。一是已初步建立了扶贫开发工作运行机制，并形成“合力”。为加强扶贫开发工作，吉林省设有由副省长担任组长、由31个厅级部门副职领导担任成员的省扶贫开发领导小组。在8个国家级扶贫工作重点县全面落实“一把手”负总责的责任制，全力推行实施六项改革，明确八项重点任务，注重整村推进、企业扶贫等10项重点工作。同时，在完善机构、资金投入、工作检查等方面采取了一些行之有效的措施，初步形成了全社会共同推进扶贫开发的合力。二是分层次制定规划，扶贫到村。迄今为止，“扶贫到村”仍然是现阶段综合治理贫困现象,提高资金集中投入效能的重要举措。吉林省按照国家的总体部署,结合全省实际，分层次制定并启动了扶贫开发规划，将全省3800个重点村作为扶贫开发的主战场,坚持把计划分解到村,任务落实到村，措施扶持到村。三是坚持各具特色的开发式扶贫为主。吉林省针对东、中、西和城市郊区的不同特点，重点扶持发展了一些种植、养殖、加工和劳动力转移等一批有区域特色、有发展潜力的项目和产业，在某种程度上增强了农民的造血功能，加快了低收入人口增收致富的步伐。 四是注重基础设施建设。近年来，根据国家发改委等有关部门的指示精神，吉林省制定实施了《吉林省以工代赈项目管理暂行办法》等大量与基础设施建设有关的规范性文件。在注重农田水利改造的同时，更加关注基础公共设施建设，推进危房改造，基本实现“公路村村通”；通过在贫困村设立卫生所、图书室等方式，强化卫生、教育公共服务。帮助贫困人口增收的同时，更显著地改善了其生存环境。

二、当前吉林省扶贫开发面临的制约因素

吉林省扶贫开发工作虽然成绩斐然，一定程度上改善了贫困人口的生产生活状况，呈现出贫困人口数量逐步减少，贫困群众生活水平有较大提高的良好态势，但是从调查了解的情况来看，在令人欣喜的总体形势下，依然存在着诸多不容回避的制约因素。

1.贫困地区自然条件较差。自然资源贫乏、生存环境恶劣、各种灾害频发，是吉林省低收入人口增收的长期障碍和根本性的制约因素。[3]吉林省的主要贫困地区可以大体分为东西两大片区。其一是围绕白城市为主的区域，包括通榆、镇赉、大安、洮南、长岭、洮北、双辽7个县(市、区),430个贫困村的西部干旱盐碱沙化地区；另一个是以延边州为主的区域，包括龙井、和龙、汪清、安图、图们、靖宇、长白、柳河8个县(市),539个贫困村的东部高寒地区。两大片区均为自然条件较差区域。自然资源贫乏导致农业生产难度增加，务农收入减少，而务农收入又是贫困人口的主要经济来源，对农业资源相对依赖较强，导致收入受到限制；自然环境恶劣、生存条件差，使得贫困地区地方病问题突出，病一人贫一家，因病致贫的现象比比皆是；水、旱、风等自然灾害发生率高于省内其他地区，导致贫困地区人口损失严重，生活质量下降，很多积累的扶贫成果也往往伴随灾害毁于一旦。

2.扶贫开发工作运行机制有待完善，尤其是基层体系尚未形成。目前，吉林省扶贫开发领导小组已建立，省级扶贫开发体系已经明确，即在吉林省省委、省政府的统一领导下，由扶贫开发领导小组统一组织实施、各扶贫部门进行综合协调、各职能部门负责具体操作、鼓励社会力量广泛参与其中的“大扶贫”格局已基本形成。但在总体格局形成的前提下，我们也注意到，由于规划不统一、项目不一致、重点不突出，各部门各自为战，全省形成不了一盘棋，严重削弱了吉林省扶贫开发的效果。县(市)、乡(镇)对扶贫开发的重视程度各不相同，有些甚至缺少专门的扶贫开发部门，致使很多扶贫政策及项目很难深入落实到贫困地区，贫困地区群众的真实需要也很难得到反馈。而作为最基层的贫困村，由于生活条件艰苦、待遇偏低，很难吸引人才进入甚至导致人才外流，贫困村干部往往是年龄较大的村内老人，素质和能力普遍偏低，缺少创新精神和技术指导能力，难以带领村民摆脱贫困。

