第二次工业革命时期非政府组织在英国大气污染治理中的作用

崔艳红

第二次工业革命时期非政府组织在英国大气污染治理中的作用

崔艳红

第二次工业革命时期，为解决大气污染问题，英国烟雾减排委员会、英国煤烟减排协会、大不列颠烟雾减排联盟等非政府组织在对政府施加压力、向公众宣传减排常识、向议会提交议案、进行科学研究和国际合作方面做了很多工作，对英国环保事业的发展起到了一定的推动作用。

非政府组织；英国；空气污染

英国自工业革命以降，空气污染问题日益严重，像伦敦、曼彻斯特、格拉斯哥等大城市和工业城市因为企业和居民以烟煤为主要燃料，大量煤烟导致城市及其周边的空气污染严重。第二次工业革命 （1870～1914年）开始以后，一方面许多新技术、新产品的广泛应用使人们得以进一步探寻解决大气污染问题的对策，如寻找替代能源、改进设计和工艺等；另一方面，工业不断发展，城市不断扩大，人口不断增加，使原本已经恶劣的大气污染状况每况愈下。煤烟和雾霾严重损害了人体健康，肺结核、支气管炎、肺炎、哮喘等呼吸系统疾病成为19世纪末英国最常见的公众疾病。①参见G.Melvyn Howe，Man，Environment，and Disease in Britain：A Medical Geography of Britain Through the Ages，New York：Harper and Row；Newton Abbot：David and Charles，1972.p192.

为了改变这种状况，一些政治家、科学家、医生、工程师等组成非政府组织，积极开展行动解决日益恶化的空气污染问题，取得了不可小觑的成效，他们的活动对于当下我国治理城市雾霾有一定的借鉴作用。目前，国内史学界尚无系统研究这一问题的专著或论文。本文以英美等国的原始资料和西方学者研究成果为依据，对第二次工业革命时期英国的3个主要的非政府组织——烟雾减排委员会、煤烟减排协会和大不列颠烟雾减排联盟的活动及成效加以阐述和评价。

一、英国烟雾减排委员会的创建和主要活动

英国进入工业革命后，煤炭消耗量猛增。根据统计，1800年英国煤炭消耗量为1000万吨，1856年猛增到6000万吨，1869年为16700万吨，1900年则达到18900万吨，1个世纪增长了将近20倍，伴随煤炭消耗猛增而来的就是空气污染的日益严重。②B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution.New York, 1994,p16.第二次工业革命后，英国政府将工业化视为国家发展的动力、战略安全的保障和主要政绩的表现，因此在治理大气污染方面没有采取有力措施，他们认为这样会影响工业化的发展速度。加之这一时期英国的城市规模不断扩大，城市人口激增，居民取暖和烹饪而产生的煤烟也不断增加。1879年12月，伦敦爆发了一次非常严重的雾霾，浓重的烟雾使得道路上能听见马车声却看不见马车影，行人要靠摸索建筑物的外墙前行。雾霾直至次年2月都没有减轻，美国 《纽约时报》在1880年2月的报道称伦敦正经历了 “一个星期的黑夜”， “天上的云伴着浓浓的煤烟，正在吞噬着伦敦。……烟雾弥漫着，一些居民因为呼吸有毒气体而死亡，……行人在路上行走要大声喊叫，以免被车辆碾伤，而实际上他们并不擅长这样做。”③“Life and talk in London：Political,Society,and Literary Affairs,”New York Times,16 February 1880.1879～1880年爆发的这次严重的毒雾事件，造成大批伦敦市民的非正常死亡。根据注册总署 （负责统计人口出生死亡的部门）的统计，1879年伦敦的死亡人数比上年上升220%，烟雾导致婴儿死亡人数为3000人；④David Stradling and Peter Thorsheim,The Smoke of Great Cities：British and American Efforts to Control Air Pollution,1860－1914.Environmental History Vol.4,No.1（Jan,1999）pp6－31.而1880年死于支气管炎的人数比正常年份高出130%⑤B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution,p43.。

