俄罗斯检察机关对执行权力机关的监督权

文/刘向文 袁冬冬

俄罗斯检察机关对执行权力机关的监督权

文/刘向文 袁冬冬

执行权力机关，即行政机关，拥有的权限涉及国家生活和社会生活的方方面面。执行权力机关能否严格依法行使其权力，直接关系到公民权益的保护，关系到社会秩序的稳定和国家经济建设的顺利进行。运用法律手段对执行权力机关进行监督和控制，成为法治国家的普遍做法。

俄罗斯联邦目前处于社会转型期，行政违法呈现多发状况。为了实现宪法关于建设法治国家的目标，履行宪法规定的关于“承认、恪守和捍卫人和公民权利与自由”的“国家义务”，控制执行权力机关在执行法律过程中的违法现象，《俄罗斯联邦检察机关法》依据宪法赋予了检察机关以国家的名义对执行权力机关遵守宪法和执行法律的情况实施监督的职能。

执行权力机关是检察监督的主要对象之一

在《俄罗斯联邦检察机关法》中，检察长是一个最基本的概念，是集合名词。它包括俄罗斯联邦总检察长、俄罗斯联邦主体检察长、市检察长、区检察长、专门检察院的检察长。此外，它还包括俄罗斯联邦副总检察长，俄罗斯联邦总检察长的顾问和助理，其他各级副检察长和相应级别检察长的高级助理、助理和负责特别委托的助理，以及各级检察院内各局、处的高级检察官和检察官、高级刑事检察官和刑事检察官（《俄罗斯联邦检察机关法》第54条的立法解释）。检察监督的对象，是指检察长的活动所调整社会关系的范围。检察长的活动旨在调整与执行法律规定相关的社会关系。既然所有的法人和自然人都必须执行法律的规定，那么可以把法人和自然人（公职人员）执行法律的情况视为检察监督的对象。

具体来说，在俄罗斯联邦，联邦和联邦主体两级实行三权分立原则，分别设立代表权力机关（立法权力机关）、执行权力机关和司法权力机关。在各联邦主体内，区（市）、市镇村两级（相当于我国的县乡两级）实行地方自治，分别设立地方自治代表机关、地方自治长官及其领导的行政机关。依照《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第2款的规定，除最高代表权力机关（俄罗斯联邦议会）、最高执行权力机关（俄罗斯联邦政府）和作为最高司法权力机关之一的俄罗斯联邦宪法法院之外，各联邦部、国家委员会、局和联邦其他的执行权力机关，俄罗斯联邦主体的代表机关（立法机关）和执行机关，普通法院和仲裁法院，地方自治机关，军事管理机关，监督机关以及上述机关的公职人员，商业组织和非商业组织的管理机构及其领导人遵守宪法和执行（适用）法律的情况，均属于检察监督的对象。可见，俄罗斯联邦检察机关检察监督对象的范围非常广泛。

在上述检察监督的对象中，联邦和联邦主体两级执行权力机关在执行法律过程中的违法行为层出不穷，俄罗斯联邦为此专门颁布了行政违法法典就是例证。因此，执行权力机关被视为检察监督的主要对象之一。

值得指出的是，在俄罗斯联邦，尽管区（市）、市镇村两级实行了地方自治，其地方自治机关目前已不属于国家权力机关体系，但地方自治长官及其领导的行政机关数量众多，拥有的权限涉及本地区居民生活的方方面面。不仅如此，它们还接受执行权力机关的委托，代行执行权力机关的部分权限。因此，地方自治长官及其领导的行政机关被视为广义上的执行权力机关。

对执行权力机关实施监督的基本领域

《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第2款规定了检察机关对执行权力机关实施检察监督的五个基本方向（基本领域）：

一是对执行权力机关遵守俄罗斯联邦宪法的情况、执行法律的情况，对执行权力机关及其公职人员所颁布法律文件的合法性实施监督。

二是对执行权力机关及其公职人员恪守人和公民权利与自由的情况实施监督。这里所说的“人和公民的权利与自由”，包括《俄罗斯联邦宪法》第二章48个专条罗列的基本权利与自由，还包括《俄罗斯联邦宪法》第55条第1款宣布的内容，即“俄罗斯联邦宪法中列举的基本权利与自由，不得被解释为否定或减少人和公民的其他公认的权利与自由”。

三是对执行权力机关中实施侦查搜查、初步调查和预审活动的机关执行法律的情况实施监督。上述活动，涉及公民最重要的权利与自由。对这些权利与自由的侵犯，会给公民造成严重的不可弥补的损失。这就是为什么《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第2款将其单列，强调其特殊性的主要原因。

四是对俄罗斯联邦司法部（执行权力机关之一）系统中司法警察执行法律的情况实施监督。依照《俄罗斯联邦司法警察法》的规定，俄罗斯联邦司法部增设第12个司（司法警察司），自1998年1月1日开始工作。从此，在俄罗斯联邦司法部系统内建立起了一个强力机构——司法警察系统。司法警察系统包括三个独立的分支机构：其一，司法警察——警卫系统，负责保障各级法院已规定的活动程序，包括警卫法院、保障法官和诉讼程序其他参加人的安全，以及在必要时拘传证人到庭等。其二，司法警察——执行员系统，负责保证各级法院判决的执行。其三，国际债务执行系统。《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第2款将其单列，强调其特殊性。

五是对俄罗斯联邦司法部（执行权力机关之一）系统中执行刑罚和适用法院所指定强制措施的机关和机构的行政部门，被拘留、被监禁者羁押场所的行政部门执行法律的情况实施监督。把检察监督的这一领域单列，也是由保障服刑公民权利与自由的重要性，以及保障犯罪嫌疑人和被告人在被拘留或监禁时权利与自由的重要性所决定的。因为与其他公民相比，被拘留、逮捕的自然人，被限制或剥夺自由的自然人，采取措施以维护自己权利与自由的机会较少。所以，检察长的监督活动，可以成为他们权利与自由的保障。