3.扶贫资金有限，扶贫政策及项目缺乏针对性、实效性。作为以农业生产为主、工业较弱的财政穷省，虽然吉林省省委、省政府高度重视，但可用于扶贫开发的资金依然有限。2011年，中央分配给吉林省3.8亿元，省里仅投入3666万元(不到中央的10%，国家要求配套投入为40%)。扶贫开发资金总量少，而吉林省扶贫开发的扶贫项目和资金又实行部门分散管理，信贷资金对种养业和产业化方面支持力度又不够，导致许多扶贫项目受资金限制很难有效开展。吉林省扶贫政策是依据吉林省扶贫开发的总体趋势来制定和实施的，往往缺少针对性，与具体贫困乡村实际需要无法完全吻合；加之涉及到政府多个不同职能部门的协作，政策的制定、项目的实施一定程度上又难以配套，缺少可操作性。同时，由于跨部门协作或者管理不当，这些有着明确目标要求和计划的政策及项目，往往在开始实施后，运行监管过程乃至效果却被忽略，许多建设项目前期有建设，后期无人管理。[4]

4.人口素质低，教育水平落后，缺少就业门路。经济和社会发展的首要因素是人。贫困与非贫困地区之间的收入差距，不仅体现在自然环境、生产条件等客观环境上，还体现在文化、素质、精神等主观方面上；而更深层次原因则是观念、教育的差距。长期以来，吉林省贫困人口的家庭经营收入主要来源于农业，而人口素质低阻碍了农业生产方式的变革，农业产出效率极低，使得贫困现象长期并固化存在。封闭落后的观念意识，也使得贫困人口对教育及教育反贫困等问题的重视程度普遍偏低，加之当地教育资源本身的缺乏，造成了贫困人口素质难以有效提高，就业门路狭窄，更加依附于种植业收入，进入不良循环，严重制约了吉林省扶贫开发进程。[5]

三、加强吉林省扶贫开发工作的对策建议

在全球经济一体化快速推进的背景下，在国内经济发展日益加速的形势下，在全面建设小康社会的总体要求下，吉林省扶贫开发工作必须充分发挥其有利条件，突破制约因素，取得突破性成效。

1.进一步挖掘贫困地区(县、村)比较优势资源，打造特色农业产业，循序渐进地引导相关工业、服务业发展。为了突破自然资源的限制，在扶贫工作中，我们一直希望能突破传统对自然资源尤其是土地资源的束缚，加快发展贫困地区的工业和服务业，这是很多扶贫政策和项目的引导方向。然而，笔者注意到这些扶贫项目在促进贫困地区收入提高的同时，也出现了一些新的问题：过于追求发展工商业、房地产等二三产业，造成耕地流失进一步加剧、土地荒芜程度进一步加大，虽然短期带来了收入提高，但并不利于扶贫开发的持续发展；而长期依赖农业生存的农民对于工业和服务业的参与和认识程度十分有限，往往只有极少部分农民乐于参与工业或服务业发展，而参与方式通常也仅限于以提供自身劳动力为主，限制了贫困地区收入提高的普遍性和积极性。[6]

按照发展经济学的观点，唯有农业先现代化，才能推进工业现代化。从比较优势理论的角度来看，吉林省作为全国的农业大省，长期以来一直注重农业生产的发展，吉林省的农业产业已经相对于其工业、服务业的发展形成了产业优势；同时，省内贫困地区对农业的依赖程度也相对较高，而贫困家庭收入主要以务农收入为主，在这种环境中，为了适应生存、发展，很多地区已经积累了大量农业生产经验。因此，相对于盲目在贫困地区发展工业、服务业来说，吉林省在扶贫开发工作中更应着力突出自己在农业产业方面的比较优势，率先实现农业产业化、农业现代化。

吉林省贫困地区虽然总体上自然资源相对贫乏，却可以大力发展比较优势突出、区域特色明显、市场竞争力强的特色农产品。可以依据市场需求，深入挖掘比较优势资源，紧紧围绕农业产业化这一主线，着力打造具有鲜明特色的农业产业，进而利用农业带动工业，带动服务业，全面提升和发展。首先，依据吉林省传统农业长期发展所积累出的农业规律和经验，选择适应贫困地区当地特点而又具有较强竞争力的“三高”农产品，组织运用现代科技化手段适度规模生产，逐步商品化。其次，积极发展深度开发和多层次增值，开展相关农产品配套的粗加工、精加工，进而形成围绕主导农产品的产业链并不断推进其健康发展。最后，利用现有乡镇企业结合扶贫政策及相应经济手段，重组壮大，使其形成适应地方性资源优势和技术条件的农产品产业链。利用特色农产品产业链，大力发展绿色或生态产业，开发绿色产品，促进绿色市场形成，进而推动相关工业、服务业的共同发展，长期、切实有效地提高大部分贫困农民收入。

