浅谈如何强化我国农业部门预算编制

黄克辉

[摘 要] 农业是基础性产业，农业部门预算编制涉及农业资金的使用效益和农业发展、安全，十分重要。本文将就我国农业部门的预算编制问题进行探讨和分析，并提出一些对策和建议以供参考。

[关键词] 农业；预算编制；绩效管理

[中图分类号] F275 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2015）01- 0023- 02

1 部门预算改革的重要性及实施现状

部门预算是政府预算编制的一种制度和方法，由政府各个部门编制，“一个部门一本预算”，是反映和控制政府部门财政收入支出活动的有利管理工具。实施部门预算，有利于规范政府部门的财务行为，促进政府部门依法行政、依法理财，提高行政办事效率，构建“廉洁型、法治型”政府。实施部门预算，有利于强化政府部门财政收支管理，提高财政资金使用效益，增强政府部门的社会经济效益。实施部门预算，有利于科学监督政府部门的财务活动，加强责任考核，减少权力滋生腐败的土壤，遏制“黑匣子”式的内部贪腐。实施部门预算，有利于规范政府在社会分配中的先占行为，推动资源优化配置和促进市场经济的发展。

我国自2000年开始启动部门预算改革，迄今为止部门预算改革已经走过14个春秋。14年来，部门预算已经成为我国政府预算编制的主要模式，并在创新预算编制方法、推进人大监督、将预算外收入纳入监管、建立预算绩效评价体系、搭建政府集中采购平台等方面做出了一系列的改革尝试，取得了重要的、显著的成果。然而，在推进和实施部门预算的过程中，各地各部门仍然发现一些问题，如预算超支、挪用项目资金、不实行招投标、预算资金闲置等。审计署曝光2011年农业部预算执行超支19亿元。部门预算改革仍然任重道远。

2 当前我国农业部门预算编制存在的问题

农业是人类的“母亲产业”，步入现代社会后，虽然农业的地位不再如过去那般众星捧月，但依然是必不可少的、事关国家经济安全的基础性产业。搞好农业部门预算编制，对于提高农业财政资金利用效益，增强政府在农业领域的控制和政策执行力，改善“三农”问题，促进城市和农村和谐发展具有重要意义。然而，就当前我国的具体实践来看，一些农业部门、事业单位、科研机构在推进部门预算改革的过程中，暴露出在思想认识、预算编制、约束执行、绩效考核、全面管理等方面存在的矛盾和问题，具体来讲有“三个矛盾”“六个问题”。

“三个矛盾”分别体现在：①财政资金的有限性同农业发展需求的无限性之间形成的资金供求矛盾。政府财政收入的盘子就那么大，而向财政伸手的单位却不少，教育、卫生、公安、文化、农业、公共项目等，都觉得自己缺钱，都认为自己该拿更多的钱。资金的供求矛盾导致部门事权和财权的不匹配，“心有余而力不足”。②部门利益的狭隘性同国家政府利益的全局性之间形成的利益冲突矛盾。当一个组织形成之后，它会沿着自我保护的道路不断前进，部门亦是如此。然而作为一个部门机构，由于其自身的相对封闭性和稳定性，必然会带来相应的自利性。农业部门在追求部门利益最大化的过程中，必然会同试图通过预算改革改善利益分配关系的国家整体产生矛盾和冲突，于是就会形成抵制。③预算的计划性同部门任务的机动性之间形成的计划例外矛盾。预算是一种提前设计好的计划性纲领，但事实上，未来永远无法计划。农业部门涉及管理事务繁多，除了常规性的基础事务之外，每年都会因为突发性的事件或上级临时交办的任务而产生出新的预算追加需求，而这在年初预算中是无法预计的。临时预算追加过多，就会挑战和降低预算的严肃性，令预算编制有名无实，沦为形式和走过场。

“六个问题”突出地表现在：①预算编制不实。部分农业单位在编制预算的过程中，存在虚报、瞒报、虚增项目，重复列支等行为。有的农业单位则在预算编制过程中缺少方法、缺少专业人员，预算编制不合理、不科学。②预算审批不专。不少农业项目专业性强、科技含量高，对其预算的合理性应该经过专门的、全面的、细致的审核。然而在实践过程中，财政部门、人大往往缺乏专业的审批力量，只能是单位报多少批多少。③预算执行不力。存在预算执行与编制脱节的问题，一些农业单位往往在执行过程中挪用项目资金、虚列开支套取预算资金等，导致预算编制流于形式。④预算监督不严。缺乏有效的预算分析、反馈机制，对预算的绩效考核和责任追究也不到位，用多用少一个样。资金结余管理不善。⑤配套准备不足。没有理顺内部关系，如工作重点、定岗定责、定员定额等，导致预算编制缺乏基础和针对性。⑥历史遗留问题。如一些农业单位人员超编、二级机构资金配套等问题。

