土地信托的法律依据与实践探索

周向阳+谢欣

土地信托流转是土地流转中的一项制度创新，是深化农村土地经营机制的必然需求，也是促进土地使用权规范有序流转的必由之路。随着农村土地确权制度的完善，土地信托制的有效推行对新型城镇化的发展将会产生深远影响。

家庭联产承包经营制实行30多年以来，按照依法自愿有偿的原则，国家在政策层面鼓励和引导农民流转土地承包经营权，积极探索符合农村实际的、规范的土地流转制度。中央提出将联产承包经营权由“30年不变”改为“长久不变”，同时自2011年开始，国土资源部在全国展开的农村土地确权工作也为顺利实现农村土地流转铺路。一方面，进一步明确了土地产权的稳定性，鼓励农民搞规模经营，投资发展家庭农场。另一方面，通过将农民的土地经营权产权化、物权化，进一步保护好广大农民的财产权，推进城乡统一的产权市场建设，形成农村产权交易流转的合理机制，进而推动农村土地经营权依照市场经济的游戏规则进行有序集中，实现新形势下的规模经营。

法律依据

信托源于英国衡平法，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或特定目的，进行管理或处分的行为。土地信托在私有制和完善的物权制度下获得了普遍发展。而我国农村土地的信托，未在法律上予以明确规定，而是在诸多因素的作用下自发取得了相当的发展，亟需从法律制度和运行机制上对此加以解决。

农村土地信托的特点

参考信托法对“信托”含义的界定，结合现行法律关于土地制度的规定，农村土地信托应是指在坚持集体所有权和土地承包权不变的前提下，土地信托服务机构接受土地承包者的委托，按照土地使用权市场化需求，通过必要的法律程序，将土地承包者拥有的土地承包经营权在一定期限内依法、有偿转让给其他公民、法人或其他组织从事农业经营活动的行为，其特点表现为：

农民以土地承包权作信托财产。在土地私有制条件下，土地信托法律关系中委托人对信托财产享有所有权。我国物权法及土地承包法规定农民享有土地承包权，但作为所有权的核心——处分权，农民并不享有。因此，在拟建的信托法律关系中，农民只能将土地承包权作为信托财产实施信托，对土地承包权的行使必须符合法律规定。

农民依法享有分享收益权。农民社会保障主要依靠土地，这种状况在短时间内不会有根本改变。国家保障农民土地承包经营权，其实质是保障农民基本的生存权利。中介机构通过签订信托合同，将分散土地从农户那里集中，然后以自己名义与农业投资者签订土地租赁合同，将集中的土地交与其经营，并定期收取土地租赁费用返还给农民，或以自己名义将土地承包经营权入股，共同参与农业投资经营，并将分得的红利返还给农民，保障农民基本收益。

土地信托合同期限不得超过土地承包法定期限。我国物权法和土地承包法规定，耕地承包期为30年;草场的承包期为30～50年;林地的承包期为30～70年，特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。作为委托人的承包户可以在法律规定的时限内自行约定信托期限，但最长不得超过剩余承包期限。信托期限超过承包期剩余期限的约定无效。信托关系终止，农民即恢复对农用土地的使用权。

土地信托必须登记公示。信托分为动产和不动产信托，而土地承包经营权的信托属于不动产信托范畴。不动产信托与其他种类的信托相比最大区别是：不动产信托生效必须办理登记手续，是要式法律行为。土地信托则更应登记，因为它涉及到农民基本权益的保护，必须通过登记公示，确保政府对土地信托活动的有效监管。

信托流转不能改变土地用途。我国土地承包法对土地用途进行了严格限制，对农用地尤其是基本农田的保护则是一项基本国策。因此采用信托方式进行农用土地流转，不得改变土地的农业用途，不得将土地用作非农用地建设，从而给土地造成永久性损害。

土地信托中介的公益性和服务性。一般情况下的信托组织开展活动，是一种市场行为，具有明确的营利目的。但是，由于农村土地收益不高，又承载着社会保障职能，土地信托机构不可能从信托服务中获取较大的盈利。因此，短期内不能完全运用市场手段组织农村土地信托的中介机构，其中介活动离不开政府的扶持，其职能只能是服务，具有公益性质。

农村土地信托的可行性

当前，信托制度成为现代资本市场发展中的一项重要法律制度，它的基本价值在于，以信托财产为核心，通过受托人对信托财产的管理或者处分，实现受益人的受益权。在实行土地私有制且已经实现农业现代化的日本、美国等国家，用信托机制保护土地及其所有人的权益，一直沿用至今。因此，虽然我国现有法律框架下不实行土地私有制，但承接现代信托的本质渊源，借鉴国外的土地信托经验，构建我国农村土地信托流转制度，将信托制度在管理财产方面的天然优势与我国农村土地承包经营权流转市场的发展结合起来，促进农村土地使用权高效流转，推动土地适度规模经营，加快提升农地产出率、提高农业生产效益，同样具有重大意义。

