环境税收入划分问题探讨

黄国龙++陈哲诗++吴非

【摘 要】 随着我国经济发展以及城市化进程的速度加快，运用经济手段来保护资源环境的需求愈趋迫切，环境税征收势在必行。文章首先对环境税进行概述，认为根据事权与财权相匹配原则，应把环境税收入划分为中央与地方共享两部分，而分成法与附加税收法不适用于共享部分中。最后探讨了税率分享方式在环境税收入划分中的应用。

【关键词】 环境税; 收入划分; 税率分享方式

中图分类号：F812.42  文献标识码：A  文章编号：1004-5937（2015）01-0095-02

一、引言

随着人们对环境问题和可持续发展认识的不断深入，利用市场经济手段来保护环境和实现可持续发展战略已经越来越受到重视。虽然各国并未采用独立的环境税税种，但已经出现了近百种与环境保护相关的税收或收费手段。我国的环境污染问题伴随着经济的增长、工业化和城市化进程的加快以及人口的增长而变得日益严重，如今经济增长的资源环境代价过大是当前我国发展面临的主要问题之一，单靠行政手段已远不能解决环境污染问题，而更多地需要运用税收和收费等经济手段。我国国民经济和社会发展“十二五”规划纲要中明确提出要“积极推进环境税费改革，选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目开征环境保护税，逐步扩大征收范围”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将生态文明建设放在重要位置，提出建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，用制度保护生态环境，说明征收环境税势在必行。目前，大多数学者对环境税的研究重点主要放在国外环境税的经验、理论和制度基础、方案的设计和税目的确定上，少有讨论税收实施时税权中的收入划分，但中央与地方如何划分收入归属，征管分配时如何协调两方利益会直接影响地方的经济发展和环境税的长远实施，是个十分值得研究的问题。

二、环境税概述

目前，对环境税还没有一个明确的定义。欧盟统计局在1996年把环境税定义为针对某种在使用或者释放时会对环境造成特定的负面影响的物质单位使用（或释放量）所征收的税费。刘倩和李慧明（2006）认为，环境税等同于1988年后广泛使用的“绿色税收”，指对投资于防止污染或环境保护的纳税人给予的税收减免，或对污染行业和污染物的使用所征收的税，是与资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称。王金南、葛察忠等（2006）认为，环境税由污染排放、特种污染产品、生态保护、碳排放四类税目组成，也称“全口径的环境税”。这种方案对环境不友好的行为进行了较全面的归类。

在市场经济中，生产者从事生产的同时也可能会对能源和环境进行消耗和破坏。环境资源属于公共物品，具有很强的非竞争性和非排他性，因此，当市场在环境保护方面存在失灵的时候，需要政府部门进行干预。福利经济学的创始人庇古在其提出的社会资源适度配置理论中指出，当产品的价格等于生产该产品所使用的生产要素所耗费的边际成本时，资源利用会达到最优状态。在现实生活中，很难单纯依靠市场机制达成这种最优状态。因此往往需要政府采取征税或补贴等措施加以调节。换句话说，当经济主体不必因其对环境的高消耗和高污染行为承担责任时，很可能会为了追求自身利益而忽略社会利益，忽略了对环境的保护，导致社会总成本升高，社会总福利水平降低。解决这个问题的关键在于把生产者的外部成本内部化，环境税就是基于此目的而对某些污染活动引起的社会边际成本征收的税种，通过改变污染企业的税收负担，从而改变其成本收益比，以减少污染，保护环境。

迄今，已经有相当多的国家通过税收政策保护环境，环境税已经成为OECD成员国税收制度中的重要组成部分，在调节经济发展和保护环境方面起到了重要作用。尤其是许多欧洲国家，环境税种类很多，税率较高，法制也比较健全，依据“谁污染，谁缴税”的原则设置，对污染物或污染行为征税。根据环境介质及污染特征的不同，大体可以分为以下几类：（1）大气污染。主要是硫税、碳税和氮税。（2）废水排放。包括工业废水、生活废水和农业废水。（3）垃圾排放。（4）噪声污染。通过征税来筹集治理噪声的资金以及根据噪声排放单位进行征收。（5）农业污染物。主要对农药和化肥征收。在经济合作与发展组织（OECD）国家中，环境税多采用从量定额税率计算征收，而税收的征管则有多种方式。

我国自改革开放以来，一直将环境保护作为一项基本国策，而我国现行与环境有关的税种只有资源税。除此之外，与环境相关的税种有城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税等。

三、环境税收入划分的建议——税率分享

（一）环境税收入划分理论分析

我国是单一制国家，在单一制国家中，以中央集权为基础的国家结构，全国只有一部宪法，由中央立法机关根据宪法制定法律，实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，地方行政区域单位和自治单位没有脱离中央而独立的权力，因而也没有税收立法权，因此环境税的税收立法权应该归中央。但环境税税收收入不适宜完全划归中央，因为在我国，不同地区的具体环境与环保标准存在很大差异，如环境税税收收入全部划归中央会带来福利损失。