严重的形势促使一批关注空气质量的社会精英行动起来。1881年7月， 《英国医学杂志》主编、国家健康学会 （the National Health Society）主席欧内斯特·哈特 （Ernest Hart）和来自英国早期环保组织凯尔协会（Kyrle Society）的奥克塔维亚·希尔 （Octavia Hill）共同创建了英国第一个以减少大气污染排放为己任的非政府组织——“烟雾减排委员会” （the Smoke Abatement Committee，以下简称委员会）。委员会会长为威斯敏斯特公爵列奥波德王子 （H.R.H.prince Leopold），主席由哈特担任。委员会共有50人组成，其中包括皇室成员和贵族名流，如列奥波德王子、阿伯戴尔勋爵 （Lord P.C.Aberdare）、布拉迪爵士 （Sir Antonio Brady）、布兰威尔爵士 （Sir F.J.Bramwell）、菲斯廷上校 （Colonel E.R.Festing）等；专家学者，如哈特医生、威廉·罗伯茨·钱德勒教授 （W.Roberts Chandler）、皇家兵工厂的阿贝尔教授 （C.B.Abel）、阿尔弗雷德·卡本特医生 （Dr.Alfred Carpenter）、英国卫生学会会长道格拉斯·加尔顿 （Douglas Galton）等；社会活动家，如希尔女士，等等。委员会还成立了一个10人执委会，负责处理日常事务。⑥“International exhibition of smoke－preventing appliances”,The British Medical Journal,Dec 10,1881；2（1093）：961－962.委员会成立之后，立即开展系列活动，以推动大气污染的治理工作，主要包括举办展览会、进行科学实验、促使相关法律政策出台和督促政府开展3个方面工作。

（一）进行科学实验

前文已经提及，委员会的部分成员是科学家和医生，他们在委员会的委托和资助下，利用业余时间进行了一系列科学实验，以找到应对煤烟污染更为有效的对策，试验结果不但可以教育民众，还能成为委员会敦促政府制定措施的有力证据。委员会委员、皇家铸币局化验师钱德勒教授承担了这一繁重的工作。1881年11～12月，正值伦敦一年中的取暖高峰期，也是煤烟污染最为严重的时期，钱德勒教授对伦敦的86个烟囱进行了测试。他先让煤燃烧3个小时，然后用石棉吸取烟囱中的煤烟，用氯化钙吸收掉其中的水分并对其进行碳排放分析。他得出的结论是，最好的煤也就是含碳量高的无烟煤通过烟尘流失的碳最少，为3.3%；壁炉结构设计合理，也一样可以减少碳的排放，仅为2.5%；而普通的煤和壁炉的平均碳排放为9%和6.6%，因此，使用设计合理的壁炉和含碳量高的优质煤是提高燃烧效率、减少煤烟污染的有效方式。⑦“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672.除此之外，钱德勒教授还通过测试和研究，将当时伦敦居民常用的壁炉分为6个级别。1级是带普通格栅和直烟囱的完全开放式壁炉，这是污染最严重、同时也是热效能最差的，其用1磅普通燃煤只能提升温度2.88华氏度，在燃烧中43%的热量通过烟囱流失，42%的热量传导给壁炉炉墙，15%热量传导到空气中，将房间加热到62华氏度则要排放出2100立方英尺的煤烟；级别越高，壁炉封闭性越好，热效能也越高，污染则减少，6级壁炉是完全封闭式的，用1磅普通燃煤可以提升温度4.48华氏度，在燃烧中只有24%的热量通过烟囱流失，54%热量传导给炉墙，22%热量传导到空气中，将房间加热到62华氏度只排放1160立方英尺的煤烟。⑧“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672－673.在科学数据的基础上钱德勒教授建议淘汰1级壁炉，其他级别的壁炉也应该加以改造以提高热效率，减少污染。