目前来说，农用地流转的最大政治顾虑是，通过土地大规模流转，使“耕者无其田”，大批“失地”人口有可能演变成社会不安定因素，加之大户从农户手中承租的承包经营权证无法抵押，没有贷款等金融杠杆支持，流转后大户发展后劲不足。但是，引入信托制度，本质上就从现在的阶段性买断变成了长期持有。目前各地正在探索的土地信托流转是以土地的承包经营权为信托财产，而不是对一般意义上的财产进行信托，并且在乡镇设立的是土地托管中介服务机构，是一种新型合作化组织，符合相关法律法规规定。具体来看，在法律层面，农村土地信托的开展属于鼓励容许范围。

符合我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《农村承包经营权流转管理办法》和《物权法》等法律法规的有关规定。2003年3月1日施行的《中华人民共和国农村土地承包法》第三十二条规定：“通过家庭承包的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”2005年3月1日实施的《农村土地承包经营权管理办法》第十五条规定：“承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。”2007年10月1日施行的《中华人民共和国物权法》第一百二十八条规定：“土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。”虽然我国现行法律法规并没有直接对农村土地信托流转方式予以规定， 但并不排除信托流转方式，信托流转一直是属于法律法规鼓励允许的范围，符合法律精神。

符合信托法关于信托设置的有关规定，农村土地承包经营权可以作为信托财产。《信托法》第二章第七条规定：“本法所称财产包括合法的财产权利。”因为信托是基于财产权的转移为条件的，没有财产或者财产权的转移， 信托则不成立。从民法的一般原则上看，财产就是指具有经济价值， 以一定目的而结合权利义务的总体。而财产权就是以财产利益为内容并直接体现财产利益的权利。土地承包经营权是对集体所有土地的占有、使用、收益的权利，它的财产利益直接体现在收益权。因此，土地承包经营权是一种财产权，符合《信托法》规定的信托财产的要求。同时，《信托法》第三章第十四条规定：“法律、行政法规禁止流通的财产，不得作为信托财产。法律、行政法规限制流通的财产，依法经有关主管部门批准后，可以作为信托财产。”根据相关法律规定，农村土地承包经营权显然不属于禁止流通的财产，也不属于限制流通的财产。因此，根据现行法律法规，农村土地承包制度下的土地使用权可以成为信托财产，设立以土地使用权为信托财产的土地信托流转是合法有效的。

国内实践探索

国内的土地流转信托始于2009年，主要分布在浙江省、贵州省和湖南省地区，虽然探索时间较短、经验少、制度欠缺，但是比较符合当今中国农村现实情况，形成了以市场为主导、政府辅助运作的农村土地流转信托模式。目前，湖南益阳的土地信托流转“草尾模式”较为成熟，也在很多地方开始推广。其基本做法是，政府出资在乡镇设立土地托管机构，农民在自愿的前提下，将名下的土地承包经营权委托给政府的土地托管机构，并签订土地信托合同，农业企业或大户再从政府土地托管公司手中连片租赁土地从事农业开发经营活动。简而言之，就是变过去农户和企业两个角色间的流转为农户、企业和政府三个角色间的流转。农户的承包经营权先流入给政府的土地托管公司，再由托管公司将归集的经营权打包，集中流向企业或大户。

四项原则。土地流转信托坚持四项原则：一是坚持集体所有制和农民土地承包制不变;二是确保所有制，稳定承包制，搞活使用权;三是坚持“依法、自愿、有偿”原则，不强迫流转，不搞行政定价;四是不改变土地农业用途，确保耕地复耕能力原则，最大限度实现土地的保值和增值。

四点优势。第一，实现“三权分离”，土地使用权进入市场流转，保护农村土地的社会保障功能，保护农民的经济利益和社会稳定。第二，突破了农村土地仅限于集体经济内部的界限。第三，建立了专业化的中介服务组织及较为科学的土地经营管理方式，使得土地流转更具效率和安全，有利于农业产业化和规模化经营。第四，降低了法律风险，信托制度的契约精神规范了双方的权利和义务。

