案例指导制度组织体制的规范与完善

●黎　娟/文

案例指导制度组织体制的规范与完善

●黎娟*江西省人民检察院［330029］/文

摘要：内容当前，案例指导制度在选送、编写、发布等环节还存在不规范现象，影响了作用的充分发挥。部门设置、人员配备、职责分工、职权架构上存在问题是其组织体制方面的原因。完善案例指导制度组织体制的路径应坚持机构设置的专属化和专门化、人员配备的精英化、管理方式的扁平化，同时设计相应具体的机制和程序予以运行。

关键词：案例指导组织体制复审委员会

无论法学界或法律界对构建我国案例指导制度的态度一直争论，2010年“两高”相继发布《关于案例指导工作的规定》标志着我国案例指导制度的正式确立。［1］党的十八届四中全会更是以决定的形式将案例指导放在与司法解释同等的位置提出明确要求，更是坚定了案例指导制度在我国司法领域的重要地位。在当下司法实践中，案例指导制度的正当性已在最权威的政治语境中获得认可，然而其实效性的延展空间仍显不足。比如，现有指导性案例数量较少、具体适用面较窄、效力不明确、司法适用率低且多为隐性适用等等，这些问题较大程度地影响了案例指导制度作用的充分发挥。完善是我国案例指导制度发展的迫切要求，而规范化则是完善我国案例指导制度的动力源泉，组织体制的规范和完善更是动力的基石之一。

一、现象：案例指导制度运行中存在的不规范问题

当前，案例指导制度在司法实践还存在着一些不规范的现象，具体表现在以下三个方面：

一是选送案例不规范。“两高”编辑发布的指导性案例，以及地方法院、检察院编辑发布的指导性或参考性案例，大多数还是要依靠自身整个系统自下而上地选送案例。一个指导性案例从最初的选送至最后的定型，往往需耗时数月。由于案例编写人员往往不是案件承办人，又经过多层级多部门的筛选把关及修改，在案例的选送上容易丢失最原始的办案旨趣。加之还存在数量上或多或少的硬性要求，一些报送至省级法院、检察院以及“两高”的案例也有滥竽充数的嫌疑。

二是编写案例不规范。虽然“两高”的规定对指导性案例内容的编排及格式都有明确的要求，但这些主要是形式上的，对指导性案例的核心内容即裁判要点或要旨的编写标准仍难以付诸实际操作。指导性案例关于裁判要点或要旨表述的点睛之笔需要最终的案例编辑人来把握，而这种把握由于远离了案件发生的具体场域，人为加工的色彩较为明显，实践中容易导致两种情形发生：一种情形是为了避免错误的出现，不愿充分挖掘个案特征，对已有司法解释、司法政策规定进行重复表述，导致指导性案例不具备应有的指导作用；二是为了强化、突出某一规则，不愿全面评估、推敲个案细节，仅仅截取案件处理上的某一亮点，导致指导性案例经不起广泛的论证。

三是发布案例不规范。当前，除了“两高”会以院名义正式印发指导性案例外，“两高”的一些内设部门以及一些地方法院、检察院及内设部门也会以各种内部刊物、内部文件的形式刊登一些“指导性”、“参考性”案例，要求在一定范围内参考适用。一些地方检察院还参照最高人民检察院的做法，根据工作实际，制定了一些案例指导工作的规范性文件并正式发布指导性案例。［2］实践中，往往导致一些司法工作者既不十分了解“两高”的正式指导性案例，也不清楚自己还应参考哪些上级院及上级相应内设部门发布的案例指导，加上这些混杂的指导性案例都没有刚性适用效力以及办案时间的限制，也在一定程度上导致各种指导性案例适用率极低。

二、原因：引发案例指导制度运行不规范现象的组织体制弊端透视

司法实践中之所以出现种种不规范现象，必然是多方面因素共同作用而造成的结果。从组织体制角度看，主要原因有：

一是案例指导工作的开展带有明显的行政科层制色彩，导致该项工作整体队伍凝聚力和战斗力不强。绝大多数地方法院、检察院的案例指导工作不是常态性工作，平时并不注重指导性案例的案苗培育和案例采编，只是等到上级院的任务下达后才指派人员临时收集编写案例。这种一经“两高”部署、全国便渐次闻风而动的现象，明显体现出案例指导工作开展上的行政化色彩科层制特色。这种看似高效的运作机制却很容易使得制度执行力层级递减，从而难以保证全国案例指导工作参与者具有相同的责任心和使命感。