2.加快完善扶贫开发工作运行机制，抓紧建立健全基层扶贫体系，加强扶贫开发人才队伍建设。完善扶贫开发工作运行机制，促使相关工作顺畅、切实有效地开展。一要明确组织领导机制。把部门式的工作环节纳入到统一布局之中，扶贫规划的落实、项目的选择、资金的管理及分配必须在扶贫开发领导小组统一领导下推进。无论是政策的调整、目标的制定和任务的分解，还是资金的使用和项目的具体安排等事项，都要由扶贫开发领导小组来研究确定。二要建立各扶贫职能单位的联动机制。在领导小组的总体指导下，各扶贫开发成员单位要围绕全省扶贫开发工作布局，在明确各自责任的基础上，强化工作沟通，加强衔接，紧密配合，协调、合力地推动吉林省扶贫开发工作的全面发展。三要完善科学管理机制。为了便于扶贫开发领导小组做出科学决策，实时掌握吉林省扶贫开发工作的动态变化情况，必须要完善科学管理机制，建立有效的动态管理和科学规范的检测和测评机制。在扶贫工作日常化的基础上，建立一套扶贫情况动态检测体系，通过规范的信息收集、整理、分析工作，切实掌握相关工作的落实情况和实际效果。[7]

扶贫开发工作要落到实处，不仅需要明确的扶贫开发领导机构及完善工作运行机制，更需要抓紧建立健全基层扶贫体系。首先，应明确吉林省扶贫开发工作自上而下的运行体系中各县 (市)、乡 (镇)具有重要的枢纽作用，将扶贫工作协调落实到村、户。其次，各地方尤其是扶贫开发重点县(市)应按照相关规定单独设置扶贫办，使基层扶贫开发工作有具体的、有力的操作队伍，这是基层扶贫体系最基本的要求，也是最重要的基础。当然，在这一过程中，不仅需要省扶贫开发办出台具体的、可操作性意见，给予相关支持和指导，同时也需要各县 (市)、乡 (镇)的重视。最后，应建立参与式村级扶贫开发规划制度，组织、引导、发动群众参与制定、实施、管理贫困村扶贫开发规划，并实时监控、分析所有项目的最终质量、效果及产生的影响。

制度、体系的建立和实施都要依赖于扶贫开发的队伍来执行，因此需要优化出一支素质高、创新性强、爱岗敬业的扶贫开发人才队伍。首先，要强化培养贫困地区相关党政领导和扶贫管理、技术人才。通过挂职、定期轮训等交流方式，努力造就一支素质较高、作风过硬、适应新阶段扶贫开发需要的干部队伍。同时也要注重对一些重要岗位人才的培养，尤其是应对统计检测、资金项目管理等技术岗位的业务骨干和专业技术人才加以培训和组织交流。其次，推动实施引导人才向农村基层和艰苦边远地区流动的具体政策，以更加优厚的条件鼓励和支持教育、医疗、社会、文化及科技工作者到“三区”提供长期服务。鼓励各界实用人才真正参与到贫困地区的各项事业中，不仅服务于贫困人口，也成为推动贫困人口提高认知的信息平台。最后，在具体实施过程中，应不断加大人才工作的投入，在提高贫困地区工作人员待遇的同时，每年要安排适度的培训资金专门用于扶贫开发人才队伍素质的提升；制定并完善鼓励政策和激励机制，鼓励大学生到贫困地区锻炼，引导并支持挂职干部长期扎根于贫困地区建功立业。

总之，要进一步完善扶贫开发制度，建立健全基层扶贫体系，加强扶贫开发人才队伍建设，在形成一套自上而下的扶贫开发政策的落实路径的同时，也形成一套自下而上的实际需求及扶贫绩效的反馈体系。

3.完善扶贫资金管理制度，整合全社会资源共同推动贫困地区发展。必须完善扶贫资金管理制度，利用有限资源创造出更好的绩效。在工作过程中要严格本着规划、项目、资金三位一体原则，项目按照规划实施，资金按照项目进行分配。首先，要按照扶贫开发规划，把扶贫资金应用到最需要的项目中去，搞好扶贫开发的科学立项。在选择扶贫项目的过程中，从立项开始就要严格按照国家相关政策和规划，科学地研究和选择申报扶贫项目，有侧重地投入扶贫资金，防止项目缺乏针对性和实用性；同时还要加强各扶贫部门之间的协调，以免重复立项，使扶贫资金真正地用在推动贫困地区发展和增加贫困人口收入上。其次，要完善扶贫项目资金管理制度。要加强扶贫资金拨付使用管理及扶贫资金报账管理，对大额扶贫资金支出，例如项目管理费、科技培训费等进行拨付、报账必须采用转账支付的方式，以免发生虚开套现的情况；公开公示，接受社会监督，实行绩效考评和通报制度，加强检查监督，定期组织财政、审计部门对扶贫资金使用与管理情况进行检查、审计，发现问题及时纠正。最后，对已经完成的扶贫开发项目，财政部门要严格按照规定、规范进行验收，全面评价工程质量，出具竣工验收书，所有竣工项目必须经过项目责任人和验收人的签字认可，并保存完整的资料档案。