运作步骤。第一，调查土地利用现状，分析该区域土地使用权信托流转的必要性，明确政府职能定位。第二，选择有代表性的村作为信托流转试点，设立县、镇、乡三级土地信托服务机构;土地流转的中介服务机构需培育土地流转市场，搭建土地市场平台，并分级建立交易中心，指导农民签订信托合同。第三，村经济合作社统一反租农户需要流转的土地，并逐一与农户签订土地使用权租赁反租合同，村集体对反租后的土地实行统一规划管理。第四，村经济合作社将反租整理后的土地信托给镇土地信托服务站，镇信托服务站对要求出让土地使用权的村和要求受让土地使用权的大户进行配对，协调双方进行直接谈判，协调一致后，村经济合作社与大户签订土地使用承包权合同。第五，土地流转后，土地信托中心对受让双方进行一系列的跟踪服务，流转一年后，相关利益主体对土地经营收益进行分配。

收益分配机制。合理的收益分配机制和风险承担机制是信托法律关系中的重要方面，也是整个信托关系的落脚点。依据信托原理，信托收益全部归受益人所有，在农村土地信托中，应归土地承包人所有，即村集体合作社。受托人在经营信托土地过程中出现的各种费用、债务以及税收等应在信托收益中扣除，农户从村集体合作社中分得相应的约定收益。在我国农村土地的实践中，收益的分配机制较为灵活，可以参照土地租佃理论，创新收益分配模式中的产出分享模式，如固定支付模式和混合模式，益阳模式主要是固定模式，在签订流转合同时约定支付的流转费用，保证农民获得稳定收益。配套建立土地流转信托风险基金，由政府在产业发展项目资金中安排一部分出资，再由农业经营者缴纳适当的保证金，农户从收益中缴纳少量费用，共同组成土地信托流转风险基金，交由专门机构管理并接受监督。当农地租赁者经营失败并丧失支付能力时，风险基金优先用于赔偿农民的收益损失和土地复耕。

风险承担机制。为了减少委托人所面临的风险，在发展初期，湖南益阳市政府拿出资金出资建立土地流转信托公司，负责土地信息收集和发布，在做好产业规划、接受农民土地委托、与农民签订信托流转合同后，筛选农业经营公司，向其发包土地，并对其经营进行监管，同时整合涉农资金、实施相关项目。在这个过程中，农民首先与信托公司签订意向性协议，信托公司在三个月内寻找合适的企业（大户）。如逾时未找到合适对象，或农民对对象有疑虑，土地将返还农民手中。双方就租金达成协议后，企业（大户）一次性付清一年租金，信托公司再在每年3月和8月分两次付给农民。此外，企业（大户）还需向信托公司缴纳每亩100元押金和10元管理费。政府背景的信托机构设置实际上是采用的“1+1”模式，即成立土地信托投资公司的同时，还成立土地信托流转服务中心，土地流转服务中心主要协助完成土地确权、处理土地经营中的矛盾纠纷、帮助经营者进行开发项目的可行性论证、组织委托方（农民）进行技能培训并提供就业介绍等工作。这样，政府作为中间人，搭建稳定流转平台，积极发挥整合项目及提高土地资源利用效益等功能的同时，还肩负矛盾的调节职责，化解不稳定风险。

效果与经验

在土地流转经历了快速推动期后，出现了发展瓶颈，即土地流转率超过30%后，“天花板”效应开始显现，流转率很难继续突破30%。其原因之一就是政府角色“缺位”。在传统流转模式中，主要是农户和农业企业（或农业大户）两个角色在起作用，政府尽管成立了土地流转中介服务机构，但只能做些信息服务、矛盾调解的工作，没有以经济角色的定位介入流转流程之中，受企业对与千家万户打交道的难度、对毁约风险的担忧和农户对外来或本地农业企业投资商的不信任等因素影响，土地流转工作推进较难。2009年开始，土地流转信托的“草尾模式”开始推广，经过三年的实践，在进行土地信托流转试点的地区，耕地流转率很快突破了40%，有的地方达到了60%，沅江市草尾镇乐园村达到了90%，并且产生了很好的社会效果。因此，土地信托流转对于推动农村经济社会发展起到的积极作用有目共睹：一是加快了产业发展，有利于城乡产业对接;二是促进了农民增收，缩小了城乡收入差距;三是带动了资本下乡，撬动了土地资源的真正资本化;四是推动了村镇建设，缩小了城乡公共服务差距;五是增进了基层政府的公信力，改善了乡村治理，缩小了城乡文明差距。