（二）举办展览会

委员会把举办烟雾减排展览会、向民众普及环保知识视为一项重要任务，为此专门设立展览会主管一职，由詹姆斯·理查兹 （James Richards）担任。⑨同上。1881年12月，委员会在南肯辛顿举办了第一场节能减排展览会。展览会包括污染的危害和节能减排新产品两个部分，通过展示科学测试的结果使参观者了解到民用取暖和烹饪所导致的大气污染，其中钱德勒教授的科学实验以及对壁炉等级的测试结果都得以展示；节能减排部分共展出了230件展品，主要是能够减少煤烟排放的灶具、炉排和工业锅炉。⑩“The Smoke Abatement Exhibition”Nature 25（5 January 1882）：219－221.展览会还设立了一系列奖项，以向观众和社会推荐节能减排的优秀产品，包括壁炉炉排类、燃料类和厨房灶具类。壁炉炉排类金奖颁发给了英格拉姆牌、曼彻斯特牌、梅斯雅特斯——豪伍德牌炉排，银奖颁给了克罗佛牌、凯尔牌、筐犬牌 （Basket dog）炉排和罗瑟·拉塞尔公司生产的通风耐火砖壁炉。厨房灶具的胜出者是财富牌和鹰牌，梅斯布朗格林公司、佛克尔克公司等企业的产品也受到好评。燃料类产品中，评委会经过对比，认为沃尔森德的无烟煤品质最佳，除此之外，评委会大力推荐民众使用煤气烹调，这样不但可以减少煤烟污染，而且更为经济，当时伦敦煤气价格为每1000立方英尺3先令12便士，确实比用煤要便宜。11“Official Report of the Smoke Abatement Committee 1882”,The British Medical Journal,Apr 7,1883；1（1162）：672－673.展览会取得巨大成功，第一周就有13000人观看了展览，展出结束时参观者达116000人次。这次展览引起了其他城市对烟雾问题的关注，曼彻斯特和索尔福德的 “有毒气体减排协会” （the Noxious Vapours Abatement Association）纷纷要求委员会在英格兰西北工业区举办展览。1882年开始，委员会在英国各城市举办了一系列巡展，产生了深远的影响。12“The Smoke Abatement Exhibition”Nature 25（5 January 1882）：219－221.

（三）推动相关法律政策出台和督促政府采取行动

委员会成立之前，英国曾经颁布了一些防控空气污染的法律法规，如1821年的 《烟尘禁止法》、1853年的 《烟尘污染控制法案》、1863年和1874年的两部 《制碱法》和1875年的 《公共健康法》，但是，由于政府不重视、企业节约成本以及居民的抵制，这些法案均没有得到认真执行。委员会成立后，把制定新的减排法案和有效督促政府采取有效行动作为重要任务。委员会成立伊始，就会同国家卫生部的代表在加农大街酒店召开会议，共同组建一个联合机构用于督促政府采取积极措施减少城市空气污染。除此之外，委员会还派出一个请愿代表团面见伦敦市长，要求召开一次关于煤烟减排的公众大会。迫于委员会的压力，市长很快召开了会议。公众代表在会议上一致认为伦敦的空气污染已经非常严重，而污染源头为工厂大量使用蒸汽机造成的有毒气体排放和居民取暖烹饪的煤烟，呼吁加大现有法令的执行力度，改进家用壁炉和灶具，推广使用无烟煤，等等。13“International exhibition of smoke－preventing appliances”,The British Medical Journal,Dec 10,1881；2（1093）：962.1882年11月25日，委员会在伦敦伯纳斯路44号召开会议，宣布在原有基础上成立国家烟雾减排机构 （the National Smoke Abatement Institution，以下简称机构），原有的烟雾减排委员会仍然存在。机构由哈特任主席，威斯敏斯特公爵、诺森伯兰公爵 （the Duke of Northumberland）和萨瑟兰公爵 （the Duke of Sutherland）任副主席。与委员会相比，机构具有半官方的性质，与政府联系更为紧密，与国家贸易局、伦敦金融城政府和外交部都保持密切联系，定期举行会议研究伦敦烟雾减排问题，为建立空气污染治理的紧急预案提供咨询，修订现有法律法案的缺陷。除此之外，机构还与美国、加拿大、新西兰等国的政府和议会保持联系，互通信息。14“progress of smoke abatement”,The British Medical Journal,Dec 2,1882；2（1144）：1103.