扶贫开发是一个长期持久的过程，除了国家和吉林省不断增加扶贫资金的投入，还必须更多地整合社会资源推动贫困地区发展，鼓励贫困人口主动采取多样方式融通资金，实现收入增加。首先，应调整扶贫贴息贷款政策，一定程度上下放权限，扩大经营机构范围，建立激励约束机制，积极鼓励有需要的贫困人口主动到银行申请扶贫贴息贷款。其次，通过贫困村互助，探索有效到户机制，整合资金。目前我国已经有8009个村进行了试点，覆盖近百万贫困人口，资金规模15亿元，不仅缓解了贫困地区农户贷款难的问题，而且增强了其组织、经营能力。最后，积极推进和开展小额信贷，每年安排一定规模的资金，对肯向贫困地区发放小额信贷资金的金融机构给予贴息或奖励。[8]

4.以教育(培训)扶贫为导向，切实提升贫困人口素质。推进贫困地区的人力资源开发，加强教育培训，不断提高贫困人口脱贫致富的素质及能力，从长远看是减轻贫困继而脱贫致富的根本性措施。根据新阶段扶贫开发任务，吉林省贫困地区人口应从以下三个方面提高素质和能力。首先，要加强贫困地区基础教育。贫困人口总体素质的提高，可以为后期技能培训和职业教育打下坚实基础，更可以扩展贫困群众视野，有利于参与式扶贫的深入发展。这就要求吉林省调整扶贫资金投入方向，重视农村基础教育设施建设及农村中小学教师队伍素质提升。其次，加强农业技能培训。通过对贫困群众施以实用农业技术教育培训，使其在从事自然资源开发的前期或整个过程中提高效率，从而增加收入。这就要求扶贫开发部门多与农科所、农业院校沟通，增强针对我省贫困地区农业生产实际状况的农业研究，并且鼓励农业相关人才下乡，真正把实用的农业知识传送给农民。再次，强化职业技能培训，增强贫困人口就业能力，扩展其就业范围，促进其合理流动。各级扶贫部门要充分利用吉林省的院校资源尤其是职业院校资源，积极对农村贫困劳动力展开职业技能教育，这不仅能提高实际收入，而且可以从根本上促进其自我发展。要切实推进“雨露计划”，完善学习补贴相关政策，不断激励贫困地区劳动力，尤其是“两后生”进入职业院校。要以促进地区劳动力有序流动和就业为前提，合理分配短、中、长期培训数量和比例，针对贫困人口特征改进培训方式和机制。贫困群众的素质和能力建设是一个长期的过程，需要政府及社会各界给予高度重视。

加强吉林省扶贫开发工作，一要进一步挖掘贫困地区(县、村)比较优势资源，打造特色农业产业，这既是扶贫开发工作的“主线”或重点，也是使贫困地区脱贫致富的基本路径；二要加快完善扶贫开发工作运行机制，抓紧建立健全基层扶贫体系，加强贫困地区的扶贫开发人才队伍建设，这既是政府的职能所在，也是使贫困地区脱贫致富的体制保障，是实现贫困地区脱贫致富的依托和关键；三要完善扶贫开发资金管理制度，整合社会资源推动贫困地区发展，这是做好扶贫开发工作的前提条件和基本手段；四要以教育(培训)扶贫为导向，切实提高贫困人口脱贫致富的能力，这是实现扶贫开发工作目标的根本源泉。

[1]中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)[Z].新华社，2011-12-01.

[2]范小建．新阶段扶贫开发形势及总体思路[J].农村工作通讯,2010，(3):30-33.

[3]崔菁菁，万兴亚．吉林省扶贫开发制约因素分析[J].现代经济信息，2013，(3):244.

[4]新长征编辑部.宏伟的事业,艰巨的工程──吉林省扶贫开发工作纪实[J].新长征，1993，(7)：2-3.

[5]管丽君，尹义坤，李之润.吉林省农村贫困及扶贫问题探析[J].中国市场，2012，(12)：45-46.

[6]冯新波.浅谈贫困地区乡镇经济发展的问题与对策[J].现代经济信息，2010，(11)：269.

[7]陈静，柴久凤．谈辽宁扶贫开发实现新突破[J].新农业，2011，(1)：56-57.

[8]范小建.完善国家扶贫战略和政策体系研究[M].北京：中国财政经济出版社，2011：69-78.