制度建构与国家治理现代化互相“涵化”探析

邵玉彩

（南京师范大学 公共管理学院 江苏 南京 210023）

中共十八届三中全会将全面深化改革的总目标定位为：“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”在理解和实现全面深化改革总目标的过程中，把制度建设与国家治理现代化相结合，不能过度地去理解国家治理而忽视国家制度建设，更不能单方面的理解国家制度建构与完善，忽略国家治理的作用。

一、制度建构下国家治理相关概念厘定

马克思曾指出：“理论在一个国家实现的程度，总是取决于理论满足这个国家的需要的程度。”斯大林认为：新的社会思想和理论，只有在社会物质生活的发展向社会提出新的任务以后才会产生。“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一理论与目标在我国的产生与发展，站在完善和发展中国特色社会主义制度的高度上来推动国家治理体系与治理能力现代化。这一理论与目标从根本上来说是在处于国家治理模式转型期、改革攻坚期的客观规律的需求。作为一个学者，要完全弄明白这一理论必须进行其概念的厘定，因为概念的厘定是其理解该理论的逻辑起点。学术界对制度建构下国家治理相关概念如下：

（一）制度建构下的国家治理体系现代化的内涵

在关于“国家治理体系”概念的厘定上，理论界的学者众说纷纭。有关学者从整体观视角出发，认为是“党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排。”有学者从系统论的角度着眼，认为其“包括国家治理的规划和决策体系、支持体系、评估体系、监督体系。”还有学者从治理的主体性视角出发，认为是“规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序，包括规范行政行为、市场行为和社会行为的一系列制度和程序，且认为政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系。”最具权威的观点是国家治理体系不是单一的制度，而是一系列国家治理制度的集成和总和。国家治理能力也不是单一的能力，而是集中体现为制度执行力以及多方面治理能力的集成和总和。从各种代表的观点中可以看出无论从那种视角出发，他们的观点都明确指出国家治理体系与制度建设密不可分，可以说两者划等号。而笔者认为两者划等号无可厚非，因为可以说国家治理体系现代化就是中国特色社会主义制度现代化，把制度建设突出摆在了国家治理中的挂帅和醒目的位置。

（二）制度建构下的国家治理能力现代化内涵

虽然在国家治理体系的现代化内涵的界定下，笔者从理论界的学者们总体论述上可以认为国家治理体系现代化可以跟国家制度建设划等号，但是国家治理能力现代化与国家制度执行能力两者能否划等号？ 理论界对国家治理能力的概念进行了激烈的讨论，基本上形成了两种倾向性的观点，一种是从国家治理内容的角度出发，认为是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括“改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力”。还有一种是从国家治理作用的视角出发，认为是“国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称。包括：国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力”。第一种观点可以说国家治理能力可以认为是国家制度执行能力，第二种观点可以说国家治理能力不仅包括国家制度执行能力，还有各种治理能力，是各种能力的合力。在许海清著的《国家治理体系和治理能力现代化》这本书中，该作者认为“所谓国家治理体系和治理能力现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理主体善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。”他的这一定义明显的也是把国家治理能力理解是国家治理主体运用法律思维与法律制度这一手段，目标就是把制度优势转为治理能力的效能。笔者认为尽管两种观点的分歧存在，但绝不是云泥之别，共性都是在突出制度建设在国家治理能力发挥着无法替代的作用，但是制度效能与治理能力绝不能化等号，俞可平虽然也认为国家治理体系和治理能力，其实指的是一个国家的制度体系和制度执行能力。但是他也认为“影响国家治理能力除了制度因素外，还有一个极其重要的因素，即治理主体的素质，既包括官员的素质，也包括普通公民的素质”。当然影响治理能力的因素很多，制度虽然不是唯一的影响因子，但是被放置在突出的位置。