在督促政府采取行动的同时，委员会还努力促成更加严厉的减排法律的制定和执行。1883年11月，哈特委托威斯敏斯特公爵和诺森伯兰公爵在圣诞节之前将国家烟雾减排机构起草的 《烟雾滋扰减排法案》 （Smoke Nuisance Abatement Bill）提交议会审议。15“progress of smoke abatement”,The British Medical Journal,Nov 10,1883；2（1193）：939.但是，这一法案遭到一些政府机构的抵制，以至于3次在议会通过却3次没有得以实施，尤其是内务部和伦敦警察厅反对最为坚决，理由是执行这一法案会大幅度增加工作量。根据统计，在1877～1887的10年时间里，伦敦等英国大城市的警察局共接到关于煤烟污染滋扰的报案12855件，其中只有816件得到有效解决，仅占全部报案的6%，16“Smoke Nuisance Abatement Bill”,The British Medical Journal,Jun 25,1887；1（1382）：1415.由此可以看出政府机构对控烟减排的漠视和不作为。

由于国家烟雾减排机构的行动已经触及政府的利益，因而遭到政府的压制。此后，该组织提出的改进市民取暖的壁炉以改善空气质量的建议没能被政府采纳，呼吁政府组织一个皇家调查团专门调查煤烟问题的提议也遭到内政大臣的拒绝。一系列的失败导致国家烟雾减排机构最终于1884年解散。

作为英国第一个专门以治理大城市空气污染为主要目标的非政府组织，烟雾减排委员会积极采取行动并卓有成效，尤其是展览会的举办，不仅持续多年在英国各大城市巡展，而且引起了全世界的关注；推广煤气以取代煤炭也取得一定成果，例如，在1892～1896年，南部伦敦天然气公司共铺设了50000米管道，为38000个家庭提供厨房煤气，伦敦的大气污染得到一定程度的缓解。17“Smokeless London”,The British Medical Journal,Aug 22,1896；2（1860）：465.但是，由于政府的漠视，委员会修订旧法案、制定新法案的努力成效甚微，这也是民间环保组织所共同面临的难题。

二、英国煤烟减排协会和大不列颠烟雾减排联盟的主要活动

烟雾减排委员会解散后，作为半政府机构的国家烟雾减排机构很难完全发挥非政府组织的功能，原有的国家健康学会和凯尔协会只能部分承担控烟减排的非政府组织的职能。英国虽然在1891年出台了 《公共健康（伦敦）法案》，规定可以对严重污染空气的企业做出从罚款到起诉的一系列惩罚行动，但仍不完善，执行的力度也不够。进入19世纪90年代，伦敦、曼彻斯特等大城市、工业城市的空气状况每况愈下，在1891年和1892年，伦敦又发生了两次严重的毒烟雾事件，这两年死于支气管炎的人数分别比正常年份高出160%和90%。18B.W.Clapp.An Environmental History of Britain Since the Industrial Revolution，p43.在这种情况下，态度更为强硬、行动更为积极的反烟雾污染的非政府组织煤烟减排协会应运而生。

（一）煤烟减排协会

为了对空气污染进行有效治理，1898年12月，在由米斯郡伯爵雷金纳德·布拉巴赞 （Reginald Brabazon）主持的由精英人士参加的反烟斗争大会上，煤烟减排协会 （Coal Smoke Abatement Society，以下简称协会）宣告成立。威廉·布莱克·里奇蒙德爵士 （William Blake Richmond）任主席，欧文·托马斯担任秘书长。成立大会上，协会制定了5条行动纲领：

1.督促政府加强现有相关法案的执行力度，尤其是1891年的 《公共健康法案》；

2.进一步修订现有法案中的不完善之处；

3.采用科学方法寻找污染源，对污染严重的企业和项目进行深入调查；

4.获取更多更权威的家用和其他产生煤烟污染的证据；

5.推广节能减排展览，对相关研究给予资助，奖励相关新发明、新产品。19“Coal Smoke Abatement”，The British Medical Journal，Nov 18，1899；2（2029）：1435.

从行动纲领可以看出，与 “国家烟雾减排机构”不同，煤烟减排协会的立场、态度和行动方式都更为积极、强硬，他们一开始就认为污染日益严重的主要原因就是企业的肆意排放和政府的不作为。针对第一个原因，协会在伦敦以及其他一些英国大城市、工业城市设立了监督员，负责查找空气污染的源头，监视污染严重的企业，向政府相关部门报告并监督执行。例如，协会成员、曼彻斯特的霍普伍德女士 （Mrs.Hopwood）自费雇佣了两名监督员对一些重度污染企业的烟雾排放进行监视和记录，并向相关部门报告。这一举措取得良好效果，例如，经过监督员观察，曼彻斯特一家企业的烟囱1小时之内共排烟7次，其中对空气污染最严重的黑烟排放时长共17分20秒，颜色淡的白烟排放时长共9分钟，而一家制糖厂每周排放的烟尘竟多达4800磅，这些第一手的数据为协会督促政府加大控烟减排力度提供了有力证据。此后，曼彻斯特的监督员增加到4个，可以对更多企业进行监督。20同上。

