推进湖北城镇化发展的财政思考

华中师范大学 李亚娟 张宏哲

与全国其他地方一样，湖北城镇化是在政府主导下开展的，财政政策对城镇化的激励引导作用明显，政府财政汲取能力对城镇化建设水平和质量影响深远。但是由于城镇化建设与规模过于超前，造成资金筹措困境和过大财政压力，湖北几乎所有的地方政府都存在严重的财政缺口，如何有效解决城镇化进程中的财政约束问题是我们必须解决的问题。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出“加快财税体制和投融资机制改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制。”可以说，在中国未来一段时间多重挑战与机遇并存的时代背景下，城镇化红利将有力支撑我国，特别是湖北在重要战略机遇期甚至更长时间内的持续发展，因此必须完善财政体制，调整收支结构，充分发挥财政对城镇化的持续拉动作用。

关于城镇化发展和财政规模相关性问题的讨论中，比较有代表性的有：郭驰（2005）、薛虹（2007）、孟翠莲（2010）和孙文基（2011）指出现行财政推动城镇化发展过程中存在财政收入渠道和财政支出结构不合理等问题，并建议通过拓展融资渠道、优化支出结构、提高财政资金使用效率等方式促进城镇化可持续发展。欧胜彬等（2014）研究了城镇化进程中的土地财政问题。王建威等（2012）运用“协同创新”理论视角，实证研究了福建省财政金融创新对城镇化的支持效率。余红艳（2008）和刘昊（2013）分别从实证角度分析并表明了我国财政收入、财政支出和城镇化之间存在着长期的协整关系。而本文以湖北省为例，分析了湖北财政在促进城镇化建设过程中的问题，并提出了相应的对策建议。

一、财政规模与城镇化建设的关系

财政与城镇化之间相互关联，城镇化建设可以促进经济发展和财政收入增加，同时又对财政提出新要求，具体表现在以下两个方面：

一方面，城镇化进程可以促进财政收入增加和财政支出结构优化。城镇化进程可以通过“经济总量扩张”和“经济结构升级”两个方面促进经济发展和财税收入：在经济总量扩张方面，城镇化进程促进并完善了基础设施建设，从而带动相关产业的快速发展，同时，通过发挥资金、技术、人才及产业的聚集效应，推动了经济的长期增长，促进投资和消费需求的提高，促进经济的长期持续发展和财政收入的不断增加；在经济结构升级方面，城镇化促进产业不断由附加值较低的第一产业向附加值较高的第二和第三产业转移，使产业结构不断优化升级，促进财政支出规模和结构的优化，有利于现代产业的发展。

另一方面，政府可运用财政政策等手段促进城镇化发展。城镇化发展要求政府不断增加财政支出。随着湖北城镇化建设的进一步推进，对财政政策和管理提出了新要求：由于城镇化规模与建设较为超前，造成很大财政压力，要求政府不断创新财政收入的融资渠道，调整优化财政支出结构，提高政府资金使用效率。因此，湖北政府必须进一步完善财政政策，实现财政与城镇化建设之间的良性循环。

二、湖北现行财政政策推动城镇化建设方面的问题

如图1所示，当前我国的城镇化水平正处于第一拐点之后的经济快速发展阶段，我国的城镇化率已经从1998年的33.35%增长到了2014年的54.77%。湖北省的城镇化建设进度更是突飞猛进，城镇化率从1998年的31.71%增长到了2014年的55.67%。按照我国75%的城镇化率目标，未来将有3.5亿左右农业人口转入城市，1.5亿左右的半城镇化人口继续城镇化。按照湖北省城镇化与城镇发展战略目标（2010-2030），湖北2030年将实现66%的城镇化目标，在2012年基础上将继续吸引934万人口进入城市，城镇总人口将超过4000万。

图1：湖北城镇化水平（1978-2014）

根据调查，湖北城镇建设已经初步形成特大中心城市（1座，武汉）、区域中心城市（宜昌和襄阳，副省级中心）、中心城区（地级市中心城区，9座）、重点镇和新型社区“五位一体”的网状结构城镇体系。城镇化发展的动力主要来自市场和政府两个方面，市场在资源配置中起基础性作用，政府通过财政支出为城镇建设提供公共产品和服务。但由于管理体制及指导思想等方面的原因，财政在推动城镇化过程中还存在一些问题。

(一)财政收入渠道不合理

城镇化过程需要大量的财政资金投入，但在现行分税制体制下，75%的财权拿到了上面，只有25%的财权留给了地方，财权财力上移，造成地方财政资金不足。由于对各级政府事权法律规定的模糊性以及行政垂直管理制度的权威性，本应是上级政府的责任被强制性的全部或部分转嫁摊派给下级政府，导致基层政府压力越来越大。这造成地方政府之间财权与事权不对称，使得地方政府获取收入的能力受到了很大的抑制，导致城镇化建设资金不足，迫使地方政府通过出让土地和向银行借款等方式融资，这使地方经济面临很大的风险。表1反应了2013年湖北各个地区的财政赤字状况，十堰、荆州、黄冈和随州的财政赤字占其财政收入的比重超过200%。

