关于建立行政权力清单制度的对策建议1

关于建立行政权力清单制度的对策建议1

党的十七大报告提出，“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。党的十八大报告对权力制约与监督提出了更明确的要求，“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。党的十八届三中全会明确提出“必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系”。党的十八届四中全会的决定重申：“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间。”这些要求都体现了对行政权力运行体系全过程规范的具体要求。在这样的背景下讨论行政权力清单，是很有意义的。行政权力清单是一项制度创新，又是对行政机关提出的普遍性要求。要保障这一制度的顺利推行，需要对其作出整体性安排。

统一行政权力的梳理标准

尽管各地已有不少行政权力清单的实践，但是，内容五花八门，事项千差万别，关键在于没有统一行政权力的梳理标准。因此，要构建一套更为完善、更具公信力的行政权力清单制度，很有必要先对该制度中的行政权力进行科学界定。

1.行政权力的性质、主体及分类

纳入清单管理的行政权力是指具有权力性要素的行政履职行为。权力性应当成为界定行政权力的核心要素，它具有强制力、优益性、公定力和裁量性。从规范权力运行的角度，只要符合权力性的行政行为，都应当纳入制度的笼子里。具体而言，行政权力清单中行政权力范围应当涵盖行政决策权（包括行政立法权）、行政执行权、行政监督权和行政司法权四大类行政权力。

在行政法中，行政权力与行政主体的概念相伴而生。行政主体，是指具有行政权能，并能以自己名义运用行政权力，独立承担相应法律效果的社会组织。就地方层面来看，行政主体具体可归纳为以下五类：①地方各级人民政府；②地方各级人民政府的职能部门；③经法律法规授权的派出机关和派出机构；④经法律法规授权的行政机关内部机构；⑤法律法规授权的其他组织，包括事业单位、企业组织、社会团体等。建立权力清单制度，就是为了全面梳理和公布行政权力，如果将相当一部分行政主体行使的权力都排斥在清单之外，显然与制度构建的目的不一致。因此，十八届三中全会提出的要求应当理解为：由地方各级政府及其工作部门牵头编制、公布行政权力清单。行政权力清单中所涵盖的行政权力主体应当包括所有的行政法意义上的行政主体。

行政权力清单中行政权力范围首先涵盖了行政决策权、行政执行权、行政监督权和行政司法权四大类。上述四种行政权力可以进一步细分为：①行政决策权包括行政立法权、行政规划权和其他行政决策权；②行政执行权包括行政审批权（包括行政许可权和非行政许可审批权）、行政处罚权、行政强制权、行政奖励权、行政检查权、行政征收权、行政征用权、行政给付权、行政确认权、行政备案权；③行政监督权包括行政复议权；④行政司法权包括行政裁决权、行政调解权；⑤其他行政权力。

2.行政权力梳理的具体标准

在完成行政权力分类后，每一类行政权力事项都有不同的梳理标准，也需要进一步明确，如行政立法权、其他行政决策权、行政复议权属于无法细分事项的行政权力；其他行政权力都需要细分到每一项具体行政行为。具体标准如下：

①纳入清单管理的行政权力应当具有强制力、优益性、公定力和裁量性等权力性要素，行政服务、行政指导、行政合同等行为不属于行政权力。

②需要梳理的行政权力主体包括：地方各级人民政府、地方各级人民政府的职能部门、经法律法规授权的派出机关和派出机构、经法律法规授权的行政机关内部机构以及法律法规授权的其他组织。

③行政权力事项的梳理应当细分到每一项具体行政行为。但是，对行政立法权、其他行政决策权只需列明该行政机关的职能权限范围；对行政复议权只需列明其可受理的受案范围。

明确行政权力清单的内容

行政权力清单可由两部分组成：行政权力事项目录和行政权力事项详情单。

1.行政权力事项目录

在“权力清单”中，行政权力事项目录的作用是让公众能够比较清晰地知道政府到底有哪些权力，并能顺利查找到具体的权力事项详情。因此，行政权力事项目录并不是越详细越好，而是应当简洁明了。因为目录的主要功能就是提示与指引。从目前公布的样本来看，行政权力事项目录一般只有一级，即将所有行政权力事项一一罗列。这种方式，并不方便公众查找。

