长沙推进社会资本办医情况的调查与思考

彭宏伟　胡小和　彭颖

1.长沙卫生职业学院，湖南长沙410100；2长沙市第八医院，湖南长沙410100

长沙推进社会资本办医情况的调查与思考

彭宏伟1胡小和1彭颖2

1.长沙卫生职业学院，湖南长沙410100；2长沙市第八医院，湖南长沙410100

社会办医利国利民，既是发展所需，也是改革所向。长沙社会办医发展迅速，政府全力支持，部门监管到位，医院服务提升，业务不断增长，总体情况较好，但也有一些不足。伴随经济社会发展，政府必须要加快社会办医的步伐，优化公立医疗机构与社会医疗机构共同组成的医疗体系结构，打破阻碍社会医疗机构发展的关键瓶颈，推动医改工作不断深入进行。本研究调查分析长沙市社会办医的基本情况，为政府深化医药卫生体制改革循证决策提供参考依据。

长沙；社会办医；调查

2013年11月，十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定作用，鼓励社会办医，优先支持举办非营利性医疗机构，这为我国社会资本办医发展指明了方向。长沙市是国务院确定的全国社会资本办医联系城市之一［1-2］，为进一步深化医药卫生体制改革，加快推进社会资本办医进程，本文对2010～2013年长沙市卫生局和芙蓉区、天心区、岳麓区、开福区、雨花区、望城区、长沙县、浏阳市、宁乡县9个卫生局登记发证的各级各类民办医疗机构引进社会资本办医情况开展了调查，与长沙市深化医药卫生体制改革办公室合作，查阅2010～2013年，卫生行政部门和民办医疗机构的档案资料、日常报表、计划总结、经验体会、政策文件等，收集全市现有民办医疗机构的数量、规模类别、建筑面积、床位数量、从业人数、职称构成、诊疗人次、业务收入、发展成果、困难问题等情况，并上述内容进行梳理与思考，为政府深化医药卫生体制改革循证决策提供参考依据。

1　调查中社会办医取得的主要成果

1.1民办医疗机构布局进规划

政府在城市建设总体规划之初，就根据社会经济发展趋势，把社会办医疗机构建设纳入区域卫生和医疗机构专题规划，进行了统筹安排，鼓励和引导社会资本在人口流量大的区域举办二级及以上的民办医疗机构，适当增加非公立医疗机构床位数，满足社会多样化医疗需求。全市有民办医疗机构1550家（含诊所、门诊部），其中芙蓉区183家，天心区223家，开福区196家，岳麓区230家，雨花区227家，望城区116家，长沙县104家，浏阳市143家，宁乡县79家。已经初具规模的民办医疗机构有106家，其中，三级医院3家，二级医院14家，一级医院46家，未定级医院43家。爱尔眼科医院、年轮骨科医院、三真康复医院等已初步形成集团化发展规模，特别是开福区的泰和、望城区的康乃馨以及正在建设中的湘雅五医院、湘雅六医院等民办医院有效弥补了相对偏远地区无大型医疗机构的不足。

1.2民办医疗待遇与公办平等

政府对民办医疗机构与公立医院在管理标准和相关优惠政策执行上一视同仁，将符合条件的民办医疗机构全部纳入医保定点范围；采取政府购买服务方式，让民办医疗机构承担重大传染病以及自然灾害、事故灾难救援等社会公共卫生服务［3］；相关部门注重改善民办医疗机构外部学术环境，技术职称考评、科研课题申报、临床重点学科及住院医师规范化培训基地资格认定等与公立医疗机构享有同等待遇，优化民办医疗机构用人环境，准许医疗集团内部、协议托管或帮扶医院间医生实行多点执业［4］。

