南水北调实施后南四湖水资源管理问题与思考

杨朝晖 温国玉

南水北调实施后南四湖水资源管理问题与思考

杨朝晖 温国玉

一、基本情况

1.南四湖基本情况

南四湖地处江苏与山东两省交界地区，由南阳、独山、昭阳、微山四湖相连而得名。湖区面积1280km2（上级湖609km2，下级湖671km2），南北长126km，东西宽5～25km，周边长311km。

南四湖为浅水型平原湖泊，湖盆浅平，北高南低。南北狭长，形如长带，由西北向东南延伸。湖腰最窄处（昭阳湖中部）的二级坝枢纽将南四湖一分为二，坝北（坝上）为上级湖，坝南（坝下）为下级湖。上级湖包括南阳湖、独山湖及部分昭阳湖，正常蓄水位34.5m（废黄河基面，下同），相应库容8.0亿m3，死水位33.0m，相应库容2.02亿m3，下级湖包括微山湖及部分昭阳湖，正常蓄水位32.5m，相应库容8.06亿m3，死水位31.5m，相应库容3.27亿m3。

南四湖汇集南四湖流域53条大小河流来水，具有防洪、排涝、灌溉、城市供水、养殖、航运及旅游等多种功能，是我国第六大淡水湖和北方地区最大的淡水湖，也是苏鲁两省约1.27万km2南四湖供水区的主要供水水源地。随着国家水资源实施最严格管理制度、“三条红线”管理措施的落实，尤其南水北调东线工程运行后，南四湖水资源管理难度越来越大。

2.南水北调东线一期工程基本情况

南水北调东线第一期工程是解决我国北方地区水资源严重短缺局面的重大战略性基础设施，工程利用江苏省江水北调工程，扩大规模，向北延伸，向苏北、皖东北、鲁西南、鲁北和山东半岛供水。工程建成后，多年平均抽江水量87.66亿m3，调入下级湖29.70亿m3，过黄河4.42亿m3，送到胶东8.83亿m3。工程于2013年建成试运行。

二、水资源管理现状

1.管理体制和机构

依据水利部授权，南四湖全湖及自南四湖取水的河段由淮委沂沭泗水利管理局统一管理。沂沭泗水利管理局直属的南四湖水利管理局根据国家有关法规授权对管辖范围内的主要河道、湖泊、枢纽及水资源实行统一管理。南四湖水利管理局下设6个基层管理局，分别为二级坝水利枢纽管理局、韩庄水利枢纽管理局、韩庄运河水利管理局、上级湖水利管理局、下级湖水利管理局、蔺家坝水利枢纽管理局。

2002年，山东省济宁市成立了南四湖湖东大堤管理处（2006年更名为济宁市南四湖水利管理局），负责南四湖水资源的统一开发管理、利用、调度、保护和合理配置。2012年9月，山东省第十一届人民代表大会常务委员会第三十三次会议通过了《山东省湖泊保护条例》，将南四湖纳入了山东省湖泊保护名录，并明确县级以上人民政府水行政主管部门依法负责本行政区域内湖泊的保护和管理工作。

2004年，江苏省第十届人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《江苏省湖泊保护条例》，将微山湖纳入了江苏省湖泊保护名录，并明确江苏省境内的微山湖，除流域管理机构直接管理的外，由省水行政主管部门管理。

2014年10月，南水北调办成立了南水北调东线总公司。国务院于2014年2月公布的《南水北调工程供用水管理条例》提出“国务院确定的南水北调工程管理单位具体负责南水北调工程的运行和保护工作”。2013年，水利部印发《南水北调东线一期工程水量调度方案（试行）》，明确东线一期工程水量调度由南水北调东线总公司会同江苏、山东省相关单位具体负责实施，水量监测、水质监测由南水北调东线总公司会同江苏省、山东省相关单位负责，流域机构主要负责省际间调水计划具体实施情况的监督。

2.管理现状

南四湖由于其地理位置独特，历来是淮河流域水事矛盾和纠纷较多的区域。经新中国成立以来历次规划和建设，南四湖地区已经形成了较完善的防洪、排涝和灌溉工程体系，洪水矛盾得到了一定的缓解，但随着该地区国民经济的发展，水资源需求不断增加，用水矛盾愈显突出。为了解决用水矛盾，1980年5月原国家农委和水利部提出了对南四湖水量的分配办法，明确南四湖上级湖用水以山东为主；南四湖下级湖用水以江苏为主，两省分水量，上级湖蓄水位34.5m时，江苏可用1.5亿m3；下级湖蓄水位32.5m时，山东可用1.5亿m3，如果达不到这一蓄水位，两省分水量均按比例相应减少。但由于缺少必要的控制工程和监督手段等原因，该办法没有得到有效的落实执行。近年来，随着经济社会的发展，南四湖用水矛盾逐步由“激烈”向“协商”转变。

三、南四湖水资源管理存在问题

南四湖地处江苏省与山东省交界地区，地理位置独特、省际矛盾多，且水资源匮乏、水旱灾害频繁。面临南水北调东线工程通水后水资源管理的新形势，南四湖水资源管理难度越来越大。

1.流域管理手段不足

南四湖入湖河流53条，现状河口有控制工程的为9条，其中流域直管工程3处；大大小小引水涵洞、提水站200多处，这些引、提水工程均为地方水管单位管理，缺乏统一的管理机制。每到用水季节，各地市无节制超引湖水，造成水资源浪费，加剧了缺水矛盾，甚至危及湖区生态环境。2014年、2015年南水北调东线一期工程运行后，南四湖在用水高峰时期水位仍长期低于死水位。特别是2014年8月，南四湖上、下级湖水位均为2003年以来同期最低值，低于最低生态水位，部分区域湖底裸露干裂，湖区渔业损失巨大，航运严重受阻，生态濒临危机。

