关于推进国有地勘单位改革的思考

施俊法，齐亚彬，唐金荣，金 玺

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

关于推进国有地勘单位改革的思考

施俊法，齐亚彬，唐金荣，金 玺

(中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

改革开放以来，国有地勘单位改革经历了“承包经营、放权让利、扩大经营自主权”，到属地化改革，再到当前的分类改革三个阶段。当前，国有地勘单位建立和完善现代企业制度仍然处于起步阶段。国有地勘单位“百局千队”的分布格局、“大而全、小而全”的结构、事业体制、“小、弱、散”的局面都没有变。国有地勘单位改革进展缓慢，其根本原因是地质勘查体制不顺、机制不畅，改革内生动力不足。按照“产权多元化、企业集团化、资产证券化”的思路，以市场发展为导向，通过地质勘查、矿业开发、资本运作，实现资源、资产和资本三者互动，使国有地勘单位脱胎换骨，全面转型。要加强国有地勘单位改革的顶层设计，推进产权改革，建立多元化的市场主体。

国有地勘单位；改革；资源；资产；资本

长期以来，国有地勘单位为地质找矿、地质环境保护和地质灾害防治工作做出了巨大贡献。改革开放以来，尤其20世纪80年代中期以来，地勘单位一直“带事业的帽子，走企业的路子”，进行市场化改革探索。国有地勘单位改革与发展虽然取得了巨大进展，但受体制机制、矿业融资市场等条件的束缚，仍然处于改革进程之中。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“加快事业单位的分类改革”、“推进有条件的事业单位转为企业或社会组织”、“在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”。党的十八届三中全会吹响了新一轮改革的号角，国有地勘单位改革再一次被提到议事日程。

1 国有地勘单位改革的历程

改革开放三十多年来，地质工作从计划经济体制向市场经济体制转型是一艰难过程，有起有伏，有所反复。

1.1 第一阶段(1981～1998年)

大约经历了17年的改革。针对旧体制下对地勘单位管得过多、统得过死的弊端，在计划、财务、劳动工资、机构设置等方面，提出了扩大地勘单位的自主权，并实施“项目管理、地质市场、多种经营”三大工程，特别是提出开拓“地质市场”作为改革的突破口。由于地勘单位在开拓“地质市场”和“多种经营”中有了新的资金来源，给地勘单位的发展注入了新的活力，这样就很自然地将市场机制引入到计划性较强的地质工作中来。与此同时，地质工作推进了“三化”，即地质成果商品化、地勘单位企业化、地勘队伍社会化的讨论与实践，这既包含有企业化取向的改革，又有了生产经营结构调整的内容。在这个阶段，主要是承包经营、放权让利、扩大经营自主权。这些改革虽然改善了一些地勘单位的经济状况，但因地质工作严重萎缩，部分地勘队伍退出地质找矿领域，地勘行业整体上处于不断恶化之中。

总的来看，这一阶段的改革是以“摸着石头过河”为主，改革没有触及体制和产权问题，是计划经济体制下地勘队伍内部运行机制的渐进式改革。这一阶段改革指向是“百万地质大军往哪里去”、“钱从哪里来”。随着地质勘查行业衰退，改革的目标有所异化，多种经营取代了地质勘查主业，主业严重萎缩[1]。

1.2 第二阶段(1999～2012年)

1999年，国务院通过《地质勘查队伍管理体制改革方案》，将原地矿部和工业部门所属的地勘单位进行属地化管理和企业化运营，同时组建中国地质调查局，作为实施国家基础性、公益性、战略性地质工作的事业单位。在改革实施步骤上对地矿部门的地勘队伍“先放后分”，给重建中国地质调查局队伍造成困难。

在近十多年“戴事业单位帽子、走企业化路子”的改革中，地勘单位内部事企分开、模拟企业化管理经营的积极探索，地质勘查市场主体从国有地勘单位大一统的“百局千队”演化为中央直属地勘单位、属地化地勘单位、民营或股份制矿山企业“三分天下”。