1.3民办医疗机构服务渐趋规范

卫生行政部门制订并严格执行民办医疗机构准入标准，强化民办医疗机构行业监管，规范医疗服务行为，对医疗技术人员执业资格、医疗机构执业范围等进行明确规定，确保医疗质量和医疗安全；同时通过引导规范社会办医行为，支持一批有信誉、讲诚信、上规模、具特色的民办医疗机构快速发展，满足群众多元化医疗服务需求。政府相关部门定期组织专家组对民办医疗机构依法执业情况、医疗质量和医疗安全保障措施等进行校验审查；定期对民办医疗机构医疗执业行为进行监督检查，特别是对医疗美容、妇产、口腔、肛肠、针灸、等医疗技术服务进行重点监管，严肃查处违法发布医疗虚假广告的机构或个人，民办医疗机构服务渐趋规范。

1.4公共财政激励机制有效实施

政府将社会资本办医作为卫生事业发展的重要内容，加大公共财政扶持力度；主动服务社会办医，简化审批程序，优化工作流程，实行统一窗口受理和一次性告知，限时办结，提高工作效率。对于社会资本在公共卫生服务薄弱的偏远地区投资建设老年、妇女儿童、康复等专科医疗机构，在土地、税收等方面实行优惠政策。加强与知名医疗机构合作，规范民办医院运营管理，提升医疗服务质量，其中3家民办医院由湘雅医院托管。鼓励社会资本参与公立医疗机构改制，通过联合、兼并、托管、收购等方式，稳妥、有序地将5家国有企事业单位公立医院转制为民办医疗机构。

1.5民办医疗机构业务稳步发展

政府对民办医疗机构的扶持、规范、监管，有效促进了民办医疗机构的发展。2013年全市民办医疗机构建筑面积、床位数、人员数、诊疗人次、医疗业务收入分别为792 968 m2、6930张、14 104人、6 589 459人次、217 987万元，2010年全市民办医疗机构建筑面积、床位数、人员数、诊疗人数、医疗业务收入分别为390 625 m2、3500张、8600人、3 405 405例、127 627万元，2013年的全市民办医疗机构建筑面积、床位数、人员数比2010年的分别提高了103%、98%、64%，诊疗患者例次、医疗业务收入比2010年的分别上升了93.5%、70.8%。

2　社会办医存在的主要问题

2.1思想认识引导不够

当前经济社会发展水平的不断提高和全民医保工作的扩面提质，释放出巨大的医疗市场需求，增加医疗资源总量、提升医疗服务质量势在必行。公立医院希望通过发展民办医院，以弥补医疗资源配置的不足和布局的不均，但又担心自身因承担大量社会公益服务，难以与民办医院平等竞争，对公立医院的发展形成冲击。公众对社会办医存在既欢迎又担忧的矛盾心理，希望发展民办医院，通过市场竞争来提高医疗服务质量，但又担心社会资本办医院纯粹以赢利为目的，“看病难”的问题得到缓解，“看病贵”的问题仍然存在，甚至加重。思想观念和认识上的差距，影响了行业和社会公众对引进社会资本办医的信心。

2.2中坚医疗人才不足

中、高级医师成长周期长，需要丰富的临床经验积累，加强技能培训、进修、学术交流等，需要院方持续提供经费支持。医疗中坚人才是民办医院最突出的短板，民办医院不具备公立医院医务技术人才成长环境，也不愿意提供人才培养的保障条件。受传统就业观念和其他因素的影响，绝大部分技术人才选择公立医院，流向民办医院的技术力量除了公立医院退休老医师外，新入门的年轻医生居多［5］。民办医院的先天不足，造成中坚技术人才缺乏，最有效、最便捷的途径就是到公立医院挖人或想方设法让公立医院的中坚技术人才多点执业。但公立医院出于管理和自身发展需要考虑，不愿意专业骨干到民办医院多点执业，这也是目前多点执业叫好不叫座的重要原因。2013年底全市社会办医的医技人员共5079名，其中具有初级职称的782名，占15.40%；具有中高级职称的763名占15.00%；无职称的3534名，占比高达69.60%。

