养老保险“并轨”之路任重道远

文／孙武军 高鹏

201 5年1月14日，国务院正式印发《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，宣告了机关事业单位与城镇职工养老保险制度“并轨”工作的正式“破冰”，标志着我国养老保险“双轨制”运行历史时期的终结，也意味着我国即将进入全面深化改革养老保险体系的攻坚阶段：破冰不易，推进更难。

一、制度改革的历史溯源。我国养老保障制度的历史沿革与经济体制改革如影随形。改革开放前，与计划经济体制相适应，机关事业单位和企业实行的均是单位保障“退休养老制度”。而伴随市场经济体制转轨及企业转制，面向企业职工的社会统筹养老保险制度应运而生。1993年成为我国养老保险制度改革的转折年，党的十四届三中全会提出建立多层次社会保障体系，向“统账结合”的基本养老保险模式过渡。经过多年探索，城镇企业职工的“社会基本养老保险、企业年金、商业养老保险”三支柱养老保险体系已基本建立。但机关事业单位的养老保障改革却步履维艰，总体仍停留在退休养老制度上。改革的不同步、政策的不统一，使我国养老保险体系逐步演化为“双轨制”并运行了长达20年，积淀了许多社会矛盾和经济问题。

就机关事业单位退休养老制度本身来看，退休费用全部由财政或单位承担，保障层次单一，财务风险集聚，加之我国老龄化问题日趋严重，一些地区和单位面对高额养老支出已难堪重负。而从社会整体来看，养老保险“双轨制”导致了社会阶层二元化。一方面，机关事业单位职工无需缴纳保费却能享受较高退休金，而按月缴费的企业职工养老金替代率却较低。制度规则的不公正，权利义务的不对等，使4000万机关事业单位职工实际演化为特权阶层。另一方面，“双轨制”造成机关事业单位与企业之间养老保险关系转移接续难，制约了人力资源合理流动，促成了社会阶层的二元分化并固化。在矛盾日益突出激化的背景下，推动机关事业单位养老保险制度改革势在必行。

二、制度改革的合理性。此次改革新政以制度“并轨”为核心，勾画了养老保险体系未来的发展蓝图与路径，无论从指导思想、改革焦点，还是并轨的突出特色来看，都体现出极强的合理性，符合党的十八大以来倡导的“经济包容性增长”的核心要义，即“公平性增长，坚持社会公平正义”，要让经济发展的成果普惠民众。

并轨的指导思想——“一个统一、五个同步”。指导思想决定了改革的范围、方向与路径：第一，首次将机关公务员纳入改革范围，凸显改革公平性，最小化改革阻力。不再分区域“碎片化”试点，直接推动全国改革，彰显了改革的决心。第二，并轨方向为机关事业单位向城职保“靠拢”。改革后机关事业单位基本养老保险的缴费比例、基数、计发标准等都将与城职保趋同，方便二者无缝对接。第三，改革路径上，政府选择了先解决养老保险制度的结构矛盾，再逐步优化分类制度。以机关事业单位为突破口，打破“双轨制”并积累改革经验，为城职保的完善发挥示范效应，如何利用职业年金的发展带动企业年金覆盖率的提升。

并轨方案的焦点——机关事业单位基本养老保险制度变革。第一，筹资机制顺应国际主流发展趋势，改革为由单位、个人共同缴费，财政兜底的多渠道筹资方式，缓解退休费用对财政预算的压力，形成个人、单位、政府三方的责任共担机制。第二，计发标准由“待遇确定型”改为“缴费确定型”，即按缴费水平、年限确定养老金待遇，从而建立“多缴多得、长缴多得”的激励机制、鼓励延迟退休的引导机制、职业生涯贡献与退休待遇匹配的反映机制。第三，待遇调整的评判基准调整为统筹兼顾各类人群的养老金水平，有利于缩小退休待遇差距。第四，采用“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”的待遇衔接政策，保证待遇不降，实现平滑转型，但具体过渡性养老金水平仍需各地细化研究。