针对政府的不作为，协会不断采取行动，施加压力。煤烟减排协会从成立伊始就对政府持不信任态度，他们认为地方政府很清楚谁是空气污染的肇事者，但却不采取措施，因为政府官员们害怕严格执行法律会使企业主搬离，影响当地经济发展，降低就业率，更重要的是会影响政府官员政绩。除此之外，一些地方政府的领导人竞选成功正是当地企业主出资支持的结果，因此其上任后对企业的污染行为视而不见，正如协会主席里奇蒙德所言，政府官员通常不会给他们自己的支持者定罪，而是力求息事宁人，最后的结果就是不了了之。21William Blake Richmond,“The Black City： London Fog and Smoke Chimneys,” Pall Mall Magazine,April 1903,462－473,esp.463.因此，煤烟减排协会积极采取行动给政府施加压力，甚至采用提起控诉、越级申诉等方式来促使政府更好地将控烟法案付诸实施。在协会成员看来，伦敦各个教区的卫生部门对于反对烟雾排放、治理空气污染负有最主要的责任，在他们不作为的情况下，协会诉诸上一级政府机构进行干预，如伦敦郡议会 （the London County Council）乃至更高的地方政府委员会 （Local Government Board）。经过协会的努力，政府对控烟减排的问题提高重视，根据统计，1900年5月伦敦12个教区共报告了1250个煤烟滋扰事件，其中680件得到解决，解决率54.4%，远高于前文所提到的6%的解决率。22“Coal Smoke Abatement Society”,The British Medical Journal,Mar 24,1900；1（2047）：712.而伦敦郡中心城区的排烟污染源从1900年的187个减少到1908年的15个，23H.A,Des Voeux,“Ten years'Work of Smoke Abatement in London,”（1909）,Box 6,NSCA,3－6.但伦敦的空气质量并没有得到根本改善，因为那些污染严重的企业搬到了政府管辖权以外的地区，继续排放有毒烟雾。协会希望伦敦政府和郡议会能够处理邻近地区的煤烟排放问题，但中央政府拒绝给予地方政府这一权力。协会并未因此退缩，坚称除非全国强制执行统一的控烟减排标准，否则污染严重的工厂会不断钻政策的空子，曼彻斯特烟雾减排联盟的秘书弗雷德·斯科特 （Fred Scott）就是积极宣传全国统一标准强制执行必要性的活动家之一。24Fred Scott,“The Administration of the law Relating to Smoke,”（1899）,Box 5,NSCA,4.但是，截至第二次工业革命结束，控烟减排的全国统一标准也没有得以执行。

除了督促政府加大空气污染治理的力度之外，协会对家庭取暖和烹饪对空气造成的污染同样重视。协会经过调查研究，发现伦敦的冬天早上6、7点钟至上午9点是煤烟排放的高峰期，而这恰恰是家庭壁炉生火取暖的时候，因此家庭排放也是英国大城市空气污染的重要源头。25“the Abatement of Coal Smoke from dwelling house”,The British Medical Journal,Dec 2,1899；2（2031）：1565.针对这种情况，协会通过媒体和展览会等方式向千家万户宣传控烟减排理念。当时在英国影响很大的 《柳叶刀》杂志就为协会提供足够的版面发表相关文章，宣传节能减排理念，帮助协会对节能减排的壁炉进行评估。协会还通过其他媒体和展览，宣传家用取暖和烹调的新炉具和新能源，如用煤气取代煤炭可以大幅度减少煤烟排放，用集中供暖取代家用壁炉也可以改善空气质量。除此之外，协会还资助出版了一系列宣传控烟减排的书籍，如1912年国际烟雾减排大会的论文集。煤烟减排协会的行动取得一定成效，影响也不断扩大，其他一些深受有毒烟雾之苦的工业城市如曼彻斯特、谢菲尔德也纷纷效仿，反对烟雾排放的环保运动出现了全国联合的趋势。