2.缺乏必要的水量监测、计量措施

南四湖入湖河流多、提引水工程多，如何监控南四湖进出湖水量难度较大。南四湖周边53条入湖河道既能排洪，其中27条也可以取水，周边众多的涵闸和泵站等其他取水口门，均未建立取水监管设施，南四湖周边取水口门175处，绝大多数取水口门没有必要的计量监控设施，水量难以准确计量，取用水监管的难度大。即使南水北调东线工程配套的“南四湖水资源监测计量工程建设”实施，也仅能控制南四湖进出水量的80%左右。

3.多头管理、政令不畅

南四湖水资源管理是多头管理模式，包括水利部淮委沂沭泗水利管理局南四湖水利管理局，苏、鲁两省现有市、县水行政主管部门，南水北调东线一期工程运行管理部门，山东省还设置了南四湖水利管理局等管理部门，且苏鲁两省各地市对南四湖的水资源管理有不同看法，有各自的利益诉求，在南四湖的水资源管理问题上难以协调统一。另外，苏鲁两省环境保护、航道管理、渔业等部门分别负责各自的环境监测、航运、渔业养殖等。在依法管理中政出多门，导致政令不畅，造成了水资源统一管理的困难。

4.南水北调工程效益难以发挥

南水北调东线受水区存在江水北调、引黄济青、南水北调以及地下水等多种水源，价格差异较大。受多重因素影响，南水北调水价高于当地原有水价，导致各地使用南水北调水不积极。如2013～2014年度南水北调水量调度计划确定的山东省供水量仅为7750万m3，仅占国务院批准多年平均净供水量13.53亿m3的5.7%，供水量过小，致使工程运行效益无法正常发挥。另一方面，南水北调水与南四湖当地水难以区分，这也不利于各地市水行政主管部门统一管理南四湖水资源。

四、加强南四湖水资源管理的几点建议

1.加快建立南四湖水资源管理方案体系，推动南四湖水资源管理立法

针对南四湖水资源利用及管理方面存在的问题，应按照来水可以监测、用水可以计量、来用水统一管理调度的原则，编制南四湖水量分配、南四湖水质水量监测、南四湖水量调度及南四湖取水工程管理等方案，构成南四湖水资源管理方案体系。并根据南四湖水量分配、调度、工程管理等方案的执行情况，适时启动《南四湖管理条例》立法工作，通过立法将实践证明行之有效的各项措施规范化、制度化，使南四湖流域的水资源管理、保护、节约、配置等工作有法可依。

2.进一步完善流域管理与区域管理相结合的管理体制

国家实行流域管理与区域管理相结合的水资源管理体制。南四湖水资源管理涉及流域管理部门、南水北调东线总公司和地方各级水行政主管部门、环境保护部门、航道管理部门等。需要理顺事权划分，从水资源统一管理、分区分级负责、分级实施的角度出发，进一步明确流域、省管理的相关内容，并建立健全南四湖流域管理协调机制，充分发挥流域机构组织协调监督管理作用，统筹协调流域管理中的重大事项。

3.加强用水计量与监测，提高流域管理能力

南四湖周边入湖河道众多，一方面为南四湖带来了丰富的水资源，同时也成为引提湖水的主要通道。由于大部分入湖河道入湖口都没有控制性工程，水资源统一管理难度大。因此，要实现水资源统一管理，统一调度，有必要在各主要引水河口建设一定的水闸、水量测量措施加以控制。

南四湖水利管理局下辖6个基层管理局，水资源管理工作面临点多、面广、量大，涉及行业部门多，任务繁重，需要进一步加强管理队伍建设，提高管理能力，建立健全职能明确、布局合理、队伍精干、服务到位的基层水利服务体系，全面提高基层水利服务能力。

4.推行区域综合水价改革，建立生态补偿机制

南四湖是南水北调东线工程重要的输水通道，为有效管理当地水、跨流域调水，必须解决老百姓最关心的水价问题。一方面可以适当发挥政府宏观调控作用，区别同一区域不同供水水源，通过调整水资源费，特别是增加不利于水资源可持续利用的供水水源成本（例如超采地下水和挤占的生态用水），或者明确给予南水北调水一定政府补贴等方式，平衡不同水源供水价格，以达到优先使用区域外调水，改善保护生态环境的目的；另一方面运用市场手段，通过推行区域综合水价改革，在一定行政区域内（市或县）实现各类供水水源同一价格，促进区域内水资源的优化配置。山东省南水北调沿线各地市正在推行区域综合水价改革，2015年4月公布的《山东省南水北调条例》提出了“南水北调工程受水区县级以上人民政府应当统筹考虑本行政区域内南水北调供水价格与当地地表水、地下水等各种水源的水资源费和供水价格，推行区域综合供水价格。”

南四湖是南水北调东线工程重要的输水通道，下级湖是南水北调东线工程重要的水量调蓄湖泊之一。为做好南水北调东线工程水质保护工作，湖区周边地市在治污、保护生态等方面做了很多工作，建议全方位多层次构建生态补偿政策体系框架，建立健全覆盖所有利益相关者的生态与环境保护激励约束机制

（作者单位：淮河水利委员会233001沂沭河水利管理局276000）