二是案例指导工作职责配置较为分散，导致缺乏高素质人才的积极参与。实践中，案例指导工作职责分配较为散乱，需要数个部门协同完成。在此过程中，虽不乏各单位中的业务专才参与，但在工作上明显存在“各管一块”的局限。如在选送环节上，不少业务口的优秀办案人员通常只会在自己办理的案件中选择若干质量尚可的案件报送至指导性案例工作的承办部门，而不会根据指导性案例的编写要求深入地思考案件本身。案例指导工作承办部门中的工作人员虽文字综合水平较好，但对于各业务口报送来的初步案例，也只会根据案件承办人的审查报告等材料“应付”式地编写案例，只要满足形式上的要求即浅尝则止。又如在上级院的审查环节，案例指导工作承办部门对收集上来的案例，也会分送至各业务处（庭）进行把关，各业务处（庭）也会将该工作任务指派给具有丰富经验的办案人员负责，但其提出的修改意见又常存在两个明显的缺陷：一是意见零碎，二是指出问题居多，如何解决问题的意见很少。可见，由于案例指导工作职责配置不科学，使得高素质人才只能在其所在部门事权范围内发挥作用，加之“不在其位、不谋其政”的工作思维，案例指导工作即使吸收了诸多高素质人才的参与，其效果却是1+1<2。

三是案例指导工作部门设置上的“合署”特征，导致指导性案例难以大量有效供给。从我国每年巨量的司法办案数看，“两高”到目前为止只发布了71个指导性案例，数量上严重不足。之所以造成如此状况，最直接的原因就是案例指导工作人员的专门配备不足。各地案例指导工作的日常办事机构都多设于法律政策研究室。在“两高”及省级院层面，法律政策研究室工作任务繁多，人手本身就偏紧，难以调整出人员专司负责案例指导工作；而在基层院，有的地方的法律政策研究室本身就附属于办公室，绝大多数地方法律政策研究室仅能配备1-2名人员，且经常调整。这些人员还要完成上级院的各种工作安排和任务，基本上绝无可能自觉主动地开展案例指导相关工作。

三、展望：完善案例指导制度组织体制的三大趋势

指导性案例制度组织体制应如何构建，至少但不限于取决于以下两个因素的考量：一是对指导性案例性质的定位。关于这方面的确切表述，法学界和法律界存有争论，对此本文无意涉足其中。笔者认为，在中国特色社会主义法治体系及司法制度下，指导性案例虽在法律渊源上属于附属和补充的地位，但其却可以微观层面的个案典型做法律规定空白处的先行者、司法政策未尽处的先声者，“于无声处听惊雷”，价值与意义仍不可小觑。二是对指导性案例制度运行机制的预期目标。关于这一点，结合前文的叙述，笔者认为探讨指导性案例制度运行机制的完善，最终的目标是指导性案例能够得到保质保量的供给以满足实践需求。基于此两点考量，指导性案例制度必须以更加专业、更加高效的方式运行，而更加理性化的组织体制应具备以下三个特点，亦即完善案例指导制度组织体制的三大趋势：

一是机构设置的专属化和专门化。机构设置的专属化，是指只有“两高”才能设置案例指导工作委员会及办事机构。理由是：既然指导性案例可当作小司法解释和司法政策看待，而司法解释和司法政策的创制权专属于“两高”，且为了保证法律的权威和统一适用，那么指导性案例的发布权应当仅限于“两高”，指导性案例工作委员会及办事机构当然也应专属于“两高”才能设置。机构设置的专门化，即设置专门的案例指导工作委员会办事机构，具有专门的人员，理想状态是要从法律政策研究室中单列出来，具有自身独立的编制。

二是人员配备的精英化。随着司法职业化改革的推进，司法工作对法官、检察官的专业素质也提出了越来越高的要求，司法活动已经逐步走向专业化，人员组成也正在实现精英化。一线办案的法官、检察官应当成为指导性案例的供给主体。更进一步而言，由于指导性案例必须是无瑕疵案例，还肩负着统一法律适用的特殊功能，能够参与指导性案例编撰工作的法官、检察官应当是精英中的精英，其不仅要善于办理重大疑难复杂案件，能准确、熟练地运用理论知识和法律、政策有效地解决重大法律适用问题，而且还应具有较高的理论素养和精深的专业造诣，业务知识丰富、专业功底扎实、研究能力和文字水平较强。