建议各部门公布的行政权力事项目录可以分为三级：第一级是部门职能范围内的不同管理领域；第二级是不同行政权力分类；第三级是不同行政权力事项。以质监部门为例，可以先将其管理领域分为标准化、计量、认证、检验检测、特种设备、纤维检验、质量和其他管理领域这七类，然后再分别对这七类管理领域按照行政权力分类进行目录编制。鉴于行政决策权和行政复议权没有细分事项的空间，可以作为独立的两项权力在最前列明。

2.行政权力事项详情单

行政权力事项详情单是行政权力清单的核心内容。行政权力事项详情单除了列明行政权力事项的编号、名称、类型、法律依据等常规内容外，还应当包括以下三个方面的内容：一是权力由谁行使，包括法定权力主体、具体承办机构；二是权力怎样行使，包括法定程序、适用条件或者标准等要求；三是与相关权力之间的顺序与关系，包括纵向权力关系与横向权力关系。

①关于权力主体与承办机构。在实践中，权力主体往往会通过行政委托，将相关事项交由其他单位具体承办。这时就出现了权力主体与承办机构不一致的情况。详情单中应当分别列明权力主体与承办机构，权力主体代表该项权力事项的责任主体，而承办机构则是告知相对人哪个机构具体受理。

②关于法定程序与流程图。详情单中的程序性规定，应当体现该行政权力行使的方式、步骤、顺序和期间等要素。流程图则是法定程序的图示化，如果说法定程序是站在行政机关的视角，对行政权力的运行提出程序化要求，那么流程图则是以相对人的视角，提示其整个行政权力运行过程的关键环节，成为群众办事的导向图。流程图可以根据权力事项的类别统一绘制，如行政处罚的权力流程图可以统一为一般程序流程图和简易程序流程图；也可以根据不同权力事项，逐项绘制，如行政审批的权力流程图。

③关于权力行使的条件与标准。行政权力都有一定的裁量空间，只有通过明确权力行使的标准，才能达到约束行政裁量权的目的。目前，正在推进行政处罚裁量基准制度、行政审批标准化工作，这两项工作的成果都可以作为约束权力运行的具体标准。

④关于权力行使的纵向层级与横向关系。从目前晒出的“权力清单”来看，各部门基本都是“自扫门前雪”，对于需要几个部门协同行使的权力事项，都只公布本部门的权力事项，没有涉及与其他部门协同的问题。如果横向权力关系或者纵向权力关系不能在权力清单中有所体现，必然影响公众对整个行政权力运行的理解。

建立行政权力清单工作推进机制

推进权力清单工作，既要遵循科学的流程，又要寻找合适的路径。这两方面都很重要，两者的有机结合，才是有效的推进机制。

1.建立行政权力清单梳理、确权和公布机制

推行行政权力清单制度，关系各级政府及其部门和授权组织，工作环节多，涉及面广，专业性强，工作量大。建议将这项工作拆分为三个阶段：

①行政权力梳理阶段——清权。由各级地方政府的各个部门负责对本部门行使的行政权力、同级政府行使的与本部门相关的行政权力、授权组织行使的与本部门相关的行政权力，进行全面梳理，并填报相关表格。即每个部门要形成三份梳理成果，一是部门行政权力清单，二是同级政府相关行政权力清单；三是授权组织行政权力清单。

行政权力梳理的重点是是否全面正确高效履行职责，是否存在“越位”、“缺位”和权责脱节，履职方式是否适应社会经济发展需要，是否存在政事不分、擅自揽权、私自授权等问题，应采取哪些措施进行完善等；对部门存在的交叉职能要逐项分析具体情况及原因，提出理顺意见和建议。清权要促进权力由无据到有序，不符合法律法规要求的权力坚决取缔，超越法律规范、违反操作程序的权力要切实加以规范，全面提升依法行政和用权水平。