1.3 第三阶段(2013年至今)

我国经济发展面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势。地质工作在破解资源瓶颈、保持国土空间稳定方面，具有独特的作用，地质工作将有更大的作为。党的十八届三中全会提出了“市场在配置资源中起决定性作用”，因此，国有地勘单位在改革方案上不管划到哪一类，一部分地勘走企业化的路子的趋势不可逆转。

2 国有地勘单位发展现状

从20世纪90年代，全国地质勘查行业从计划经济向市场经济转变过程中经历了艰难的“低谷期”，2003年随着国家经济快速发展，对矿产资源需求快速增长，国有地勘单位取得快速发展。但从实际效果来看，国有地勘单位仍然处于建立和完善现代企业制度的起步阶段，其主要特征概括如下。

1)“百局千队”的分布格局基本没变。在计划经济时代，以地理空间为单元，以地矿、有色、冶金、核工业、建材、化工等不同部门按矿种分工建立专业化的地勘单位。这些地勘单位在空间上是重叠的。近几年，个别省份虽然进行合并或调整，但空间分布格局没有变，国有地勘单位“小、弱、散”的格局没有变。

2)“大而全、小而全”的结构基本没有变。在计划经济时代，各地质队专业覆盖较全，地质、物探、化探、钻探和分析测试，“应有尽有”，到了今天仍然保持了这个格局，专业化程度还不够高，特色不明显，其主业主要是地质找矿和工程地质勘查，总体处于打工状态。

3)事业体制基本没有变。几乎所有的地勘单位都仍是国有独资“企业”，仍处于内部企业化管理的改革阶段。在事企混合的情况下，事业、企业相互牵制、相互影响，导致现有地勘单位的公益服务功能不强，市场竞争力弱。事业单位的体制，决定了国有地勘单位始终无法在内部实现资本原始积累，也无法从外部实现市场化的融资[2]。

但是，随着2011年《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的出台，地勘单位纷纷持观望的态度。2012年国土资源部等八部委对19个省区国有地勘单位联合调研结果表明，大多数地勘单位都希望划到一类或二类事业单位，企业化前景不被看好。尤其2013年以来，全球经济艰难复苏，矿产价格下降，矿产资源需求放缓，全国固体矿产勘查投资下降，国有地勘单位改革似乎又回到原点。

国有地勘单位改革进展缓慢，其根本原因是地质勘查体制不顺、机制不畅。政府对矿产勘查工作短视，对国有地勘单位定位不清;矿产勘查市场体系不健全，缺乏矿产勘查融资平台，国有地勘单位改革内生动力不足。

3 国有地勘单位改革的目标和基本思路

改革开放三十多年来，地勘单位改革也经历较长探索，取得了一些积极进展。实践证明，当国有地勘单位发展到一定程度之后，事业体制与企业体制不可能同时存在于一个地勘单位之中，这是国有地勘单位改革的一个重大障碍。地勘单位带事业的帽子，无法实现资本原始积累，也无法从外部实现市场化融资，从而国有地勘单位只能永远处于“打工仔”的地位[3]。

3.1 改革目标

中央对国有地勘单位改革的要求是一贯的，且是明确的。但在实际执行过程中，由于改革政策措施不到位，地勘单位改革内生动力不足等问题，改革进展缓慢。改革需要按照“总体设计、因地制宜、分类指导、稳步推进”的要求，对地勘单位改革与发展进行系统设计，统筹制定有关深化地勘单位改革的政策，指导并推动全国地勘单位的改革与发展，实现“摘事业的帽子，过企业的日子”。

改革的目标不是简单地将国有地勘单位企业化或缩减地勘单位的数量，而是建立与社会主义市场经济体制相适应的地质勘查体制机制。从长远来看，我国矿业企业应与国际接轨，最终，也是建立各类市场主体。