应当指出的是，检察机关对执行权力机关实施的上述监督，概括地说，是对它们（或他们）执行法律情况的监督。这些监督，在俄罗斯联邦通常被称为“一般监督”。它们是《俄罗斯联邦检察机关法》所规定检察监督的首要领域，也是主要领域。该监督领域，最明确地体现了由俄罗斯联邦各级检察长所实施检察监督的实质和使命，即“保障法律至高无上，保障法制的统一和加强，保护人和公民的权利与自由，以及捍卫由法律予以维护的社会和国家的利益”（《俄罗斯联邦检察机关法》第1条第2款）。

对执行权力机关实施监督的基本方式和权限

检察机关是如何对执行权力机关实施监督的？

一是从对执行法律情况实施监督的基本方式和权限来看，俄罗斯联邦检察机关对执行权力机关执行法律情况，恪守人和公民权利与自由的情况实施监督的基本方式是主动进行检查，以及时发现违法行为和促使违法行为产生的因素（原因和条件），确定在这方面有过错的人。这里所说的“主动地进行检查”，通常是根据检察机关获悉的有关违法事实，或者有关要求检察长采取措施的信息，进行执行法律情况的检查。但依照俄罗斯联邦总检察长于1996年5月22日签署的第30号命令的规定，对执行权力机关所颁布文件的合法性审查，也可以在尚未获悉违法信息的情况下进行审查。

《俄罗斯联邦检察机关法》第22条第1款规定了各级检察长在这方面拥有的第一类权限。其中包括：（1）在出示公务证件的情况下，自由地进入其执行法律情况受到检察长监督的机关的辖区和建筑物；（2）准许查阅其感兴趣的文件和材料；（3）要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人提供必要的文件、材料、统计资料和其他资料；（4）要求有关机关的领导人指派专家，以查明在监督执行法律情况过程中发生的问题；（5）在检察机关收到材料和投诉的情况下，要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人进行检查；（6）要求其执行法律情况受到检察监督的机关领导人对受其监督或受其管辖的企业、机构和组织的活动进行审计；（7）传唤公职人员和公民到检察机关，或到自己所在的其他地点，要求他们就违法行为作出解释；（8）对执行法律情况进行检察机关检查，并审查法律文件的合法性。

为了消除已发现的违法行为、消除导致违法行为产生的土壤以及追究违法行为过错人的责任，《俄罗斯联邦检察机关法》第21条至第25条规定了各级检察长在这方面拥有的第二类权限，即检察机关拥有下述法律反应手段（又称“检察监督文件”）：（1）对与法律相抵触的法律文件提出异议，或者向普通法院系统的法院和仲裁法院提交关于宣布该文件无效的要求（提起起诉）；（2）向国家机关或其他机关送达关于消除已发现的违法行为、消除促使违法行为产生的各种因素的提请书；（3）提起行政违法诉讼；（4）提起刑事案件；（5）要求追究违法行为人法定的其他责任（违纪责任、经济责任）；（6）释放根据非司法机关的决定受到非法行政拘留的人；（7）向公职人员送达关于禁止实施违法行为的预先警告。

检察长在自己的职权范围内，有权采取措施保证依照法定程序赔偿由违法行为造成的物质损失；向普通法院系统的法院和仲裁法院提交起诉状，以维护国家机关、合作社机关、社会自治组织和公民的利益等。

二是从对侦查搜查活动中执行法律情况实施监督的基本方式和权限来看，在俄罗斯联邦，被授权实施侦查搜查活动的机关，有联邦内务部、联邦安全局、联邦海关机关局、联邦税务警察局等联邦执行权力机关。俄罗斯联邦检察机关对侦查搜查活动中执行法律情况实施监督的基本方式，也是进行检查。通过检查，以查明上述机关是否遵守关于已实施犯罪和预备犯罪的声明和投诉的法定处理程序，是否恪守人和公民权利与自由，是否遵守进行侦查和采取侦查搜查措施的法定程序，以及实施侦查搜查活动的机关所作决定的合法性。

检察长在对侦查活动中执行法律情况实施监督方面的权限包括：（1）进入被监督机关辖区和建筑物的权限；（2）许可使用侦查搜查活动实施机关文件和卷宗的权限；（3）要求指派专家查明侦查所发生问题权；（4）要求侦查搜查活动实施机关领导人检查本机关活动权；（5）传唤公民要求对违法行为作出解释权；（6）审议和审查公民声明、申诉和其他投诉权；（7）向被害人阐明捍卫其权利和自由的程序；（8）采取措施预防和制止侵权行为；（9）追究侦查搜查活动实施者法定责任的要求权；（10）向侦查搜查活动实施机关提交提请书权；（11）向法律文件的颁布机关提出异议权；（12）向法院提出起诉并出庭支持公诉权；（13）向侦查搜查活动实施机关提出预先警告权；（14）提起行政违法案件或将投诉移送相应机关权；（15）提起刑事案件权；（16）作出采取侦查搜查措施的指示权。

三是从对执行刑罚和适用法院所指定强制措施的机关和机构的行政部门，被拘留、被监禁者羁押场所的行政部门执行法律的情况实施监督的基本方式和权限来看，无论是否获悉违法信息，检察长对被拘留、逮捕、判刑者以及接受强制措施者的羁押机构和机关实施经常性地检查，是检察机关在该领域实施监督的基本方式，也是预防和消除侵犯上述人员合法权益的一种保障。

（本文作者刘向文系郑州大学法学院俄罗斯法律研究中心主任、教授，袁冬冬系俄罗斯宪法与行政法学博士生）