农田水利投入主体的分析

（安徽省水利厅，230022，合肥）

关于农田水利的投入主体问题，往往有不同的认识。有的认为，农民种田，农田水利的投入应当以农民投入为主。然而，从国家粮食安全和新中国成立以来我国农田水利发展历程看，农田水利的建设和管理应当由政府主导，公共财政特别是中央财政应当加大对农田水利建设和管理的投入。

一、从国家粮食安全看，需要加大农田水利的投入

中国有13亿人口，中国人的吃饭问题是世界性的问题。从国家安全层面看，中国人的饭碗必须端在自己的手里，而且必须装自己的粮食。如果中国人自己不解决粮食问题，世界上任何一个国家都解决不了中国人的吃饭问题。即使别的国家可以供应我们部分粮食，我们也将受制于人。

满足我国农产品消费需求，需要约30亿亩（15亩=1 hm2）农作物的播种面积，但现在实际播种面积只有24亿亩左右（包括复种面积），进口粮食占国内粮食总量的10%左右，相当于在境外利用了6亿～7亿亩耕地。随着我国经济建设和城镇化的推进，虽然有占补平衡政策，实际耕地面积还在减少，要想增加我国的粮食产量只有在单产上下功夫。

随着农业科技的推广应用、农业生产机械化的普及，良种、耕种、田管、收割等科技水平和机械化水平已经有了很大的提高。如果要提高粮食单产，必须在农田水利上下功夫，改善农田灌排条件，实现旱涝保收。

以安徽省为例，安徽虽然也是粮食输出大省，但与自然条件相近的邻省相比，全省小麦平均亩产381.6 kg，比河南低28.9 kg；玉米平均亩产336.1 kg，比山东低92.4 kg；水稻平均亩产410.2 kg，比江苏低150 kg。究其原因，主要是安徽省农田水利基础设施比较薄弱。与河南、山东相比，豫、鲁两省常年降雨量偏少，每年必须灌溉，农田水利设施常年使用，完好率高；与江苏相比，江苏的财力比较强，农田水利投入大，农田水利基础设施条件比较好。

就全国来说，18亿亩耕地中水浇地只有9亿亩，也就是说全国有一半的耕地是望天田、靠天收，抗灾能力非常弱。所以，要增加和稳定粮食产量，就必须加强农田水利建设和管理，就必须加大农田水利投入。

二、从农业比较效益看，农民投入农田水利的积极性不高

由于种粮食的投入产出效益低，农民收入少，严重影响农民投入农田水利等农业基础设施建设的积极性。以种小麦为例，2015年国家小麦最低收购价为50 kg 118元，2014年安徽小麦平均亩产381.6 kg，1亩小麦收入约900.576元。去掉种子、水、化肥、农药、种植、收割等费用，不计算农民人工成本，1亩地小麦从当年10月种植到第二年5月收割，约7个月时间，收入600多元，只相当于一个农村劳力3～4天的打工收入。因此，农民种粮积极性不高，所以投入农田水利建设管理的积极性也不高。

三、从对地方财政直接贡献看，地方政府投入农田水利的积极性不高

农业生产对经济社会稳定健康发展具有巨大贡献。但对地方财政来说，农业税取消后，粮食生产对当地财政没有直接的贡献，只有不断的投入。因此，地方政府投入农田水利的积极性不高。更何况粮食主产区往往都是经济欠发达地区，财政本身就比较困难，要办的事很多，要花钱的地方很多，很难有钱投入农田水利。

《古谣谚》曰：“湖广熟，天下足”。从我国的自然条件看，南方地区的水资源、气温、光照等粮食生产条件远好于北方，以前南方地区是我国粮食主产区，南粮北运；而现在我国的粮食主要输出省，变成了东北以及河北、山东、河南这些北方省份。而北方地区又是水资源严重短缺的地区，以至于国家花巨资建设南水北调工程。这种局面的出现与粮食生产效益低、对地方财政直接贡献小不无关系。无农不稳但有农无工不富，往往造成经济发达地区主要精力在发展工业上，不愿种粮食。

四、从事权划分看，中央财政应当加大对农田水利的投入

粮食安全是国家战略，若按照事权划分，应当是中央政府的事。多年来，中央政府一直十分重视粮食生产，不断加大水利投入。但是一些部门和同志在水利资金投向上也还存在一些误区。比如，比较重视大江、大河、重大水利工程的投入，相对忽视面上农田水利的投入。认为重大水利工程建设是国家的事，面上农田水利建设是地方的事。当然，重大水利工程建设十分重要，也十分必要，但无论从国家粮食安全、农村脱贫致富、城乡统筹发展、全面实现小康等方面来说，中央财政都应当加大对农田水利的投入。