3.2 改革的基本思路

按照“产权多元化、企业集团化、资产证券化”的思路，以市场发展为导向，通过地质勘查、矿业开发、资本运作，实现资源、资产和资本三者互动，使国有地勘单位脱胎换骨，全面转型，成为矿产勘查与开发的各类主体。

3.2.1 产权多元化

通过产权改革，建立以公司制为主现代企业制度，实行所有权与经营权分离，自主经营、自负盈亏，更有利于形成科学的领导体制和组织制度，增强企业内部管理的动力。实现产权多元化，才能真正意义上建立现代企业制度[3]。

一是推进产权改革，优化地勘单位治理。国有地勘单位的制度缺陷，不适应市场竞争，而且事企不分的运行模式也给地勘单位发展增加了更多的负面效应。推进地勘单位产权改革，积极引进外部资本，使股权结构趋于优化，法人治理得到改善，资源配置得到优化。

二是推进产权改革，充分发挥找矿人的积极性。地勘单位的“先天不足”使其在事业体制下缺乏动力、活力和实力，无法按照市场方式有效配置资源，更缺乏参与市场竞争的实力[3]。从国外来看，对初级勘探公司的地质师而言，随着工作推进，他们都不同程度地持有公司期股权。吸收管理和技术人员入股，打造产权多元化的勘查公司，使员工和企业利益一致、目标一致，使员工与公司共成长。目前，国内也在很大程度上认识到，地质找矿工作不同于房地产建筑，需要给地勘队伍奖励，一般是在找矿以后，该矿权回收价款的5%～30%不等。这种奖励属奖励给地勘队伍，不属于奖励个人，但在实际操作上几乎不可能作为奖金奖励找矿有功者，不能起到最大限度调动地质工作者的积极性和创造性。因此，需要进一步改革，尤其是股份制改造，允许职工个人持股[4]，能够创造地勘行业企业家脱颖而出的局面，让找矿者“一朝致富”，激励企业家优胜劣汰，从而使地勘系统优秀的企业家资源得以积累和增加。

三是推进产权改革，实现探采一体化。国际大型矿业公司大多是由矿山采选冶炼一体，然后逐步向上、下游延伸，实行一体化经营。我国地勘单位想要活好、活长，必须适应市场经济要求，打破长期形成的“探采分离”局面，从上游向下游发展，从勘查向开发延伸，提升抗风险能力。建立现代企业制度，可以引入产业关联度高的战略合作者和技术联盟，实现多渠道筹资，股份制公司通过多元化的股权结构放大资本效应，为地勘单位规模化发展创造条件。

3.2.2 企业集团化

从全球范围来看，近二十多年来，全球排名前十五的大型固体矿产矿业公司占全球固体矿产公司矿业市场38%～40%的份额。因此，大型跨国矿业公司是参与国际竞争的关键。然而，我国的固体矿产勘查行业，缺乏大型的国际矿业公司。国有地勘单位改革，就是通过现有资产的流动组合，对企业实施战略性改组，优化资产分布结构，形成择优扶强、优胜劣汰的产业政策布局，在资产流动重组中优化资本结构，把地勘单位打造成具有国际竞争力的跨国矿业公司。

以局为单元或以区域为单元，打破资源配置地方垄断，改变我国资源类企业小、乱、散，缺乏规模竞争力的不利局面，释放资源类行业规模经济和范围经济效应所带来的竞争优势，增强中国资源型企业在全球矿产资源市场中的话语权，从而真正发挥地勘单位对国家经济安全的重要资源保障作用。

3.2.3 资产证券化

地勘单位人力资源丰富、优质矿产资源多，但资金实力弱，产业规模小，现有的资产、资源无法与资本有机结合。如果地勘单位不进行资本化改革，将永远成为“一群长不大的小鸟”。由于我国缺乏矿产勘查资本融资市场，暂时不能从证券市场融资，但随着金融市场的发展，国有地勘单位融资出现了众多新方式。