二、制度建构下国家治理面对的困境

在历史的发展中，制度无非是人类行为系统的规范，仅仅就制度本身属性而言可以得出两点。第一方面：制度有好坏两种之分。正如邓小平的那句著名的话：“这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”第二方面是说好的制度本身也有缺陷。即使制度本身有着不完美性，但是做什么没有制度是万万不行的，有句古话无规矩不成方圆，把制度体系的集合即国家治理体系与治理能力联系起来，国家治理能力的主体分为了三个大部分，政府治理、市场治理、社会治理，其中都有人的运行与操作，如果在其中制度不完善，执行力度不强，这样绝对不可避免会出现政府失灵、市场失灵和社会治理不协调、不系统。

（一）在宏观与微观层面上国家治理体系仍然较低

在制度体系的划分上，李拓、童泽林认为：“制度体系可由三个层次组成：一是宏观的国体、政体，二是中观的政党制度、选举制度、人事制度、监察制度、司法制度、市场经济体制规制，三是微观的工作制度、具体的管理制度等。”对其制度的划分给予详细的划分，划分了三个部分，但是没有提出具体存在的问题。孟根其其格在国家制度体系划分上也认为“大力加强党的建设的制度化改革，处理好党与政府的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，推进国家治理能力现代化”，宏观上表达出制度建构下的国家治理体系困境在于三者之间的关系，即党与政府的关系、政府与市场的关系、政府与社会的关系，也就是关系之间制度建构、完善、执行力度的问题。而在制度建构下国家治理面对的困境中，张淑翠也认为国家治理体系中重点要健全三大体系，一是法律制度体系，二是激励制度体系，三是协调制度体系。学者们对制度体系做了划分，但是笔者认为最有代表性和说服力的观点是“国家治理体系的制度化水平低，体现在宏观和微观两个方面，一是国家治理体系的结构体系制度化水平低，缺乏指导各次级治理体系协调配合并发挥整体效力的顶层设计。二是各次级具体体系（政治、经济、文化等）的制度化水平低。具体说来，就是各具体体系的操作化水平低，仅在一些宏观层面有制度化规定，而在一些中观层面则缺乏具体的制度规定或者是制度规定模糊。”这一观点不仅对于制度的划分有了清晰的分层，更是指出各个层级之间出现的问题，在宏观方面上缺乏发挥整个合力的顶层设计，在微观上制度方面的规定同时具有模糊性。

（二）制度执行力度转化国家治理能力不足

从过去的经验来看，现今我们社会生活的各个方面，包括各个领域甚至各行各业，在其制度化建设、法制化建设、规范化建设均取得了长足的进步，但是学者们都一致认为“制度的空白点越来越少，但是制度的执行效果却不甚理想”。该观点一针见血，以反腐倡廉建设为例，在党的思想建设中最大的毒瘤就是贪污腐败思想存在，历届领导人也一直把反腐作为经常性工作来抓，可以说我国监督制度体系已经达到了几乎全方位的程度，甚至监督体系方面，中国特色的法律体系已经基本形成。而且在当下，我国更加加强了反腐的工作，现今中国共产党又提出了“把权力关进制度的笼子里”的著名论断，明显凸显了制度建设的重要性。但是腐败问题依旧严重，腐败的思想在某些人的脑子里是其毒瘤，不能不说他们这些作为社会的精英其素质水平低，腐败其根本原因可以认为在于这一系列的监督制度操作执行方面处于半睡半醒状态之中，有的根本没执行，甚至执行力度不大。如果反腐败的相关制度能够有力的得以执行，想必国家在反腐败方面的治理能力也会得到大幅提升。

