如何构建吉林省政府环境绩效审计评价指标体系

栾春玉

Point

吉林省环境绩效审计工作开展存在很多优势和缺陷、面临很多机遇与挑战，能否有效的对环境进行保护，关系每个人的自身利益，因此作为环境审计重要组成部分的政府环境绩效审计应提上议事日程。并构建出适合环境绩效审计评价指标体系模式，同时又以建模方式实施环境绩效审计的流程，最后提出适合我省绩效审计发展的对策和思路。

一、政府环境绩效审计的定义

当进行环境保护，利用开发一些资源，以及在对环境整治时，收到有无形与有形的收益，这就是环境绩效。环境绩效审计的开展作为实现环保目标的重要手段，有利于可持续发展。目前，在我国环境审计还刚开始，那些已进行的环境审计内容及对象，还囿于环境保护的政策法规，局限于环保资金真实合法的使用等方面，在对项目的经济、环保资金与效率及效果的审计评价上，目前几乎还是白纸。审计由原来的受托财务责任到今天的受托管理责任，对最优化有了需求，这就加快生成了绩效审计的新理念。从政府管理者来审视，绩效评价环保公共投资也是政府工作的需要；从社会大众的角度，能否有效的对环境进行保护，事关每个人的自身利益。因此，作为环境审计重要组成部分的政府环境绩效审计应提上议事日程。

通过以上所述，环境绩效审计作为一种有效的审计活动，它不但要求审计机构或审计人员是独立的，要系统综合的审查、分析被审计单位或某个项目的环境管理活动，而且还要按照相关的评定标准评判或审核决定环境管理活动的目前状况和潜在能力，能推动促进环境管理者提高和改善对环境的管理。

二、环境绩效审计在吉林省的现状

吉林省于1998年开始探索环境绩效审计，经过近二十年的审计实践，绩效审计在理论研究、制度建设、审计方法探索、指标体系构建等各个方面都取得了一定的成绩，并初步形成具有地方特色的绩效审计模式，随着近几年环境问题日益突出，绩效审计工作得到空前重视，并明确提出绩效审计作为全局工作的重中之重。决定从2009年起用三年时间，先后开展绩效审计推进年、普及年和提高年活动，在全省审计机关，大力推进环境绩效审计；同时，绩效审计的人力资源得到一定程度的加强，随着审计干部招考要求的多样和培训力度的强化，审计人员的专业化水平和知识结构的复合水平都得到了很大程度的提升。但从目前吉林省环境绩效审计发展状况来看，问题还是存在的不少，比较大的就是环境绩效审计的法规体系不够完备，受法律不健全的影响，绩效审计开展的具体方式、技术方法、评价指标体系实效工作尚不明显，由于审计对象的多样性、内容广泛性，绩效审计标准难以确定，使绩效审计人员客观，公正地提出评价意见造成了困难；绩效审计属于难度较高的审计，这几年，审计人员素质有了很大程度的提高，但既懂经济、会计，又懂管理、评估少之又少，不能满足我省环境绩效审计工作的发展的需要；绩效审计工作缺乏组织保障，随着绩效审计工作的计划、组织、控制、协调显得越来越重要，但在审计机关的机构设置中，并没有一个对绩效审计进行综合管理专门部门，在组织保障方面显然是缺乏的；绩效审计的质量控制尚需强化，主要体现在计划管理的粗放，审计复核的滞后以及项目评估的缺乏，特别是环境绩效审计独立性的缺失，也是对我省环境审计乃至全国绩效审计发展的最大制约。

三、政府环境绩效审计的评价指标与体系

（一）构建政府环境绩效评价指标体系应遵循以下原则

进行政府环境绩效评价应遵循以下原则:

1.政策相关性原则：能够因地制宜，与本地特点适宜，对评估区域的环境状态能比较客观进行反映，而且该区域的环境管理绩效，也能够通过此指标得以准确衡量。

2.可以获得的数据原则：选取的指标要具有优良的操作可行性实用于评价，一定是经过实际检测或有统计数据获得的指标数据。

3.完善性原则：为了能有更准确、有效的评价结果，选取的指标一定要把环境绩效评价所需信息能够综合反映出来。

四、构建吉林省政府环境绩效审计评价指标体系应对策略

（一）构建政府环境绩效审计评价指标体系的方式

政府环境绩效审计运用“压力—状态—响应”框架，包括以下指标：压力型指标、响应型指标、状态型指标。压力型指标即当政府环境绩效审计做出决定时，引起的人们对此决定或积极或消极而产生的后果行为。它是环境最初发生变化的开始，并描绘并叙述了人们的活动行为施加于自然环境和自然资源的压力，这与生产的消费方式有着密切的关系，也能普遍反映出环境排放的强度及资源利用率。压力指标对主导着整个指标体系，为提出“为什么会这样变化”做出回答；响应型指标：主要是指人们对政府环境绩效审计相关问题明白清晰程度和需要考察核定的范畴以量指标为核心。响应指标描述的是采用的措施及政策，为“做什么”“怎样做”给了一个明确的答案；状态型指标：它能充分显现出所研究的对象在压力下呈现的状态，包含环境本身发生了什么变化，社会经济发展到了怎样的状态，以及所研究的目标要到达怎样的情形，它把自然万物的物理生理状态以及给社会经济会造成怎样的影响，使社会经济发展达到何种发展状况，非常形象的呈现出来，基本以定性指标来表示，回答这样的问题“系统发生了怎样的变化？”，从而让我们得到一个关于环境、以及环境未来状况的综合评述[4]。环保举措的成功与否，是由压力指标和状态指标的基础评价决定的。政府环境绩效审计运用“压力—状态—响应”环境指标体系来对环境进行评价，它也不是无可挑剔没有任何瑕疵的，它要随着科学发展和政策改变而变化，不同的情况要不同对待，地域不同具体情况也有差异、出现的问题各种各样。所以各个地区要根据自己的自身情况和特点，在核心体系之外增加补充符合自己的指标，不远的将来指标体系一定会在社会环境领域上不断扩大。

（二）建立健全环境绩效审计体系相关建设

环境管理中实行环境监察这是最首要的的一项基础职能。加大对环境绩效审计体系建设的力度，指示教导与耐心服务都要做到尽职尽责，这也是新时代面向环境管理工作的高标准严要求，同时也拓展了环境管理监督职能，对强化执法监督起着“软着陆”的作用。加强指导与服务，促进环境绩效审计体系建设是新形势下应坚持的环境管理对策之一。长期的环境管理实践证明，环保部门执法监督职能的发挥，离不开指导与服务。只有执法监督、没有指导与服务，容易在管理者与被管理者之间形成对立的关系，不能调动各方面环境保护的积极性，不利于发挥环保部门统—监督管理的职能。加强环境管理中的服务精彩纷呈多样和专业指教，把服务融于执行法律法规之中，这集中体现了环境管理服务于经济建设这一中心的集中体现，不仅有利于协调管理者与被管理者之间的对立统一关系，提高企业的环境保护积极性，而且有利于正确处理环境保护与经济建设的相互之间的关系，这对不断提升地方政府及各行业主管部门积极保护环境意识，协调环境经济的关系长久发展有积极意义。

（三）加强分类指导、强化环境绩效审计模式

依据国家和吉林省的环境政策法规、环境相关法律、行政条例法规、环境执行标准和管理制度，加强深化环境绩效审计体系建设成为环境管理的中心议题。由于管理对象和管理内容的不同，环境绩效审计体系建设要求非常具体和有针对性，要具备—定的前提条件。其中，加强环境保护工作的分类指导是环境审计体系建设的前提，不论是污染防治、还是生态保护，不论是流域污染治理、还是区域环境综合治理，指导工作要先行、要为环境审计体系建设创造条件。可以说，没有指导，就没有监督：没有有效的指导，就没有有效的监督。在环境管理工作中，加强分类指导是环保部门环境审计体系建设的前提。分类指导包括：一是环境保护部门对地方政府和各行业环境保护工作的指导，例如对开展环境保护目标责任制、城市环境综合整治以及创建环保模范城市等工作的指导等;二是环境保护部门对企业开展污染防治工作的指导，如清洁生产审计工作指导、排污规范化整治工作指导、“大气污染控制达标”工作指导等;三是环保部门对生态保护工作的指导，如流域生态建设工作的指导、水土流失和荒漠化治理工作的指导、资源保护工作和生态农业、林业建设工作的指导等。在加强分类指导的基础上，环境绩效审计体系建设才能到位、才有力度。分类指导与环境绩效审计体系建设是一种指引和督促的关系，没有正确指导的监察和督促，是一种及其不负责任的行为，即便行使了监督，也达不到应有的目的和效果：同样离开了有效的监督，指导将失去作用。所以，要正确处理指导与监督的关系，做到二者结合、相互促进。

结论

通过我省绩效审计工作开展优势和缺陷、面临的机遇与挑战，进行详细的剖析，并构建出适合吉林省政府环境绩效审计评价指标体系模式，同时又以建模方式实施环境绩效审计的流程，有力开展环境绩效审计项目，有利查出违纪和管理不规范金额，为财政增收节支，挽回或避免经济损失，同时有助于我省转变经济增长方式，有利于改变高消耗、高排放、低效益的社会发展模式，规范政府行为、提高资金效益、维护群众利意，促进社会和谐发展。