环境污染通常有两种形式，一种是发生在某一特定区域的，如固体废物污染;另一种是大气污染、水污染等具有外溢性，跨区域的污染。针对前者，马斯格雷夫提出税收划分的一般原则中提到，以居住地为基础征收的税收更适宜划归地方政府。此时，地方政府处于污染事件所在地区，解决污染问题具有得天独厚的优势，不仅能及时处理污染问题，还能充分掌握当地的气候条件、环境自净能力、污染物对该地区造成的损害情况，以及公众对清洁环境的偏好等。后一类污染具有较强的扩散性，难以在地区之间商讨治理费用分配方案，因此需要中央协调。同时为了纠正由污染外部性引起的市场失灵，以获取全国性的规模经济收益，以及满足不同地区的居民对环境质量不同的偏好，由中央和地方政府联合治理成为必要。

从2007年起，我国环境保护支出中地方财政所占比重一直在95%以上;2010年，这一比重达到了97.15%。可见，我国的环境保护事权几乎全部由地方政府承担（田淑英，2012）。根据财权与事权相匹配的原则，地方政府因治理该地区环境污染而应享有相应的环境税收入。如果将税收收入大部分划归中央政府，地方政府将缺乏治理环境的资金来源，在财力吃紧的情况下，必然会忽视环保工作。因此，政府可对需要集中治理的环境问题和具有明显外溢性的跨区域自然环境治理项目进行统一征税，按一定的收入分享方式对环境税收入进行分配。

（二）环境税收入划分实践——税率分享

在国际上，税收的分享方式可概括为税率分享、附加税收和分成法三种。分成法为中央政府征收共享税，再依法将税收收入按照一定的比例划拨给地方政府，地方只能按固定比例从共享税收入中获得一定的份额，分享比例由中央确定。附加税收为随中央税征收的附加税归地方政府或者随地方税征收的附加各归中央政府。税率分享为中央与地方就同一税基，在一个综合的税率下，按照自己的税率独立征税。

首先，在分成法框架下，地方政府的税收收入弹性和财政融资能力受到限制，无法根据本级政府事权责任的改变而对收入规模做出相应的调整。但环境税具有更典型的财权与事权要相匹配的特征，且按照我国目前的排污费收入分配格局，排污费主要归地方所有，为了减少制度变迁中来自地方政府的阻力，在排污费转变成环境税以后，收入共享不适宜采用分成方式。

其次，在我国，如果在环境税上实施附加法，其计税的依据较难确定，从国外经验看，环境税是以单位污染量作为计税基础的，我国目前已实行了排污收费制度，从征收和控制污染的作用来看，我国的排污费和排污税没有本质上的差别，事实上可以视为一种准环境税，因此在改革时不适宜有过多偏离。

最后，环境税是一类新税种，符合地方税的特征，本文建议采取税率分享的方式。税率分享方式在国外早有实践，与税收分成一样，属于税源归各级政府共有，但其具有以下特征：（1）税率分享为在一个综合的税率下，中央和地方按照各自税率征税，其税率总和不超过该综合税率。（2）中央和地方分得的税率一旦确定后相互独立，不受影响。（3）允许不同地区的分享税率情况存在差异。

环境税收入采用的税率分享方式与我国现今较多采用的分成法相比，具有以下的优点：（1）由于各地的气候条件、产业发展程度、人口密度状况不同，其环境自净能力各异，同样数量的污染物在不同地区造成的损害程度不同，社会公众对清洁环境的需求不一致，因而环境资源的区域价格会存在差异。允许不同地区分享税率不同可以一定程度上解决上述问题。（2）税率分享方式实际在一定程度上放开了中央对环境税立法权中的税率调整权的控制，有利于解决地方关于治理环境的财力问题。中央可先根据各地区的不同情况先确定中央的税率，以及地方分得的税率范围，然后允许地方政府灵活选择。地方政府可对部分节能项目进行税收的减少，甚至免征，对污染严重的项目进行加征。

在我国，地方收入和支出职责不匹配的问题亟待解决，其中适当赋予地方税收自主权是一个很好的突破口。但改革不可一蹴而就，从长期看，以环境税这一新税种为载体，配合税率分享方式，将是我国税收收入分配改革中的一大进步，可以应用于更多的税种之中。

【主要参考文献】

[1] 葛察忠，王金南，高树婷.环境税收与公共财政[M].北京：中国环境科学出版社，2006.

[2] 王金南，葛察忠，高树婷，等.环境税收政策及其实施战略[M].北京：中国环境科学出版社，2006.

[3] 张秀梅.我国实施环境税的可行性及建议[J].会计之友，2010（9）：101-102.

[4] 田淑英，许文立.我国环境税的收入归属选择[J].财政研究，2012（12）：18-21.