三、制度建构完善与国家治理的良性互动

尽管制度建设在国家治理中存在着困境，但是制度建构在与国家治理中良性互动中相互完善发展，应该是双赢的最好选择。

（一）制度建设是国家治理能力现代化的战略选择

有的学者把国家制度建设的地位放在了国家治理能力现代化的战略位置上，国家治理体系和治理能力现代化作为一个比较新的理论，它按照什么样的逻辑结构建立起来尤为重要，不在于其内容本身，更主要在于内容之间的什么关系，国家治理理论是在当今我国治理模式、改革转型时代任务中需求中形成和发展的，是对现在时代主题需要的认识，而把制度建设放在是中国治理能力现代化战略的位置层面上思考，高瞻远署。因为战略在一定程度上是可以变化、丰富、和完善的。一句话来说就是可以发展的。把制度建设放在国家治理能力战略上，可以说制度建设在治理能力中的地位上的重要性是相对而言，不会因为随着条件的变化，让位于别的因子，处于从属地位，可以说地位稳定。更进一步可以说“优良的现代国家制度体系是现代国家治理体系的基本构成要素，有序推进现代国家制度建设是中国国家治理能力现代化的基本路径。加强党的执政能力建设，以经济、政治、文化、社会和生态文明五大领域的现代国家制度建设为重点，着力培育市场、社会主体和公民的自主治理能力，构建国家—市场—社会三者之间的多元共治模式，是中国国家治理能力现代化的战略选择。”以此更加可以看出制度在静态上具有其重要性和相对的稳定性，但是在各方面更具有可操作性、实践性。静态与动态相结合，在动态发展完善中求相对稳定。

（二）制度执行力是治理能力现代化的关键

把制度体系的建设和完善放在了中国国家治理体系和治理能力现代化战略选择的重要位置上，但是制度执行力放在了国家治理体系和治理能力现代化的什么位置上？ 有的学者把政府治理放在了治理能力现代化的关键位置上，但是笔者认为把政府治理放在国家治理能力现代化的关键位置上略显单薄，有所欠妥，不够力度，过度突出政府治理在国家治理能力中的职能，最终的是忽视了政府治理与市场治理、社会治理之间的关系，三者之间的关系这才是国家治理的重点。而这三者之间的关系就是其制度规则，规则怎么执行、执行力度大小、执行方向偏颇才是国家治理体系和治理能力现代化中积极因子成长的关键，有的学者也认为实现全面改革的总目标，必须完善制度体系建设，把提高制度执行力作为推进国家治理能力现代化的关键，因为“虽然制度的不断完善会逐渐形成完整的国家治理体系，从而为推进国家治理能力现代化提供基础，但是再好、再完善的制度如果得不到执行，而去盲目谈及治理能力问题，显然只是枉然。因此，现阶段在制定和完善各种制度的同时，更重要的是在于把已有的制度执行好”，制度的执行力度重要性凸显。

(三）制度资源再释放是实现国家治理现代化的保障

通过制度建设进行社会主义国家与社会的治理，这是在前苏联和我国都已尝试过的历史经验。苏联的改革为了在二战之后完成两大历史使命：一是适应新技术革命的需要。二是适应垄断资本主义自我完善发展的需要。苏联体制实行了高度集中的经济、政治制度体系。可是这种高度集中式的政治、经济体系没有适应在二战后生产方式发生变化的生产力发展要求。过度拔高生产关系的作用。这样的失败无可厚非。在经验无可寻，没有失败可借鉴时，一般人都这么认为，社会主义社会是人类历史上没有先例可循的社会实践，它不是一个稳定的社会，是一个过渡的社会形态，要建构社会主义的制度文明是一个艰巨而复杂的难题。不可否认，社会主义制度文明不可能在一片空白的沙滩上建设起来，在治理国家与社会的制度建设方面我国有着明显的经验不足，再把把眼光放在前联对社会主义的探索上，我们就不难看出制度建设在治理国家中的重要性。改革开放以来我国逐步建立完善了中国特色社会主义制度，是同我国社会主义国家性质、国情相适应的，更是今天实现治理体系和治理能力现代化十分厚实的制度资源，尽管制度执行力度不够，不能不代表制度本身的不好，有的学者在此认为“正好相反，它是这一制度体系的效能未得到充分释放，制度活力未得到充分开掘，制度权威亦未得到充分展现所致。”这就要把制度资源再释放，为实现国家治理现代化提供保障。把微观的具体制度“活”起来，不能处于半睡半醒状态，其制度资源效能充分释放。中层的制度体系要激发出创造力，在公正的前提下全方位得到充分挖掘。我国根本的制度体系要神圣起来，制度权威充分彰显。