过去若干年，由于剪刀差，农村、农业、农民为我国的经济发展作出了巨大贡献。现在从国家发展战略来看，不管是为了粮食安全，还是让改革发展成果共同惠及全体人民，还是发挥水利工程从重大骨干工程到田间的整体效益，都应当加大农田水利投入，解决农田水利“最后一公里”的问题。至少应当把农田水利建设和重大工程建设放在同等重要的位置。

五、从我国农田水利发展历程看，只有政府主导农田水利才能有较好的发展

20世纪50—70年代，人民公社时期大集体生产，农田水利作为农业生产的基本条件和农村公共基础设施，其建设、管理、维护得到了各级党委、政府的普遍重视。现有的农田水利骨干工程很多都是“大跃进”和“学大寨”时期所建设。以安徽为例，全省共有水库5 826座、堤防21 073 km、水闸4 066座、泵站7 415座（装机184万kW），其中20世纪50—70年代建设的，分别占80%、64%、44%、37%。

20世纪80年代初，全面实行家庭联产承包责任制，土地和部分包括水利设施在内的公共设施都分到了户。一家一户的农业生产，对按水系设计、建设和使用的农田灌溉、排水设施产生了很大的影响。农田水利设施投入、建设和管护主体缺失，已建工程老化失修，效益衰减，严重影响了农业生产。

20世纪90年代初，针对实行家庭联产承包责任制后农田水利出现的问题，1991年国务院出台政策，决定每个农村劳力每年要投入5～10个义务工和10～20个劳动积累工，用于农村公共基础设施建设，而这些投工投劳主要都投向了农田水利建设和管理维护，基本能够维持农田水利设施的低水平运行。据统计，1991—2000年安徽省共投入水利劳动积累工61亿个，平均每年6.1亿个，完成土石方52亿m3，平均每年5.2亿m3，按现行的劳动力价格测算平均每年投入约千亿元。

21世纪初，伴随着农村综合改革，2001年以后各地相继取消了农村的义务工和劳动积累工。农田水利建设和管理原有的投入机制被打破，新的机制没有建立起来，农田水利建设和管理出现了较大滑坡，塘坝河沟淤积、水闸泵站失修、工程效益衰减，农田水利设施一度毁坏严重。根据《安徽省小型水利工程改造提升规划（2013—2017年）》，2010年全省塘坝共62万口，需要清淤扩挖的有47万口，占76%；河沟4.9万条，需要清淤疏浚的有3.7万条，占75%；单站装机300 kW以下的农村小型泵站85万kW，需要更新改造的51万kW，占60%。

2011年党中央、国务院做出了《关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号），指出：农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，加快扭转农业主要“靠天吃饭”局面任务越来越艰巨。要求大兴农田水利建设。把坚持政府主导，发挥公共财政对水利发展的保障作用，形成政府社会协同治水兴水合力，作为水利改革发展的基本原则。

从以上可以看出，新中国成立60多年，前30年大力投入农田水利建设，初步建立了农田水利骨干工程体系；近30年几乎是10年一轮回，党委、政府重视，出台政策、积极引导、加大投入，农田水利就会有长足的发展，反之就会受到很大的影响，甚至是大的破坏。

六、从当前经济全局看，政府投入农田水利是拉动经济、改善民生、保障安全的最好选择

农田水利事业是公益性事业，农田水利设施是农村公共基础设施，公共基础设施的建设本身就是政府主导的事。当前我国经济下行压力很大，要保持经济的平稳健康发展，就要加大投资。而加大农田水利投入，既可以拉动经济，又可以改善农村民生，还可以保障国家粮食安全，是政府扩大投资、拉动经济的最好选择。应对当前经济下行压力，保持经济运行在合理区间，积极的财政政策必须加力增效。为此，政府要大力推进包括农田水利在内的公共设施建设，通过加大对农田水利的投入来扩大有效投资需求，推动结构调整和相关产业发展。

[1]陈锡文.在安徽市县分管领导现代农业培训班上的讲话[R].2012.

[2]肖晨光，宋夏.关于农村小型水利工程产权制度的设计[J].中国农村水利水电，2014（11）.