政府向社会力量购买社会保障服务的实践探索

● 宋斌文

政府向社会力量购买服务，通常是指通过充分发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会组织、机构和企业等社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用的公共服务供给方式。政府购买服务，有助于厘清政府与市场、社会的关系，推动政府职能的转变。社会保障是公共服务的重要组成部分，近年来，武汉市在政府购买社会保障服务方面进行了积极探索，积累了一些经验，当然，也遇到了一些问题和困难。

截止到2013年底，武汉市60岁以上老龄人口已达到145万多人，占总人口的17.71%，且呈加速增长的态势。为应对迅猛而至的“银发浪潮”挑战，武汉市尝试改变传统模式，在社会保障领域探索采取购买服务、民办公助、购买公益性岗位等多种形式逐步满足日益增长的公共需求。主要做法有：

第一，购买居家养老护理服务。从2007年开始，每年由武汉市政府出资，为符合政策的困难老人每人每天购买一小时居家养老护理服务。居家护理服务补贴的标准目前为中心城区18元/小时，新城区10元/小时，提供服务的主体是符合条件的护理服务机构。目前，这一服务已惠及全市60岁以上困难老人，约为8133名。

第二，资助民办机构提供社会养老服务。公办社会服务机构主要为全市3400名“三无”人员、1.1万名农村“五保户”等困难群体提供“兜底”保障，而对逾27万名低收入、失能、失智、空巢老人无法提供必要的养老服务。为缓解社会养老服务供给不足和价格较高的问题，政府采取对社会办养老服务机构建设和运营给予补贴的方式，支持社会养老机构提供公共服务。一是对社会力量兴建和运营养老服务机构给予建设和运营补贴。对社会办养老服务机构，新增床位按每张床位3000元标准给予一次性建设补贴；对运营正常、年检合格的社会办养老服务机构每收住一位老人按每人每月100元标准给予运营补贴。二是鼓励社会力量兴建居家养老服务中心（站）。对街道、社区或社会组织兴建居家养老服务中心和居家养老服务站的，分别按10万元和6万元标准给予一次性建设补贴；运营正常且年检合格的，分别按6万元和3万元标准给予运营补贴。三是鼓励有条件的村兴建老年人互助式照料活动中心。对建成的老年人互助式照料活动中心，经验收达标后，由市财政给予2万元一次性建设补贴。目前，武汉市有养老服务机构235家，4.9万张养老床位，社区居家养老服务中心（站）303家。

第三，在社区购买公益性岗位。社区公共服务主要依托社区居委会和社区党组织为居民提供养老保险、医疗保险、就业援助、低保、残疾人救助等公共服务。为支持完善社区公共服务体系，武汉市采取“购买岗位”的方式，为各社区聘请负责养老保险、医疗保险、就业援助、低保、残疾人和综合治理的专门人员1.4万人。

由于政府购买社会保障服务涉及面广，目前尚缺乏成熟的经验，武汉市的改革探索仍面临不少问题。

第一，政府购买服务的统一性与个人需求的多样性之间存在矛盾，导致政府购买服务质量难以达到预期效果。比如，60岁以上各类困难老人，各人的需求不同，有的需要护理，有的需要纯家政服务，有的需要精神慰藉服务，若由政府统一购买，难以满足所有老人的实际需要。

第二，通过委托方式提供的服务较多，而通过政府采购方式提供的服务有限，购买服务竞争也不充分。如基本公共卫生服务，目前基本由公办的社区卫生服务中心（站）独家提供，食品药品检测检验基本由主管部门所属事业单位提供，对外公开招标难度较大，影响了服务质量和财政资金使用绩效。

第三，服务主体发育不充分，亟待培养壮大。社会组织应逐步成为公共服务的主要提供者。由于目前社会组织的发育还不充分，服务技能、服务标准、服务质量和服务态度都需要改进，还不能满足经济社会发展的要求，社区提供的公共服务、“五保”残疾人的康复护理服务等，仍主要通过以钱养事或购买公益性岗位的方式提供。促进非营利性社会组织发展的财税扶持政策不到位，落实不力。

第四，存在本应当提供服务的事业单位又购买服务的不良倾向。有的事业单位的自身职能本来就是提供特定的公共服务，但由于各种原因，事业单位逐步“行政化”，转而又聘请社会人员提供服务，大大增加了财政负担。

第五，服务评价系统尚需完善。政府虽然出台了一些购买单项社会保障服务的实施意见，但在购买公共服务的绩效方面缺乏量化考核。衡量财政资金的效益也没有一套科学的评价指标，一定数量的财政资金并不能保证可以购买尽可能多的高质量的公共服务。

此外，政府购买服务存在认识上的误区，把“购买岗位”当作政府购买服务的一种形式。实际上，“购买岗位”是由用人机构与其签订劳动合同，其服务主体仍为用人机构，本质上是对政府编制内人员的补充，不属于政府购买服务方式。这也不利于政府转变职能、精简机构，是养人养机构的变种，易出现“一边购买服务、一边养人养机构‘两头占’现象”。

为进一步优化社会保障服务领域政府购买公共服务，有以下建议：

第一，加快事业单位分类改革，通过政府购买服务的方式渐次消化事业单位分类改革遗留下的问题，避免“一边购买服务，一边又养人办事的‘两头占’现象”发生。

第二，打破部门利益和行业垄断，对具备资质的服务机构放开公共服务。如基本公共卫生服务，由居民自愿选择服务的机构，在此基础上分配基本公共卫生服务资金；食品药品检测，由主管部门提出检测任务，逐步将检测任务向省、市食品药品检验所、疾控中心等所有具备资质的检测机构招标。积极落实非营利组织相关税收优惠政策。制定完善服务标准，强化服务质量考核，将考核结果与服务费用挂钩，改变主管部门既提供服务又监管服务，既当运动员又当裁判员的局面。重点考虑、优先安排的购买服务应是与保障和改善民生密切相关的领域和项目。规范政府购买社会保障服务的流程，通过公开招标、竞争择优的方式逐年提高政府采购的比重。

第三，整合养老服务资源。目前，政府购买社区养老服务的政策分散在民政、老龄委、卫计委、残联等多个部门，资源被多个部门所分割。因此，应整合养老服务资源，避免“政出多门”，由一个部门牵头，通过政府采购等方式向社会力量购买养老服务。

第四，设立社会组织发展专项基金，加大对社会组织的扶持力度。通过建设社会服务机构孵化园、开展专业辅导、组织公益创投等形式，支持培育社工等公益性社会组织发展。

第五，转变促进就业再就业的思路，改变政府购买岗位的方式。将对就业困难人员的直接“买岗”，调整为推荐到社会组织和企业就业，并给予岗位补贴。