（四）国家治理是为了建立中国社会主义制度自信

在国家治理体系和治理能力现代化中认为制度的作用无可替代，制度建设完善是国家治理的战略的选择，制度执行力是治理能力现代化的关键，制度资源再释放是其实现国家治理现代化的保障，那么从制度与国家治理的良性互动关系来看，“推进国家治理体系和治理能力现代化，是为了发展和完善中国特色社会主义制度。一方面，要积极学习借鉴古今中外一切好的经验和做法，在具体制度层面大胆借鉴。另一方面，要有战略定力，坚定对中国特色社会主义的制度自信”。改革贯穿社会主义社会的始终，而且在面对改革攻坚期、深水期，国家治理体系和治理能力现代化能否适应改革的需要，最根本的原则是不能偏离中国特色社会主义制度，在社会主义社会中，所有一切都处于变化发展的，而且始终处都在不断的进行自我调整和完善，在此看来国家治理体系和治理能力现代化可以看成作为治理国家的艺术手段和方法，而把中国特色社会主义制度不褪色、不变质可以看成是硬核，中国特色社会主义制度具有无比的优越性，保持其优越性，那么国家治理体系的不断完善、国家治理能力的提高是为这个硬核不断加强凝固力，为了使中国特色社会主义制度更完善，更加制度自信。

四、未来前瞻

从党的十八届三中全会提出改革的总目标起，理论界对国家治理体系和治理能力现代化的概念厘定、面对的困境及路径方面的研究成果比较多，也对制度建构下的国家治理体系和治理能力现代化方面做了研究，并对制度建构对国家治理现代的作用及其方法路径进行了丰富的分析与透视，但是不足的是对其两者之间的具体关系进行研究还是比较少，而且两者在全面社会改革的大背景下，制度建设与国家治理两者之间怎么良性互动的研究更少，在理解和实现全面深化改革总目标的过程中，把制度建设与国家治理现代化相结合，不能过度的去理解国家治理而忽视国家制度建设。必须充分认识到，在应然与实然方面，制度建设理应在国家治理现代化建设中处于突出与挂帅的作用，更应把国家治理看成为在不断改革中为保持、坚定中国特色社会制度不变质而日臻完善的手段，是提高制度自信的善治因子，实现两者良性互动双赢。

[1]中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编[M].北京：人民出版社，2013.

[2]马克思恩格斯选集(第一卷）[M].北京：人民出版社，2012.

[3]江必新.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].红旗文稿，2013，(22）.

[4]戴长征.中国国家治理体系与治理能力建设初探[J].中国行政管理，2014，(1）.

[5]俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化[J].前线，2014，(1）.

[6]许海清.国家治理体系和治理能力现代化[M].北京：中共中央党校出版社，2013.

[7]邓小平文选（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[8]李拓，童泽林.制度执行力：国家治理能力现代化的关键[J].领导科，2014，(5）.

[9]孟根其其格.全面深化改革 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].理论研究，2014，(1）.

[10]武志红.国家治理体系和治理能力现代化的困境及路径探析[J].社科纵横，2014，(7）.

[11]李放.现代国家制度建设：中国国家治理能力现代化的战略选择[J].新疆师范大学学报，2014，(4）.

[12]李保林，刘强，高云.制度资源再释放：实现国家治理现代化的保障[J].党政干部论坛，2014，(4）.

[13]方涛.推进国家治理体系和治理能力现代化的三维探析[J].广西社会主义学院学报，2014，（2）.