在市场经济体系下，初级勘查公司给公司雇员期权股，即在指定的时间内，以指定的价格购买该公司指定数量的股份的权力。由于找矿有进展或找到了矿，股价上升，地质学家卖出其期权股，从而获得利益，这样勘查地质学家与初级勘查公司捆绑在一个利益链上。如果找矿没有进展，股价上升很少，或股价不升反降，这种情况下，对地质学来家说没有任何意义。一般来说，重要雇员都有期权股，依其在初级勘查公司中作用与责任的不同而给予不同的配给。在期权股实施期前离开该公司，期权股的权力不能带走。因此，期权股对调动地质学家积极性、稳定找矿人员具有十分重要的意义。

当前，地勘单位以矿业权为基础，呈现出多种引资方式，合资合作、债权融资、私募融资、借壳上市。此外，还可以通过收购境外的矿业公司，以其为平台，实现融资的目的。

4 推进国有地勘单位改革的主要措施

国有地勘单位必须直面分类改革。改革既不能简单理解为企业化，也不能不谈企业化。国有地勘单位改革是一个系统工程，需要一个顶层设计，需要与整个地勘体制改革相协调，需要相关政策落地。

4.1 加强顶层设计，推进国有地勘单位改革

顶层设计的核心内容是事企分类的划分。根据十八届三中全会精神，处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。厘清公益性、商业性地质工作界内涵和边界，是实现地质勘查领域处理政府与市场关系的前提。

在深化国有地勘队伍的改革，必须放在整个地质勘查体制改革中来考虑，统筹公益性地质调查与商业性矿产工作改革，国有地勘单位改革与发展应坚持三个“有利于”的原则，即更加有利于地质事业的发展，更加有利于找矿突破，更加有利于地勘单位职工的生活水平的提高[5]。在政府及有关部门的主导下整体推进，各地根据自己的具体情况和地质工作的需求，确立改革的形式和路径，实事求是，因地制宜，分类指导，稳步推进。在改革的过程中必须正视地勘单位在几十年发展过程中所积累下来的深层次矛盾问题，特别是要着力解决好涉及职工切身利益的历史遗留问题，保持改革推进总体稳定。顶层设计过程中要充分考虑地质行业和地勘单位的特殊性，因地制宜，不搞“一刀切”。

4.2 推进产权改革，建立多元化的市场主体

从我国国有地勘单位性质来看，几十年来一直是地质找矿工作的主力军，他十分类似于国际上的初级勘探公司，又类似于国际上的技术服务公司，需要根据自身情况设计改革路径。

在改革过程中，应以队为基础，以局为单元，确立改革的顶层设计。以地质调查立局，以地质找矿兴局，以探采一体化富局，以科技和人才强局，以统筹协调安局，以“走出去”勘查开发活局。 第一，建立公益性地质调查队伍。以地质调查工作为已任，服务地方经济建设，服务国土资源管理。第二，培育初级矿业公司。利用已有的找矿线索或成矿有利地区的优势，构建资源型矿业公司，以产出矿业权为主。第三，培育大型矿业公司。利用已有的矿权向下游延伸，开发矿产，走探采结合的路子，以开发带动勘查、用勘查保证开发。第四，培育地质技术服务公司。利用资源勘查技术和地质工程技术劳务的优势，发展成技术服务型公司。在资源勘查方面横向拓宽，扩大服务领域，包括城市地质、农业地质、环境地质、灾害地质等；在地质工程方面向其他基础产业延伸，包括路桥工程、港口、码头、城建工程等。积极开展国有地勘单位的混合所有制改革试点。

4.3 落实相关改革政策，为国有地勘单位改革创造条件

现有地勘单位改革面临着政策的约束，戴事业帽子，走企业路子，导致一些地质队领导成为改革的“牺牲品”[6]。当前，需要出台一些特殊的政策，鼓励国有地勘单位改革与发展。

1)进一步完善矿业权出让政策。对以政府为主导的矿业权招拍挂行为进行严格限制，让市场配置资源。严格执行有关招拍挂的政策，对违反招拍挂有关政策，高风险矿种、空白地进行招拍挂的项目，应一律叫停，全面推进高风险矿种探矿权“先来先得”出让方式。

