红头文件里的“政治”

刘斌

“国务院决不发空头文件，所有政策措施必须不折不扣落实到位。”在2014年5月30日召开的国务院常务会议上，总理李克强态度坚决地强调政策落实的重要性。

在党政体系中，李克强所说的“文件”主要指“红头文件”。按中国人民大学教授毛寿龙的定义，“红头文件”指的是“我国除了法律、法规、规章以及法律性的文件以外的规范性文件，是针对特定的组织给出相应的通知或者规范性的要求，是仅次于法律、法规、规章的政府文件”。

从形式上看，红头文件具有鲜红的文头以及盖着红印章的文尾。严肃、权威、庄重、规范。自中国共产党成立以来，文件就是其组织、管理、运作的核心方式之一。

无论是战争年代还是社会主义建设时期，文件始终是贯穿中国体制运行的最基本工具之一。

通常而言，发布一份红头文件的决定权在领导手里。山东省一位街道办办公室副主任如此描述一份红头文件的起草过程：

“先开领导班子会议，比如街道为迎接‘七一要搞个庆祝活动，各科室和社区都要出节目，需要起草一个文件。班子会议决定这个事交给一个分管领导负责，如副书记；他再找负责党建的科室起草。科室起草完后再交给副书记签字，然后再交给主要领导签字，就可以出文件了。”

红头文件的起草过程并没有看上去简单，通常都要一周时间。起草时，负责科室既要严格贯彻上级意图，又要把本单位领导的思路写进去。遣词造句又要特别讲究，比如对下级机构完成任务的方法、手段、时间都要做出明确规定，起草人员要与主管领导反复沟通修改。

早在1990年，习近平就在《秘书工作的风范》文章中强调，“办公室起草的文件，并不要求文字要多优美，但一定要严谨，这要求决不过分，因为这直接关系到工作决策问题。”

红头文件都有文号，从年初第一份开始依次排序，比如北京市朝阳区发布的文件，就是京朝××号。红头文件通常由党政机构办公室下发，每下发一份红头文件，办公室都要对红头文件的电子版和纸质版留底存档。

对于来自上级单位的红头文件，办公室人员收到之后要做一系列登记：来文单位，文件字号，题目是什么，送给了谁，哪天接到的，什么时候送出的。“有时候上级文件来了，领导要召集大家开个会，把文件念给大家听。”一位曾在某省会市政府秘书部门工作的人士解释：这个过程叫“传达文件”，“念文件要忠实原稿，不能随便加话。”

传达文件并非一定要经过会议，但是会议的不可替代性在于，它提供了政治参与的在场感。清华大学政治学系教授景跃进曾访谈过一位老干部，“他说刚解放时，条件差，文件是油印的，纸张也是薄薄的，而且文件的印制数量有限，因此开会做记录是必要的动作。回去后，要传达上级的会议精神，所以无论是念文件的，还是做记录的，都需要全神贯注，否则信息在传递过程中会出现偏差。”

如今社会经济迅速发展，红头文件不但印制得漂亮，在一些重要会议场合，与会者往往人人手中都有一份。

由于出台和下发一份红头文件非常麻烦，文件起草者并不愿意发文，但一些领导却爱用文件推动工作。

人社部一位官员透露，“领导推动的文件稍多一些，要是中央领导批示，就得赶紧做。”一位地方的区人社局副局长也说：“自己单位发文的情况很少，不过，关于人事任免一定要发文。”

按照惯例，当上级出台一份红头文件时，下级必须做出必要回应。“怎么样体现呢？第一是成立领导小组，第二就是再出个文件来贯彻落实。”一位省直机关干部坦言：“它是一个象征。”

2012年12月中共中央颁布“八项规定”，其中提到“中央政治局全体同志要精简文件简报，切实改进文风，没有实质内容、可发可不发的文件、简报一律不发”。

“基层如何领会中央意图？还得一级一级下发通知。”上述山东街道干部说。

中国现行体制下，政府下属机构的人事、财政往往由所属地区党委和政府管辖，业务则由更高一级相应部门负责指导。日常工作中，它会收到两方面红头文件。

文件下发之后重在落实。2011年，时任国家副主席习近平在中央党校春季学期开学典礼上的讲话—《关键在于落实》中，还引用了一副对联：上联是“你开会我开会大家都开会”，下联是“你发文我发文大家都发文”，横批是“谁来落实”。