2.3行业监管力度不大

医疗机构具有很强的专业性要求，其结果具有不可逆转性。现阶段公立医院居于公共卫生服务绝对主导地位，政府对公立医院没有实施管办分离，卫生行政管理部门绝大部分精力用在对公立医院的管理上，对社会办医的监管很难及时到位。目前，民办医院点多面广，普遍存在“四多四少”现象，即同质化服务多、特色专科少，小资本多、大资本少，强调做大做强的多、追求做精做细的少，追求短期利益的多、考虑长远发展的少。相当一部分民办医疗机构租房营业，存在流动性大的隐患，有的民办医疗机构甚至在发生医疗纠纷后“闪人”，但换个地方、换块牌子又重操旧业，给民办医疗机构监管带来了很大难度。在民办医院技术服务质量亟需提高、社会形象急待改善的情况下，加强民办医院管理，规范执业行为尤显重要。监管情况调查显示，社会办医占12%，监管引导占5%，公立医院占88%，监管指导占95%，后两项明显高于前两项。

2.4社会信誉亟待提升

目前，由于民办医疗机构自身发展的原因，以及其他因素的影响，造成社会公信力不高，严重影响了其应有作用的发挥。民办医院小、散、滥现象突出，专科定位不清，医院管理体系不健全，行业自律、职业操守亟待改善，虚假广告屡禁不止，安全管理、诊疗水平的参差不齐，过度检查、过度医疗、恶性竞争、套取医保资金等现象时有发生，导致社会公信力较低。许多患者大病选择去公立医院，小病去身边熟悉的社区诊所。

3　促进社会资本办医的举措

社会办医利国利民，既是发展所需，也是改革所向。长沙社会办医发展迅速，政府全力支持，部门监管到位，医院服务提升，业务不断增长，总体情况较好，但也有一些不足，伴随经济社会发展，政府必须要加快社会办医的步伐，并在提升医疗资源的总量和医疗服务质量上下功夫。

3.1明确社会办医发展定位

3.1.1制订社会办医规划根据省会城市的特点和发展趋势，科学制定全市医疗机构设置规划、社会办医中长期发展规划，明确公立医院为基本保障、社会办医为重要补充的发展定位。给非公立医院留足发展空间，逐步提高社会办医床位数占比，以满足社会多样化医疗需求。研究制订《鼓励引导社会资本举办医疗机构实施办法》，鼓励有实力、有信誉的企业、慈善机构、基金会、商业保险机构、医疗科研机构等社会力量举办医疗机构。

3.1.2鼓励多方联合办医发展社会办医不仅能更好地满足人民群众不同层次的医疗服务需求，也有利于调整医疗机构和医务人员之间的生产关系，解放医务人员的生产力，同时也能够减轻政府办医压力，促进经济结构转型［6］。建立市级医疗卫生建设投融资平台，统筹解决市级公立医院发展建设融资问题，缓解公立医院财政投入不足的难题，部分解决公私联合办医投资问题。充分利用公立医院资源、品牌、技术优势，社会资本的机制优势，探索发展优势互补的联合办医模式。

3.1.3突出发展专科医院综合性医院建设周期长、投资大、技术力量积聚要求高，政府和卫生主管部门要引导社会资本向特色专科医院方向发展，鼓励社会资本举办老年康复护理、精神卫生、儿科、产科等医疗机构，有效解决特色专科医疗服务市场供应不足的问题。

3.2放宽社会办医市场准入

3.2.1放宽举办主体统一国有资本和社会资本办医准入标准，在相关政策落实上平等对待，鼓励境内外良性资本对公立医院进行公益性投资，重点引进省内外优质医疗资源落户长沙创办医疗机构。鼓励社会资本举办高水平、规模化的大型医疗机构、非营利性医疗机构。鼓励社会资本举办儿童医院、康复医院、老年病医院、护理院、临终关怀医院等紧缺型医疗机构；鼓励社会资本在新城区、城乡结合部以及医疗资源相对薄弱区域举办医疗机构。