2)全面落实国务院及有关部门已出台的支持地勘单位改革发展的一系列优惠政策，解决历史遗留问题。例如，支持地勘单位盘活存量土地资产，制定将土地出让收入用于解决国有地勘单位历史遗留问题的相关政策。对于国有地勘庞大的离退休职工，在国家事业单位离退休社会统筹政策还未出台前，建议作为试点，实行社会化管理，并制定过渡期政策，在过渡期内离退休人员同等对待。

3)要进一步规范省级地质勘查基金的行为，坚持基金“不与市场争权、不与企业争利”的原则和“化解风险、政策调控”的定位，不能把省级基金当成地方打造 “矿产财政”的工具。

4)公益性地勘单位应进一步明确定位。中国地调局及直属机构、省级公益性地质调查机构必须坚持公益性的定位，回归公共服务事业，不得经营矿权。

5 结束语

当前，全国范围内事业单位分类改革正在有序推进，国有地勘单位也不例外，必须在分类改革中寻找自己的新定位。事业单位改革的目的是通过“政事分开”、“事企分开”和“管办分离”，从过去“养人”变为“养事”，提高公共服务的质量和效率。因此，我们期待通过国有地勘单位分类改革，从而增强地质工作为国家经济社会发展的服务能力，推进从地质大国走向地质强国、从矿业大国走向矿业强国的转变。

[1] 杨兵.对地质勘查行业改革的反思[J].中国国土资源经济，2009(8)：4-6.

[2] 邵毅.我国发展方式转变倒逼地勘单位改革拐点[J].中国国土资源经济，2012(7)：4-7.

[3] 邵毅.地勘单位改革更需要内生动力[J].中国国土资源经济，2010，(8)：4-8.

[4] 翟刚.关于国有地勘单位实行股份制改革的探讨[J].中国西部科技，2008，25(7)：47-49.

[5] 付英，肖丽霞.关于分类推进国有地勘单位改革的思考[J].中国国土资源经济，2012(7)：12-19.

[6] 杨伯轩.国有地勘单位改革发展的制度供给探析—从七里峪金矿资产重组案谈起[J].中国国土资源经济，2013(1)：47-49.

Thoughts on furthering reformation of state owned geological exploration departments

SHI Jun-fa，QI Ya-bin，TANG Jin-rong，JIN Xi

(Development and Research Center，China Geological Survey，Beijing 100037，China)

Since China’s reform and opening up，the state owned geological exploration department has gone through three reform stages：from “contractual operation，devolution and profit concession，expanding autonomous operation right”，to the reform of putting the geological department under the provincial government，and further to the current classified reform.At present，the establishment and improvement of the modern enterprise institution for the state-owned geological exploration department is still in an early stage.The so called “hundreds of bureaus and thousands of brigades” distribution pattern，“large and complete，small and complete” structure，and the “small，weak and scattered” system of the state-owned geological exploration department are all not changed.The reformation of the state-owned geological exploration department is proceeding slowly，and the basic reason for such a situation is that the geological exploration system and mechanism are not sound，and the internal impetus for the reformation is not strong.In line with the ideas of “property rights diversification，enterprises consolidation，and assets securitization”，we should be oriented by the market development，realize the interaction of resources，assets and capitals through the geological exploration，mineral development and capital operation，and make the state-owned geological department changed entirely and transformed completely.We should also strengthen the top level design for the reform of the state-owned geological exploration department，push forward the property right reform，and establish diversified market entities.

state owned geological exploration departments；reform；mineral resources；assets；capital

2014-05-10

中国地质调查局项目“矿产资源战略若干问题研究”资助(编号：1212011220306)

施俊法(1964-)，男，博士，研究员，主要从事地质工作战略研究。E-mail：shijunfa@163.com。

F407.1

A

1004-4051(2015)01-0071-04