②行政权力确认阶段——确权。由同级编制管理部门和政府法制部门共同对部门申报的梳理成果，进行审核确认。编制管理部门着重从政府职能转变的角度论证相关行政权力是否应当保留；政府法制部门着重从合法性的角度论证相关行政权力是否有明确的制度性依据，权力类型是否分类准确，权力实施主体是否合格。只有经过两个部门共同认可的行政权力，才能最终纳入行政权力清单。

该阶段应当成为行政权力清单制度的关键点和亮点所在，让行政权力的审核，同时体现合法确权与转变职能、理顺职责相统一的要求。即确权不仅仅是对照相关制度依据照单全收，而是一方面要根据职能转变的要求，进一步理清政府与市场、政府与社会的关系，还权于市场，放权于社会；另一方面要根据精简、统一、效能的要求，着重解决部门职责交叉的情况，形成管理合力，提升管理效率。同时，权力清单的编制还需结合事业单位的分类改革。在权力清单的编制过程中，分类推进事业单位与行政机关的全面脱钩改制，做好过渡性安排，让行政权力清单真正系统、全面地呈现和规范行政权力及其衍生权力。

③行政权力清单公布阶段——晒权。由编制管理部门和政府法制部门将经过审查确认后的行政权力清单报同级政府批准公布。政府公布一级政府及其部门所有的行政权力；政府部门公布其自身行使的，以及授权其他组织行使的所有行政权力。

2.行政权力清单制度推进路径选择

鉴于行政权力有层级区别，应遵循自上而下、分类推进的方式。

自上而下，指宜由上级政府和部门率先公开权力清单，然后逐级向下推进。之所以如此，不仅缘于可以由上级发挥带头和示范作用，更主要的原因在于：一方面政策制度均由上级政府及其部门制定，因此，诸多行政权力上级更为了解、更容易把握。另一方面如果缺乏上级层面对权力清单梳理工作的指导，很容易造成各个下级部门对自身权力事项认定不一，影响清单的权威性和统一性。

推进政府信息公开工作时，从稳定性来讲，可以采取重点领域先施行的路径，即先从“三公部门”入手。对于教委、公安局、民政局、财政局、人社局、建委、商务委、卫生局、水务局、工商局、质量技监局、规划局、房地资源局等“公权力大、公益性强、公众关注度高”的部门，应率先编制信息公开目录和指南，梳理和公开与老百姓密切相关的信息，为老百姓获取政府信息提供指引和便利。当然，也可以采取全面公开各部门行政权力清单的做法。

在推进行政权力清单制度时，还应当遵循分类推进的具体路径。一方面，因为行政权力种类繁多，不同的行政权力规范和完善程度不一。如行政处罚、行政许可、行政强制都有具体法律程序规范，此外，行政处罚基准制度、行政审批标准化制度的推行，对这两类行政权力裁量权的行使也设置了一定的标准。然而其他行政权力，如行政给付、行政奖励，基本处于无法可依的状态，没有法定的程序，更没有权力行使的标准。

因此，从条件成熟程度来看，行政处罚、行政许可、行政强制应当成为第一步需要纳入权力清单的行政权力。另一方面，要针对行政权力对公众权益的影响大小来区分，对一些可能会严重侵害公民、法人和其他组织合法权利的行政权力，即使没有统一的程序性规定，也应当通过此次权力清单的制定，对基本的权力运行程序进行规范。因此，从规范必要性来看，行政决策、行政征收、行政征用、行政给付也应当成为第一步需要纳入权力清单的行政权力。

（供稿单位：上海市质量技术监督局）

注：[1]本文节选自《行政权力清单制度研究——以上海质监权利清单梳理为例》课题。该课题获第十三届（2014年）上海市民主法治建设课题实务研究类一等奖。时任课题组人员：张丽虹，上海市质量技术监督局政策法规处处长；程彬，上海市行政法制研究所副所长；李坤，上海市质量技术监督局政策法规处副处长；俞斌、吕春芬、王佳栋、王玮娟，上海市质量技术监督局政策法规处。