3.2.2放宽服务领域出台相关政策措施，鼓励社会信誉高、技术力量强、医疗条件好的民办医疗机构参与基本医疗和公共卫生服务，参与政府购买社会公益服务，并将其纳入社会医疗保险定点服务范围，与公立医疗机构享有同等支付标准。鼓励民办与公立医院开展双向转诊、分级医疗、应急医疗服务，满足群众日益增长的医疗需求。

3.2.3放宽设备限制探索建立非公立医疗机构体检中心，引进社会资本配套各类医疗设备，面向全市医疗机构提供病情检查服务。支持非公立医疗机构按照批准的执业范围、医院等级、服务人口数量等配备大型医用设备，落实《长沙市区域卫生规划（2011-2020年）》《长沙市医疗机构设置规划（2011-2020年）》的要求，对非公立医疗机构配备大型医用设备实行统一规划、统一准入、统一监管，在同等条件下优先核准、审批。

3.3营造社会办医良好环境

3.3.1营造舆论环境对民办医院产生的医疗纠纷，政府职能部门和执法机关应协助医方依法处理，尽快化解医患矛盾；对虚假医疗广告、职业医闹［7-10］等违法行为予以坚决打击，舆论上严厉谴责，客观反映民办医疗机构运营中的不足，褒扬有社会责任感、乐于社会慈善事业、甘于奉献爱心的民办医疗机构和医务人员；政府相关部门形成合力，共同营造有利于民办医疗机构健康发展的社会舆论环境。

3.3.2营造投资环境认真落实相关政策规定，完善土地使用政策，对社会资本按照城镇土地利用总体规划举办非营利性医疗机构用地，可采取划拨方式供地或协议出让供地［11-15］；进一步完善激励措施，对提供优质医疗服务、对社会公益事业做出突出贡献的民办医疗机构和行业投资者，享受与公立医院同等奖励政策；突出城市发展中的医疗用地规划配套，特别是在大型住宅小区建设中重点考虑医疗机构等社会发展配套建设。

3.3.3营造运营环境支持社会医疗机构以股权融资、项目融资等方式筹集建设发展资金；对有资质的非长沙籍专业人士创办诊所、专科医院，实行担保制；社会资本举办的老年康复护理、精神卫生、儿科、产科等非营利性医疗机构，可申请政府贴息政策支持；鼓励社会办医疗机构参加医疗责任保险、医疗意外保险等多种形式的执业保险；民办非营利性医疗机构，在用电、用水、用气和医疗废弃物处理等方面与公立医院享受同样的收费标准；将民办医疗机构统一纳入医疗纠纷防控管理体系，保障良好的诊疗秩序；成立社会办医机构行业协会，充分发挥其在行业自律和维护社会办医机构合法权益等方面的积极作用［16-18］。

3.4支持社会办医业务能力建设

3.4.1支持学科建设研究制订加强非公立医疗机构学科建设方面的政策，将非公立医疗机构统一纳入临床重点专科建设规划。非公立医疗机构人员在职称评定、科研立项及成果鉴定、参加学术活动、评先评优等与公立医院享有同等待遇；非公立医疗机构在医学院校临床教学基地、住院医师规范化培训基地等资格认定与公立医院一视同仁；非公立医疗机构获得国家和省市级重点专科建设项目的，在资金分配等方面给予同等对待。

3.4.2加强队伍建设将非公立医疗机构人才队伍建设纳入政府人才引进总体规划，同等享有政府规定的优惠政策；各类医学行业协会、学术组织和医疗机构评审委员会平等吸纳非公立医疗机构人员参与；设立非公立医疗机构人才队伍建设专项基金，在高层次人才引进、医务人员在职专业继续教育、全科医生培养、住院医师规范化培训、新技术技能培训等方面一视同仁［19-21］。