3 强化我国农业部门预算编制的对策和建议

3.1 理顺关系，科学谋划，力求做到“全面覆盖、重点突出”

农业单位要理顺3个关系，即“全面与重点”“整体与局部”“基本与项目”的关系。财政资金的盘子就这么大，不可能所有人、所有事情都喂饱，农业部门在预算编制的过程中一定要理顺“全面与重点”的关系，力求做到“全面覆盖，但重点突出”。这就要求农业部门在编制预算过程中，要紧紧围绕当年地方党委、政府和上级业务部门制订的工作目标，明确全年工作重点，科学谋划年度重点建设项目。如农业基础生产建设、农业科技创新、农业组织建设、支农惠农等。同时，在预算编制的过程中要明确“整体与局部”的关系，要做到“个人服从集体、下级服从上级、局部服从整体”，突破小团体的狭隘利益观念，做到胸中有格局。这就要求农业单位在预算编制的过程中服从和配合地方党委、政府的相关安排，顺应当前不断变化的政府财政支出资金需求，不因为自己的部门利益破坏地方经济社会发展的大格局。部门负责人要敢做恶人、敢唱黑脸，对于因为资金重新分配而可能失去的既得利益，要做好内部员工和下属单位的教育和说服工作，真正做到上上下下一条心。

3.2 规范流程，科学编制，完善预算申报和审批程序

农业单位在预算编制过程中应按照“三化”的要求做好预算编制工作，即“编制科学化、收支明细化、流程规范化”。endprint

编制科学化就是预算单位在编制预算的过程中要采用科学的方法、翔实的资料、严谨的态度来认真细致地编制各级单位预算，然后进行汇总报批。预算单位应按照政府“三定方案”，梳理完善内部支出目标，明确定员定额标准，确实做到底数清、数字明，不瞒报、不虚报。同时，预算单位在预算编制的过程中，应采取“自下而上、自上而下、上下结合、横向沟通”的方式，增强预算编制过程中的全员参与性，确保预算编制具有广泛的群众基础和说服力。在涉及物品采购、项目支出等方面的预算编制中，一定要提前做好信息搜集工作，认真进行市场价格调研和询价，并科学依据方案设计和施工方法等进行合理的工程造价编制。预算审批要采用专家审批制，增强预算审批的严谨性和科学性。

收支明细化就是要求预算单位在预算编制过程中，“宜细不宜粗”。基本支出预算应按照工资福利支出、办公经费、个人和家庭补助等详细分列，对大类再细分小类，并根据实际情况细化预算支出。对于项目预算支出，必须严格控制项目预算支出范围和细化类目，按照人员、工程、进度等编列到位，务必做到使项目资金的大多数都用到项目上，而减少非项目的基础性支出。同时，应推进综合预算，将预算外收入支出纳入预算管理体系，提高预算管理的准确性和全面性。

流程规范化就是要求在预算编制的过程中应做到“合理、合规”。农业单位在预算编制过程中应严格遵循“统一领导、归口管理、分级负责”的原则，按照“二上二下”的程序规范操作。并严格遵守预算编制的时限要求。同时，在预算编制过程中，一定要做到编制有依据。预算编制要依据相应的国家法律、法规、规章、相关办法、行业标准等，绝不能想当然。同时，要对预算编制、审批等过程中的操作和文本式样予以严格规范，通过顶层设计予以保障和规范。

3.3 严格执行，强化监督，构建完善的预算约束与监督体系

预算编制是预算管理中的关键环节，但不是全部。预算编制的效果如何，还依赖于建立起完善的事中、事后监督机制。农业单位在预算编制完毕并通过审批下发执行后，应建立起有效的执行和监督机制，强化对预算执行单位的约束。农业单位应推行预算执行与预算安排相挂钩，根据预算执行和结余情况调减预算单位额度。同时，应加强预算执行过程中的预算分析、检查机制，通过中期检查、末期检查等方式及时发现和纠正问题。此外，还应将绩效考核纳入预算管理之中，通过推进预算绩效考核、决算管理等，加强预算监督，增强预算编制的落实效果。

4 结 论

预算管理就是政府部门的钱袋子管理，农业部门应当做好科学谋划，合理编制部门预算，为国家、政府和人民管好自己的钱袋子，当好自己的家，为农业事业的稳健发展与地方经济的协调发展做出应有的贡献。

主要参考文献

[1]贾云洁.农业综合开发资金预算执行问题探讨[J].财政监督，2014（21）.

[2]张洁.深化部门预算改革的思考[J].企业改革与管理，2014（18）.endprint