表1：湖北各地区地方财政收入与支出（2013） 单位：亿元

注：数据来源于wind数据库

(二)财政支出结构不合理

湖北在城镇化进程中，财政支出结构不合理，不利于湖北城镇化建设的可持续发展，具体表现在以下几方面：

1、注重硬件建设,忽视软件和环境建设

湖北各地盲目追求城镇建设规模，城镇建设摊大饼趋势明显，而政府基本公共服务建设滞后，造成部分社区人口集聚较少，出现只见房子不见人的鬼城现象。城镇规模扩大加大城镇环境承载能力和公共服务体系压力，湖北大部分城市处于重度污染，且在就业服务、医疗、养老、教育、住房等基本公共服务和公共事业以及交通、水电等方面的基础设施供应方面的开支不足，影响人们的生活质量。

2、产业支撑不足

湖北各地区特别是县域经济，产业发展基础不强，缺乏推动人口集聚和提供政府税收的企业或企业集群。但是部分地方官员贪大求全，把这些不适合城镇化的区域超前城镇化，通过土地整理和耕地变更，造成农民失业、失地、政府财政收入顿减，活力不够，缺乏可持续发展能力。由于产业发展对税收的支撑能力不足，加上地方政府对资本的过度竞争采取了过多的税收优惠，地方政府财政汲取能力严重不足，使得湖北城镇建设缺乏坚实的财力基础，不可能长期寅吃卯粮，维持城镇建设的高态势发展。

3、社会保障体系不完善

湖北城镇化中社会保障支出不足，对湖北城镇化建设产生负面影响。在城镇化建设进程中，大量农民土地被政府征用，而土地补偿费和安置补助费却比较低，这造成农民后续的生活没有得到保障,许多农民必须进城务工。而农民工技能和文化水平较低，只能选择工作环境和条件都很差的地方从事体力性劳动，并且拖欠农民工工资现象经常发生，农民工子女在城市的教育问题也亟待解决。

三、促进湖北城镇化可持续发展的财政建议

(一)深化湖北各项体制改革

在城镇化建设过程中，不断深化以户籍制度、财政制度、城镇管理制度、土地流转制度、社会保障制度、社会管理制度等一系列制度变革，消除各项制度对城镇化发展的约束作用，理顺城乡关系，破除城乡要素流动限制，激活社会资源，整合各类资金，从而逐步奠定城镇建设的坚实基础，显著提高城镇化水平与质量。湖北加快城镇化发展最大的瓶颈制约在体制机制障碍，许多方面不改革就难以推进城镇建设推进力度。要把城镇建设与体制机制改革充分结合，加强顶层设计和统筹协调，发挥制度优势在城镇建设当中的重要作用。

(二)创新城镇化资金保障机制

《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》指出“完善财政转移支付制度”，根据事权与财权相适应的原则，合理确定各级地方政府在教育、卫生、医疗、保险和社会保障等公共服务方面的事权，建立健全城镇基本公共服务支出分担机制。“完善地方税体系”，培育地方主体税种，增强地方政府提供基本公共服务能力，加快房地产税和资源税改革。“建立规范透明的城市建设投融资机制”，允许地方政府发行市政债券，拓宽城市建设融资渠道，创新金融服务和产品，多渠道推动股权融资，提高直接融资比重。

(三)扶持企业发展

通过政府扶持一批科技含量高、企业附加值大、就业吸纳能力强的龙头企业，建设一批基本公共服务功能完善、辐射农村、连接城市的产业特色镇或产业园区。企业的发展壮大可以带动地方经济的发展，增加地方政府的财政收入。通过发挥企业的积极性，减少政府在城市建设中的投入，缓解政府财政压力。同时可以发挥政府供给公共服务的规模经济效应，提高政府财政资金的使用效率。

(四)优化财政支出结构

城市的硬件和软件是一个整体，两个方面的同步发展才能促进城市整体功能的发挥。针对湖北城市建设中软件投入不足的问题，建议在保证基础设施投入的基础上，注重对医疗、教育、养老、环境等软件方面的投入。在湖北城镇化建设进程中，要特别注重对环境的保护，创造出适宜人们工作与生活的城市环境，促进城镇建设的健康可持续发展。同时要注重对弱势群体的保护，加大社会保障力度，完善社会保障体系，特别关注农民工及其子女的生活和教育问题，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》提到“依法将农民工纳入城镇职工基本医疗保险，允许灵活就业农民工参加当地城镇居民基本医疗保险”，在促进经济发展的过程中保障社会公平，构建和谐社会。

[1]郭驰.城镇化进程中的财税对策[J].税务研究，2005（12）

[2]孟翠莲.略论财政促进城镇化可持续发展[J].经济研究参考，2010（65）

[3]孙文基.促进我国城镇化发展的财政制度转型研究[N].苏州大学学报,2011(5)

[4]欧胜彬等.城镇化进程中的土地财政：两难困境与破解对策[N].华中农业大学学报（社会科学版），2014（3）

[5]薛虹等.城镇化进程中的财税制度创新[J].财政研究，2007（11）

[6]王建威等.城镇化发展与财政金融支持机制协同创新的效率分析[J].上海金融，2012（6）

[7]余红艳.城镇化发展与财政政策相关关系的实证分析[J].统计教育，2008（11）

[8]刘昊.城镇化发展与财政政策相关性的实证分析[J].地方财政研究，2013（4）