益阳的实践探索表明，土地信托流转不仅适应于湖区，也适应于山丘区;不仅适应于水田耕地流转，也适应于种植茶叶、药材等旱土甚至林地、养殖水面等的流转。土地信托流转与其他流转方式相比，优势明显。凡是采取规范的“草尾模式”进行土地信托流转的，则能够实现流转关系稳定、管理规范的效果，基本达到农民满意、企业满意、政府满意的结果。当然，在推进的过程中也存在一些问题，如抗灾能力不强与风险保障机制缺失的矛盾、稳定粮食生产与发展高效农业的矛盾和生产实际需求与政策瓶颈制约的矛盾，如融资难和退出机制不完善，政府干预可能过强等。但在此基础上，各地还是因地制宜创新了土地股份制、土地合作社、土地流转服务中心等有效的流转方式，对农村改革发展产生了积极效应。益阳模式更好地规范了农民、政府、企业或大户等土地流转各方的责任权利，特别是强化了基层政府的作为，从而确保土地承包经营权流转有序推进，为农业农村发展注入了新的活力。因此，土地信托流转，是符合现阶段农村经济发展实际、符合农村土地制度改革和现代农业发展方向的一种新模式，值得借鉴和推广。

政策与建议

完善法律基础制度，在农村开展法律和金融培训。随着我国城镇化进程的不断加快，农民的承包土地逐步向农业企业和经营大户集中，已成为必然趋势。因此，政府应尽快完善土地信托法律制度，明确信托各方的法律责任，确保农村土地信托流转有法可依，特别要从制度上解决流转土地承包到期后的续租等问题。同时，县、镇和乡三级政府要充分利用广播、电视、报刊、墙报、会议、印发资料等多种形式进行广泛宣传，加强对乡、镇、村、组干部的专业培训，系统地掌握有关政策、法规和土地信托流转方面的知识，用以指导基层土地信托流转的有序推进。

发挥部门合力，建立风险补偿机制。一是要在发展初期强化政府的统筹协调，动员国土、农业、水利、财政等部门，整合农村清洁工程、新农村建设等项目资金，从土地信托收益中出一点、农业投资者拿一点，建立风险补偿基金，以确保农民在土地流转后的基本收益。二是完善土地信托流转扶持制度。农业基础设施的改善，土地信托中介组织业务的开展，农民信托风险的分担和农业保险制度的完善，都需要国家予以相应的扶持。国家可根据世贸组织规则中的“绿箱政策”，建立完善农业的扶持机制，包括对土地信托流转的扶持。

规范管理体系，完善体制机制。农村土地信托流转关系到农民群众和农业企业、经营大户的切身利益，是一个十分敏感的问题。因此，在其运作过程中，一定要坚持依法、有偿、公平、自愿的原则，既要积极推动，又不能搞强迫命令，切实做到手续完备、循序渐进。一是要进一步健全完善县（市）乡（镇）村三级土地信托流转服务平台。主要从事政策咨询、价格评估、信息收集与发布、组织土地流转双方对接，指导合同签订并监督实施，调处土地纠纷，以及维护双方合法权益等工作。二是要逐步完善土地信托流转的各项规章制度，明确土地流转的基本程序和基本要素，实现土地流转申请书、合同文本、土地纠纷调处司法文书的规范化运作，做到统一形式、统一管理、统一归档。三是完善土地信托中介制度。由乡镇农业综合服务机构担当信托人，承担土地流转前的土地使用权供求登记和信息发布，土地流转中的中介协调，合同签订指导，土地流转后的跟踪服务，集中土地使用权的管理，农民土地收益的发放等职责。政府则对其给予必要的扶持，保障其活动的公益性和中介性。

强化配套保障，打通城乡互动瓶颈。一方面，要从制度上确立进城落户农民的地位，着重支持解决其住房、社保、就业、子女就学及病患就医等问题。另一方面，要加快推进农村社会保障体系建设步伐，切实落实好新型农村合作医疗和农村养老金保险，加强五保供养、就业引导和最低生活保障等政策措施的落实，加大对农村困难群体的救助和扶持力度。

加强市场监管，防范市场风险。农村土地信托流转是一个系统工程，牵涉方方面面的问题，也存在着一定的风险。因此，一方面，政府要加强引导，搞好服务，坚持走市场化运作的道路，允许多种土地流转形式并存，如合作社、股份制、行业协会等，不搞一刀切，不由政府包打包唱，坚持政府引导和市场主导，尽可能降低市场风险。另一方面，建立土地信托流转服务监管机制，加强对土地流转和土地经营的监管，维护土地流转双方的合法权益。特别是对发展粮食还是多种经营要有一个底线，确保粮食安全，维护社会大局稳定，促进经济稳健发展。

（作者单位：中国农业科学院农业信息研究所，中国人民大学农业与农村发展学院）