并轨的突出特色——建立职业年金制度。职业年金将由单位、个人共同缴费（单位8%，个人4%）建立，资金纳入个人账户，以完全累计形式进行市场化运作管理。这有利于构建多层次养老保险体系，填补改革造成的退休待遇降低缺口，也有利于对接企业年金制度，化解部门间劳动力流动不畅的难题。虽然制度细节尚未公布，但有四点值得关注：第一，职业年金的单位缴费部分肯定不能由财政完全承担，否则就只是将机关事业单位的高退休待遇合法化，便削弱了改革的意义。第二，由于事业单位性质不同，“一刀切”的缴费比例可能会造成部分单位资金不足，因此须加快事业单位分类制改革，明确各类单位的缴费分担比例。第三，为增强制度吸引力，可参考美国401K计划，设计出配套的延迟纳税优惠政策。第四，对于机关事业单位来说，职业年金绝不能异化成为确定性福利，而应作为人力资源管理的重要工具，设计出能够激励员工的差别化职业年金方案。

三、并轨后亟待解决的关键问题。新政虽然明确了并轨的原则和方向，但我们依然面临着筹资渠道不明、统筹层级偏低、个人账户空转、资金保值增值等现实难题。历史遗留的顽疾与包袱，决定了并轨之路必将充满荆棘，仍有一系列配套制度细则需要制定并不断完善。

筹资渠道待厘清。为应对老龄化挑战，国际养老保险制度改革的总体趋势是增收减支，增强财务可持续性，其中最重要的就是通过多元化渠道增加养老保险收入。新政虽然明确要建立政府、单位、个人三方筹资机制，但并未阐明不同性质单位缴费的列支方式及比例。全额拨款的党政机关和事业单位的缴费仍由财政负担，但差额拨款事业单位的缴费如何在政府、单位之间分配就需要尽快厘清。对于此次改革产生的新增财政负担，建议政府可考虑上调国企上缴红利水平、提高国有股划转比例、发行福利彩票等途径去消化并充实社保基金统筹账户。

统筹层级需提高。目前，我国养老金统筹层级较低，各统筹地区社保负担畸轻畸重，造成了社保关系转接不易、养老基金多头管理、基金投资无法集中等问题。因此，新政规定具备条件的省（区、市）可从改革开始就实行省级统筹；暂不具备条件的，可先实行省级基金调剂制度，并加快向省级统筹过渡。其实，早在1998年国家便已提出要逐步实现城职保的省级统筹，但由于不同市、县间收入差别较大及潜在的保费收缴道德风险问题，省级统筹工作一直畏缩不前。因此，尚未实现省级统筹的地方政府须尽快拿出提高统筹层级的时间表及可操作的实施方案，借这次改革的东风寻求一举突破，全面建立省级统筹的格局并无缝对接。

个人账户需转型。1993年我国首创了部分积累制的“统账结合”基本养老保险模式，但由于国家没有采取消化转制成本的措施，个人账户资金不得不挪用解决当期养老金的发放，导致个人账户空转，投资积累功能失灵，实际上蜕变为现收现付制。

强调社会互济和自我保障的“统账结合”制度符合国际养老保险发展的总体趋势，我们应当坚持，但目前做实个人账户的尝试由于受到缴费“搭便车”、基金贬值等的制约，产生“做实越多，空账越大”的局面。而以瑞典为代表的“名义账户制度”，由于具备精算中性、转型成本低、便于集中投资等优势，长期来看，应当成为我国最终做实个人账户的过渡性路径选择。

基金投资要多元。市场化、多元化、分散化投资已成为国际养老保险基金投资运营的发展方向，而我国也应以养老保险基金的保值增值为目标，逐步寻求投资管理主体、投资工具、投资策略的全方位多元化拓展，确保养老金制度的可持续。第一，投资管理主体方面，可借鉴新加坡、香港为代表的法定机构模式，在全国社保基金理事会之外，再设立几家公共养老保险基金管理机构；同时也可参考智利经验，适当甄选引入若干优质私营养老基金管理公司，通过市场竞争机制进一步提高养老基金投资业绩。第二，投资工具多元化是大势所趋，我国养老基金投资渠道应逐渐放宽至股票、基金、实物资产等，可重点考虑用于国企股权投资、基础设施建设领域，也可借鉴日本养老基金国际投资的成功经验，考虑逐步放开养老基金的国际化投资限制。第三，投资策略方面，可借鉴美国401K养老金计划经验，结合各年龄段人群收入及资金需求特点，设计出针对各年龄段人群的多元化资产配置策略。