小官贪腐发生机理

吕德文

近些年，“小官巨贪”的趋势越来越明显。随着新农村建设和新型城镇化建设的持续推进，大量国家财政资金涌入农村，农村资源也不断资本化，使得农村资源密集度不断提高，一些看似不重要的职位也掌握了大量资源流量，小官也有了实权。比如，城郊地区的拆迁办主任、村干部，虽然职位不高，权力不大，却是拆迁政策的直接操作者，而拆迁补偿款却涉及上亿甚至十几亿的资金。近年来，全国各地发生过多起拆迁办主任伪造拆迁材料骗取拆迁补偿款的案件，涉及资金少则几十万，多则几千万。当前的小官贪腐已经不再局限于蝇头小利，也不再明目张胆，而是充分利用了基层行政的复杂性、制度监管的漏洞、政策实施的固有缺陷来谋取巨额利益。应该说，小官贪腐有其内在的发生机理，其中一些机理是古已有之，还有一些机理则是新制度环境造成的。

乡村利益共同体

在农村税费改革之前，我国基本上是汲取型政权，各级政府需要从农村、农民身上收取税费。因此，乡村干部既是基层公共事务的服务者，也是基层政权的“代理人”，在国家、乡村干部和农民之间形成了相对稳定的利益共同体。一方面，国家和乡村干部之间有稳定的利益交换关系，国家借乡村干部从地方汲取资源，乡村组织获取部分财政保障，部分乡村干部在基层政权的默许下“搭车收费”，乃至谋取私利。另一方面，农民与乡村干部之间也有稳定的利益交换关系，农民希望乡村干部提供公共服务，也寄希望于通过乡村干部的渠道向国家表达诉求，而乡村干部则合法地从农民身上获取好处。总体上看，“小官”是国家与农民关系的桥梁，是相对独立的利益群体。

当前，虽然国家不再寄希望于通过乡村干部从农村汲取资源，但向农村输入资源同样需要乡村干部的配合，因此，乡村利益共同体并没有随着农业税的取消而消失，而是以另一种形态存在：“小官”不再从农民身上汲取资源，却从国家财政转移支付中谋取利益，这主要表现为通过发补助、奖金的名义将公款私分，或借待客、跑项目、购物资等事项，虚列开支、虚报冒领。

灰色利益链

当前，国家财政转移支付主要分为两种形式：一是普惠性的财政转移支付，如种粮补贴、合作医疗、养老保险等；二是专项转移支付，如新农村建设、水利工程、道路村村通、现代农业示范园、专业合作社补助等。

一般情况下，随着政策制度的不断完善，群众认知水平的不断提高，再加上涉及面较广，普惠性的财政转移支付很难为“小官”贪腐。但是，专项转移支付却很容易为“小官” 贪占、截留、私分、挪用，乡村干部、不法商人之间甚至形成了灰色利益链条。

国家财政专项转移支付一般要求进行项目化、市场化运作。例如，国家财政支持的农村基础设施建设，通过项目的形式向企业、个人发包。由于基层市场发育不成熟，与乡村干部关系密切的企业和商人具有竞争优势，再加上制度监管不够完善，使得“小官”的权力寻租空间非常大。不法商人也乐于与乡村干部合作，共同从国家财政转移支付中获取利益。

监管制度不健全

农村资源密集度的提高，调动了群众参与自治的积极性，但是，也造成了部分地区村民自治的变异，群众难以对村干部进行监督。主要表现为：村民选举过程中贿选现象严重，花费百万甚至千万竞选村主任已不是新闻；黑恶势力操纵选举，“恶人治村”的现象在一些地区较为严重；村干部“一言堂”，剥夺群众参与权、知情权、监督权现象较为普遍。

与此同时，既有的党纪、政纪、法律存在监管漏洞，“小官贪腐”有处于失控状态之忧。首先，“小官贪腐”具有相当大的隐蔽性、灰色性，游离在合法与非法之间，监管难度较大。平心而论，乡村利益共同体和灰色利益链有一定的历史合理性，在国家与农民关系未曾理顺之前，就难以杜绝灰色利益的存在。其次，多头监管体系造成对小官贪腐的监察力量薄弱。当前对“小官贪腐”的监管分散在组织、纪检、民政多个机构，它们职权不一、权限不同，难以形成合力。造成的结果是，每一个部门的监管都处于消极状态，基本上是“民不举、官不究”现状。再次，缺乏相关的法律制度支撑。村干部并不是公务员，它们不受行政法规的约束，而村民自治组织法又难以保障实施，导致村干部成为“三不管”干部。

（作者为华中科技大学中国乡村治理研究中心副教授）

责编/周素丽 美编/李祥峰endprint