三是管理方式上的扁平化。扁平化管理，其要义是“减少管理层次，压缩职能部门，减少管理人员，提高管理效率”［3］。法官、检察官被置于层叠的管理机构之下、分散在交错的职能部门之间，既使得个人的主观能动性得不到充分发挥，也使得整体功效受到限制。倡导人员配备少而精，就给指导性案例工作管理方式上的扁平化改造带来契机，以改变等级式管理下的诸多弊端。

四、构建：案例指导制度组织体制的具体设置及运行

基于上述构想，建议“两高”对现行的案例指导工作委员会及办事机构和具体案例指导工作运行作如下改革：

（一）设立案例指导工作委员会与复审委员会

“两高”设立案例指导工作委员会，并在全国范围内确定若干名业务专家型法官、检察官及法学专家作为委员会委员。具体设置为：“两高”本身确定15-20名委员，再根据各省级院的推荐，结合实际情况每省确定10-20名委员（确保每个院都有1名以上委员），全国大概300-600名委员。各地取消案例指导工作委员会及类似机构的建制。同时，“两高”设立案例指导工作复审委员会，并在案例指导工作委员会委员中再以10% 至20%的比例择优选取若干名委员作为复审委员会委员，其中“两高”案例指导工作委员会委员为当然的复审委员会委员。

（二）设立专门的案例指导工作委员会办事机构

“两高”设立专门的案例指导工作委员会办事机构，确定若干名专人负责具体行政事务。目前可将办事机构设在法律政策研究室，条件成熟后可考虑从法律政策研究室独立设置。考虑到指导性案例征集工作的全国性和案例指导工作委员会委员的全国性，“两高”可以要求各级法院、检察院都确定1名专门人员专门负责案例指导工作的相关具体行政事务。

（三）指导性案例制度的运行

1.备选指导性案例的产生。“两高”办事机构制定近期、中期和长期目标，有针对性地公布案例选题计划，科学筛选案例，合理划分类别。全国法官、检察官均可按照“两高”确定的选题计划自行撰写指导性案例的初稿，并将案例送所在院负责案例指导工作相关行政事务的专门人员，由该专门人员送该院案例指导工作委员会委员审查修改。各委员结合自身办案工作及对投稿的审查修改情况，每年至少编撰或推荐1个备选指导性案例，以院名义向“两高”推荐。推荐的案例必须经检察长同意或者检察委员会讨论通过。

2.备选指导性案例的复审。各地向“两高”推荐备选指导性案例后，“两高”案例指导工作委员会办事机构分季度集中送复审委员会委员审查修改。复审委员会每季度召开例会（考虑到复审委员的全国性，要求复审委员人数二分之一以上方能召开会议），对备选指导性案例进行集体讨论决定向“两高”审判委员会、检察委员会推荐指导性案例。

3.指导性案例的确定。“两高”审判委员会、检察委员会最终讨论确定指导性案例，并可提出意见返复审委员会进行修改。

4.指导性案例的发布。指导性案例确定修改后，在“两高”公报、机关报及网站上公布。条件成熟的情况下，可以由“两高”办事机构创设管理一个指导性案例发布平台，建立指导性案例信息化数据库，为社会公众和各级法院、检察院检索、查询、适用指导性案例提供保障。“两高”在必要时，可以事前予以通报，也可共同发布指导性案例。

5.指导性案例的废止与修正。当指导性案例的法律适用意见被其它新的法律法规、司法解释所替代，或者因为其它原因而失去指导性时，“两高”办事机构应提请审判委员会和检察委员会决定废止该案例。被废止的案例自废止后对今后发生的类似案例就不再具有指导性。若司法实践中对某一问题的看法产生了变化，与指导性意见不尽相符，此时就需要“两高”办事机构提请审判委员会和检察委员会决定修正指导性案例中的若干观点，以适合新的司法形势需要。

注释：

［1］2010年7月30日，最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》；2010年11 月26日，最高人民法院发布了《最高人民检察院关于案例指导工作的规定》。

［2］如，江西省人民检察院2013年制定了《江西省人民检察院关于案例指导工作的规定》，并于2014年发布了第一批指导性案例，为全省检察机关处理同类案件提供指导和参考。

［3］乔新生：《扁平化：管理体制改革的方向选择》，载《人民法院报》2010年8月8日。