（二）大不列颠烟雾减排联盟

进入20世纪，英国越来越多的大城市和工业城市纷纷成立控烟减排的非政府环保组织，政府也加大了管控的力度。但是，一些大企业利用不同地方政府管辖范围有限的特点，搬迁到政府管辖范围以外的地区继续排放污染物。这样，组建一个全国范围的控烟减排非政府组织已势在必行。1909年年底，来自格拉斯哥、谢菲尔德、曼彻斯特和其他工业城市的反对煤烟排放的非政府组织共同组建了 “大不列颠烟雾减排联盟” （the Smoke Abatement League of Great Britain，以下简称联盟）。与前两个地方性非政府组织相比，联盟是以苏格兰为主体的区域性的非政府组织，其活动范围更大。成立伊始，联盟就号召各个地方政府应该联合起来控制烟雾排放、防止空气污染，而不应该各自为战，因为这样并不能根治烟雾污染，必须将全国各地方政府联合起来，伦敦的烟雾污染并不仅仅是伦敦的问题，而是所有大城市、工业城市的共同问题；空气污染不仅仅是城市的问题，也涉及到郊区和乡村。正如联盟的格拉斯哥与西苏格兰分会主席威廉·史密斯（William B.Smith）所强调的： “如果每个地方政府都只针对自己管辖的范围采取行动，就会发生在城市或镇以外的持续释放烟雾的问题，这样就无法采取行动了。”26William B.Smith,“The Abatement of Smoke on Two Continents：A British View,”Industrial World 48（1914）：15－16.1910年9月28日，联盟在格拉斯哥召开了第一次年会，由格拉斯哥市长阿奇巴德·肖 （Sir Archibald Shaw）召集。与会代表共262人，包括30名英格兰代表、160名苏格兰代表、2名爱尔兰代表和格拉斯哥与西苏格兰分会的70名代表。会议由格拉斯哥卫生官查莫斯医生（Dr.A.K.Chalmers） 和利物浦市政厅健康协会主席谢莫丁议员（Shelmerdine）共同主持。会议讨论了政府应如何更加积极解决煤烟污染、近5年居民尤其是儿童因空气污染导致死亡率上升、冬季日照时间增加导致空气污染严重等问题。27“the Smoke Abatement League of Great Britain”,The British Medical Journal,Oct 8,1910；2（2597）：1089.

由此可见， “联合”是大不列颠烟雾减排联盟从一开始就强调的治理空气污染的重要理念，因此，联盟不仅致力于英国国内相关非政府组织的联合，而且注重国际相关组织的合作。1912年，在大不列颠烟雾减排联盟的组织和策划下，国际烟雾减排大会暨国际烟雾减排展览在伦敦举行。英国各相关非政府组织都派代表参加，美国也派出了为数众多的代表，包括来自匹兹堡大学的经济学家约翰·奥康纳 （John O'Connor）、化学家雷蒙·本纳 （Remond Benner）和芝加哥烟雾减排委员会主席托马斯·唐纳利（Thomas E.Donnelly）等。在这次大会上，欧美各国代表纷纷展示和交流了本国在大气污染研究和治理中所取得的最新进展和成果，其中，来自匹兹堡大学工业研究系的煤烟减排科研团队最为引人注目。这个项目由27位专家学者承担，雷蒙·本纳担任首席研究员，主要研究是匹兹堡工业污染产生的烟雾对天气、体质、心理健康、植被、经济发展等诸多方面的影响。本纳在大会上宣读了团队的研究报告 《匹兹堡的煤烟减排》，受到广泛关注。托马斯·唐纳利则从行政管理方面介绍了芝加哥的控烟减排运动，指出芝加哥的煤烟减排取得了令人欣慰的成果，城市烟雾污染减少1／3。28R.C.Benner,“Smoke Abatement in Pittsburgh,”81－83,Thomas E.Donnelly,“Smoke Abatement in Chicago”51－58,in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences, March 26,27,28,1912（London）：Coal Smoke Abatement Society,1912.