中国的红头文件本身存在等级，上至中共中央、国务院，往下则有省级党委、政府，最下端乡镇和街道也有权发文。即便存在严密的等级关系，也并不意味着上级精神总能得到有效贯彻。“通常情况下，地方和基层会根据自身的利益偏好，选择性地执行中央政策。”清华大学政治学系教授景跃进在一篇文章中认为：所谓“上有政策，下有对策”，在不少情况下，发个文件应付便是对策的一种。

红头文件的落实效果，更主要在于领导的意志。通常情况下，一个机构的办公室在收到上级红头文件时，会在文件正面附加一张纸，按照职务排名将该单位的主要领导排列其上，再由该单位主要领导和主管领导分别批示。

上至中央领导下至基层街道干部，阅读和批示红头文件不仅是一项日常重要工作，更是一个干部的“政治权利”。上述人社局副局长透露：“我们这里副处以上的领导才能看到。”

红头文件有特定的运行逻辑，执行过程中效力会发生变化。清华大学政治学系主任张小劲告诉记者：“所以才出现一种俗语，叫做‘章子不如条子，条子不如面子，面子不如位子，谁官大谁说了算。”

张小劲一直觉得文件是观察和理解中国政治的一个好角度。2014年上半年，由他牵头的《政治文件与文件政治》课题在清华政治学系立项。他发现，“政治文件是中国改革开放进程得以持续发展的关键。由于制度的阻碍和桎梏，突破已经固定化为法律法规的陈旧制度和习惯做法的改革，几乎全部是由特定的政治文件启动的。”endprint

例如1981年6月27日，中共十一届六中全会通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，从根本上纠正了左和右的错误倾向，把全党和全国人民的思想统一到三中全会路线上来。2013年最为重要的文件是十八届三中全会的公报和决定，中共中央做出关于全面深化改革的重大战略部署。

无论红头文件能否严格落实，终归对下级具有一定约束力。一把手要对红头文件的落实负总责，他年终成绩也会以红头文件作为考核基准。

华东某省法制办工作人员举例说：假设一个地方法制办主任是儿子，他的老爸是市委和市政府，年终考核时省法制办——也就是老师要给儿子打分，“虽然儿子由老爸负责，如果老师打分很低，儿子的日子也不好过。”

对于发放红头文件的必要性，绝大部分接受采访的党政干部认为，红头文件就是依据，下面办事有依据，上面检查也有依据。“用红头文件的好处是正式。”国家统计局原副局长贺铿告诉记者，“你不可以说没有听清楚，或者没有懂领导什么意思。”

更重要的是，财政归于地方政府管辖的职能机构，红头文件是他们要资金、要政策的重要凭证。“出了问题也好查，什么责任一目了然。”一位基层干部感慨道，“我们跟下面都建了QQ群，有什么事一个QQ对方就知道了，但是他们还是要红头文件，没有红头，不灵。”

中央八项规定之下，红头文件虽有总体减少之势，但百姓讨论一件事是否可行，依然先问“红头文件”怎么说。文件一旦加了“红头”，便有了不容置疑的权威与合法性。

山西一位副镇长一肚子牢骚：以往镇里不太需要起草文件，只要拿着县里文件去村里读，现在规定工作必须有痕迹，要写文件。红头文件现在村里到处都是。

近些年来，红头文件引发的乱象已屡见不鲜。2011年，一份由黑龙江省直属机关工会工作委员会下发的红头文件，要求各省直机关职工“本着自愿的原则”，按省级领导干部400元，厅级干部300元，处级干部200元，处级以下职工100元的标准进行捐款。据《中国青年报》报道，2014年4月，湖南省双峰县委、县政府以红头文件的形式，“请求”将涉嫌收购25根象牙的犯罪嫌疑人李定胜取保候审，理由是“如果不放人，会影响企业发展”。

清华大学教授景跃进认为，文件在中国政治中享有象征和行政两个维度的权威。景跃进在《中国的文件政治》一文中说，“在这个意义上，文件制定的过程是政治领导合法化的过程，也是权威的自我合法化过程。”

有时候，红头文件还是身份认证的可靠凭证。

2013年，上述区人社局副局长去华南某政府机构调研大学生创业情况。临行前，他用普通A4纸打印了一个情况说明，里面包括“什么人，什么时间，去办什么事”。他把这个A4纸传真到深圳，很快收到一位老大姐打来的电话。老大姐认为传真很不正规。

“你应该发我一个红头文件，严肃一点。”她在电话里说。endprint