3.4.3推进多点执业政府加快研究制订《医师多点执业实施办法》［4］，明确医师多点执业各项要求，严格医师多点执业管理，规范医师多点执业行为，多点执业应优先从纵向多点（上下级医疗机构帮扶、对口支援）和集团内部（含托管）横向多点执业推开；政府积极推进公立医院改革，完善公立医院人事管理制度，加强对医师多点执业的监督管理，严肃法律法规和劳动纪律约束，确保多点执业安全有序推进。

3.5强化社会办医监督管理

3.5.1健全监管体系政府在卫生行政主管部门设立社会办医管理机构，负责社会办医规划制定、监督管理、工作协调等。尽快出台《加强非公立医疗机构管理实施办法》，对非公立医疗机构的类别、诊疗科目、床位、设备、专业人员注册等进行全面监管，严禁超范围执业；突出对非公立医疗机构传染病防治、院感消毒、医疗废物处置等进行监督，确保公共卫生安全；严厉打击过度医疗、非法行医、诱导欺诈等严重违法行为［22-24］。

3.5.2创新监管手段政府督促非公立医疗机构健全临床诊疗、信息公开、行政管理、安全管理、财务管理等内部管理制度，不定期进行检查、通报；督促非公立医疗机构定期公开住院费用、次均费用、群众测评满意率等服务信息，自觉接受社会监督。政府倡导社会建立“黑名单”制度，依法严厉查处非法行医、违法虚假医疗广告、欺骗患者谋取不当利益、弄虚作假骗取医保资金、超登记范围诊疗、大处方、过度医疗、乱收费、重大医疗事故、有偿转诊等不正当行为。

3.5.3完善考评机制健全非公立医疗机构医疗质量评价体系，建立社会监督机制，推行医院综合指数评价办法，将医疗质量、患者满意度等纳入监管考核体系；采取卫生行政主管部门组织专项考核、日常监督管理、医疗机构校验、医师定期考核等方式，对非公立医疗机构及其医务人员执业情况进行检查、评估、考核，通过各种手段督促非公立医疗机构提高医疗服务质量，规范诊疗行为。

4　小结与展望

社会医疗机构从建立到经营涉及众多部门，必须要政府出面主抓力推。从国际经验来看，社会医疗机构与公立医疗机构是同等重要的医疗系统组成部分，在我国现阶段有必要进一步扶持社会医疗机构，优化公立医疗机构与社会医疗机构共同组成的医疗体系结构，打破阻碍社会医疗机构发展的关键瓶颈［25-28］，推动医改工作不断深入进行。

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Investigation and thinking on promoting social medical of Changsha

PENG Hongwei1HU Xiaohe1PENG Ying2
1.Changsha Health Vocational College，Hu'nan Province，Changsha410100，China；2.The 8th Hospital of Changsha City，Hu'nan Province，Changsha410100，China

Social medical are benefit the nation and the people，and both necessary to the development and reform. Changsha social medical has rapid development，with the support of government，department regulations in place，the hospital service promotion，business growing，the overall situation is good，but there are also some shortcomings.Along with the economic and social development，the government must accelerate the pace of social medical，optimize the public medical institutions and social medical institutions of medical treatment system structure，break the key bottleneck hindering the development of the social medical institutions，promote the deepening health reform work.This study authors has given the investigation and analysis of basic situation in changsha social medical，to provide a reference for the government and make evidence-based decision in deeping reform of the medicine and health care system.［key words］Changsha；Social medical；Survey

R197

A

1673-7210（2015）12（b）-0148-05

2015-07-06本文编辑：苏畅）

湖南省教育科学“十二五”规划立项课题（XJK0 13BJG001）。

彭宏伟（1960.5-），男，教授，副主任医师，长沙卫生职业学院副院长，长沙市医改办医卫组长；研究方向：神经精神疾病、公共卫生服务、医药卫生体制改革、教育管理。

胡小和（1975.1-），男，副教授，长沙卫生职业学院教务处长；研究方向：医学职业教育。