煤烟减排协会代表、谢菲尔德烟雾监督员威廉·尼克尔森 （William Nicholson）在报告中指出非政府组织不仅要监督企业的烟雾排放，也要注重科学知识的普及和教育。也就是说，作为烟雾监督员，不仅要督促工厂主投资购置现代技术设备尤其是节能减排的锅炉等，也要教会锅炉工如何使用。29William Nicholson,“Smoke Abatement from the Inspector's Point of View,” in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences,March 26,27,28,1912（London：Coal Smoke Abatement Society,1912）,76－80.大不列颠烟雾减排联盟分会负责人、格拉斯哥空气净化分委员会主席威廉·史密斯 （William B.Smith）认为工业烟雾仅仅占城市烟雾总量的1／4，其他则来源于旅店、饭店、办公室和家庭的壁炉取暖和炉灶，英国控烟减排组织除了监督工厂使用新设备以减少煤烟排放以外，对于民用壁炉烧煤释放的大量煤烟也要给予充分的关注。30William B.Smith,“Should the Domestic Smoke Nuisance Be Any Longer Tolerated？”in Coal Smoke Abatement Society,Papers Read at the Smoke Abatement Conferences,March 26,27,28,1912（London：Coal Smoke Abatement Society,1912）,62－67.

与会代表认为一些城市虽然取得了令人瞩目的成绩，但还有很多城镇依然煤烟笼罩，一些工厂主不愿意购置减少污染的设备。当像煤烟减排协会等非政府组织雇佣的监督员催促地方政府采取行动时，地方政府往往不作为，他们害怕因此得罪了工厂主使他们把工厂迁到别处，进而影响本地的就业率、经济发展和个人的政绩。代表们强烈呼吁中央政府应该切实担负起控烟减排的责任，制定全国统一的烟尘排放标准并强制实行。

1912年的国际烟雾减排大会标志着英国反对煤烟排放的非政府组织开展国际交流与合作的开端，也引起了欧美各国政府的重视。除了上文介绍的3个团体之外，英国还有一些其他非政府组织也涉及到这一领域的活动，如史密森·霍奇金基金会对空气污染颇为关注，曾资助一些科学家进行研究并发表200多篇论文。31George Brown Goode,ed.,The Smithsonian Institution,1846－1896：The History of Its First Half Century,Washington,D.C.：（Smithsonian Institution）,1897,pp241－245,623－626.

1914年春天，经过控烟组织的多年努力，英国政府最终成立了一个委员会专门研究加强立法以减少煤烟的问题。但是，就在同一年，第一次世界大战爆发，英国政府全力投入战事，科学家也把研究转移到军事项目上，令人意想不到的是，此前威胁民众身体健康的烟雾反而成为应对敌军轰炸和空中侦察的有效防御掩护，英国方兴未艾的控烟减排进程就此告一段落。

三、总结与评价

总体来说，第二次工业革命时期，英国主要的控烟减排非政府组织烟雾减排委员会、煤烟减排协会和大不列颠烟雾减排联盟积极开展活动，取得了一定的成效，但也存在若干问题。

（一）非政府组织在大气污染治理中发挥的作用和取得的成就

1.在一定程度上改变了政府在空气污染治理上不作为的状况。由于多种因素的作用，这一时期英国政府对空气污染问题并不重视，而相关非政府组织，尤其是煤烟减排协会，不断采取行动，向政府施加压力，推动政府更积极主动地采取措施解决日益严重的煤烟污染问题，在遇到障碍时不惜越级控诉，这种行为虽然对于非政府组织来说有些极端，但也确实取得了一定效果。

2.运用多种方式向公众宣传节能减排的知识和观念。控烟减排的非政府组织把很大一部分精力投入到唤醒民众环保意识方面，主要通过举办展览会、媒体宣传等方式，其中，展览会取得的成效最为显著。1881年末由烟雾减排委员会举办的防控煤烟污染展览会吸引了大批民众参观，不但展示权威专家实验结果以唤醒民众对烟雾污染的认识，还成功推荐了一系列节能减排的新技术、新产品。此次展览的空前成功使这种宣传方式被此后的控烟减排组织广泛采用，从而成为一种常态化行为，持续多年在英国各地巡展，将宣传效应不断扩大化。

3.不断采取行动促使议会修改已有相关法律法案，加强现有法律的执行力度。督促政府和教育民众只是控烟减排浅层面的行动，真正要建立长效、有效的机制还需要从法律入手。虽然英国在第二次工业革命之前已经制定了大气污染治理的法案，但不够完整，尤其是惩罚措施不够严厉，因此烟雾减排委员会等非政府组织不断向议会提交议案，要求修改现有控烟法律，并将新的法律法案如 《反煤烟滋扰法》等提请议会审议。经过这些非政府组织的努力，政府对控烟减排的问题提高重视，加强执法力度，据统计，伦敦郡中心城区的排烟污染源从1900年的187个减少到1908年的15个。32H.A，Des Voeux，“Ten years'Work of Smoke Abatement in London，”（1909），Box 6，NSCA，3－6.

4.推动了环保科学研究的发展。这一时期的控烟减排组织成员有相当一部分是科学家、工程师和医生，他们利用业余时间进行环保科学研究，如皇家铸币局的实验师钱德勒教授进行的伦敦居民住宅煤烟成分的研究等。由于在19世纪真正意义的环保科学研究并未正式开展，所以这些非政府组织成员的行动不但开空气污染防治研究之先河，而且推动了这一研究向纵深方向发展。

5.促进了控烟减排非政府组织的横向联合与国际合作。第二次工业革命时期，控烟减排事业不断发展，逐渐出现了横向联合的趋势，这是因为环境保护涉及面广，需要社会共同努力，监督工业和居民的污染排放也同样需要地域间的联合，因此出现了大不列颠烟雾减排联盟这一地区间横向联合组织，并开始了与美国等其他国家的空气污染治理的国际交流与合作，如召开国际烟雾减排大会，学习匹兹堡和芝加哥等城市治理大气污染的经验等，这对于促进英国控烟减排环保事业的发展具有一定的意义。

（二）非政府组织在参与英国大气污染治理中存在的问题

1.非专职化。这一时期的反煤烟排放非政府组织成员多为贵族名流、社会精英，从事这一工作是出于对空气污染、民众健康问题的关注，甚至有的上流社会贵族是出于扩大影响、提高名誉、打发空闲时间而参加活动，并非工作职责所在或专职工作人员。除少数专职环保活动家之外，这些非政府组织的成员均有自己的工作，只能在业余时间从事控烟减排的环保活动，可以投入的时间、精力都很有限，这种非专职化的缺点使非政府组织的活动效率有所降低。

2.独立性较弱。顾名思义，非政府组织不应是政府所属的机构，一般也不应与政府存在联系，这样才能有效保证组织对政府的监督。但是，本文提到的大气污染治理的非政府组织都或多或少带有政府背景，如烟雾减排委员会后升级为半官方机构国家烟雾减排机构，大不列颠烟雾减排联盟的年会和展览均由格拉斯哥市长策划组织，这固然可以增加组织活动的权威性和便利性，但无疑会削减组织的独立性，违背非政府组织的基本属性和原则。

3.边缘化。第二次工业革命时期是英国工业高速发展阶段，在政府看来，工业化是确保国家安全和经济发展的重要因素，因此在工业发展和净化空气的二元对立问题上，往往倾向于工业化立场，加之大的工业集团和企业在议会中有自己的政治代言人，所以这一时期控烟减排的非政府组织修改已有法案、制定实施新法案的努力多次遭遇失败，推动民众使用新能源、新技术减排产品的尝试也因为民众的惰性和固有生活习惯而进展缓慢。所以，这一时期英国的控烟减排非政府组织虽然成员多为贵族名流和社会精英，但仍处于边缘地位。

总体来说，第二次工业革命时期空气污染的不断加剧和新技术的运用推动了英国控烟减排非政府组织的发展，在不到半个世纪的时间里，英国的空气污染防控走过了从贵族精英组建烟雾减排委员会到更为大众化、行动也更为积极的煤烟减排委员会，再到立足苏格兰横向联合全国各相关组织并走向国际合作交流的大不列颠烟雾减排联盟。每一个组织的出现和发展都堪称控烟减排事业的里程碑，尽管存在种种问题和缺陷，但仍对环保事业的发展起到了重要的推动作用。中国目前正处于全面深化改革的重要时期，在转变经济发展方式、城市化高速发展、建设生态文明的背景下，我国的大气污染状况与英国第二次工业革命时期有某些相似之处，因此，英国第二次工业革命时期控烟减排非政府组织的建立发展的历程和发挥的作用对于我国的城市大气污染治理也具有一定的借鉴意义，值得我们加以研究和探讨。

崔艳红，广东外语外贸大学马克思主义学院教授。

本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划项目：“国外治理城市气候灾害的经验对我国生态文明建设的启示”（立项编号：GD13CMK02）成果之一。