鄱阳湖生态经济区农村面源水污染的网络化治理研究*

杨天琪

南昌大学法学院，江西 南昌 330031

一、引言

2009年12月，国务院正式批复了《鄱阳湖生态经济区规划》，建设鄱阳湖生态经济区上升为国家战略;2010年10月，《＜鄱阳湖生态经济区规划＞实施方案》正式出台;2012年3月江西省人大常委会通过了《鄱阳湖生态经济区环境保护条例》。鄱阳湖生态经济区规划期2009-2015年，至今已执行了6年的时间。课题组针对鄱阳湖生态经济区农村面源污染问题对鄱阳湖周边地区(余干县、永修县、星子县)展开了实地调查。调查结果显示，鄱阳湖周边地区农村面源水污染问题十分严重，畜禽养殖、水产养殖造成鄱阳湖周边水体严重富营养化，化肥和农药过量使用严重，大部分农村生活垃圾和农村生活污水未予治理，山地开发造成水土流失严重。鄱阳湖生态经济区农村面源污染治理有规划、有方案、有条例，但没行动，政府单中心治理出现失灵。

二、农村面源污染是鄱阳湖水污染的主要来源

根据江西省环保厅发布的《江西省环境状况公报》，鄱阳湖2009年至2013年Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例分别为50%、52.9%、64.7%、70.6%、58.8%，五年平均Ⅰ - Ⅲ类水质断面比例为59.4%。课题组在赴大湖池、黄湖考察过程中，发现湖体核心区湖水呈咖啡色;赴泊头湖考察时，发现湖水发黑发臭，从色相上观察，湖水污染较为严重。

(一)从工农业比例上看，鄱阳湖水污染主要来源于农业

根据《江西省环境状况公报(2013)》数据显示，全省工业废水中化学需氧量排放量9.33万吨，农业化学需氧量排放量为23.90万吨，农业排放量相当于工业排放量的2.56倍;全省工业废水中氨氮排放量0.90万吨，农业氨氮排放量2.87万吨，农业排放量相当于工业排放量的3.19倍;全省城镇生活污水中化学需氧量排放量39.90万吨，城镇生活污水中氨氮排放量5.04万吨，从《公报》上看，江西省水污染主要来源为农业。另外根据江西省第二次土地调查数据，全省水田面积占全省耕地面积的81.27%，相比旱地和水浇地，水田更容易将污染物直接带入水体，并且水田汇入水体的富营养化程要比旱地和水浇地高得多。

(二)从农业经营状况看，鄱阳湖水污染主要来源于农业面源污染

按照水系划分，五大河所形成的远湖水系是鄱阳湖水污染的主要来源，所以我们将注意力集中在五大河污染治理上，忽视了近湖水系、滨湖控制开发带和湖体核心区的水污染治理。但数据表明，即使五大河水质基本达标，鄱阳湖的水质却不容乐观。

2009年至2013年，鄱阳湖Ⅰ-Ⅲ类水质断面比例平均为59.4%，比五大河低得多。当然，造成这一差距的原因很多，比如酸雨、长江水倒灌、湖面蒸发、水流速度放缓等，但其主要原因还是我们对鄱阳湖近湖水系、滨湖控制开发带和湖体核心区水污染的忽视。“鄱阳湖的入湖水量由五大水系和湖区区间径流组成。鄱阳湖流域多年平均年径流量为1436×108m3。五大湖水系多年平均入湖水量1250×108m3，湖区多年平均入湖水量为 185.9 ×108m3。”［1］

(三)小结

综合上述分析，可以看出，鄱阳湖水质污染的主要污染源是农村面源污染，鄱阳湖生态经济区农村面源污染对鄱阳湖水质有重大影响，鄱阳湖近湖区域的农村面源污染不容忽视。所以，要治理好鄱阳湖水污染，必须以鄱阳湖生态经济区农村污染治理为重点，而不应当只重视工业水污染和城镇水污染的治理，忽视农村面源污染的治理。

三、政府单中心治理鄱阳湖面源污染的困境

“迄今为止，中国环境管制结构的形成、发展与变迁体现为一种自上而下的政府主导方式。”［2］“我国环境政策执行主体由立法监督机关、行政管理机关、司法机关和企业等社会组织四方构成，在具体实施过程中，各级政府的行政管理是实施环境政策的主要力量，特别是各项环境管理制度，绝大部分是由政府部门直接操作并作为一种行政行为实施的。也就是说，到目前为止，中国的环境政策主要是依靠政府管制手段，且大部分是行政直接控制型政策安排，具有强烈的行政管理色彩。显然，这种环境管制政策存在很多的局限性。”［3］

环境污染政府单中心治理的困境主要体现在以下几个方面:

(一)政府内部存在博弈

(一)中央政府与地方政府的博弈。中央政府希望地方政府在治理好生态环境的基础上发展经济，但地方政府的观念仍未彻底转变，出于财政压力以及地方政府之间的GDP竞争，地方政府仍然把发展放在首位，忽视生态环境的治理。

(二)政府部门与地方政府之间的博弈。政府负责环境保护的部门比如环保、林业、农业、水利、渔政、土地等很难与强势的地方政府对抗，一些地方政府为了发展经济，打着支持产业发展的旗号对污染者进行保护，阻碍职能部门的环境执法。

(二)执法力量不足

“虽然我国环保投资总量较大，但环保投入占GDP的比例总体上来说还是偏低的，表现为‘旧账未清，又欠新账’。‘十一五’期间仅污水处理费用一项，我国的资金投入缺口就达700亿元”。［4］环保投入不足，地方政府就会将环保资金用在治理难度较小的城镇，从而取得更好的产出与绩效。农村面源污染点多面广，目前的环保投入尚不能在乡镇一级组建执法队伍、配备足够的环保设施设备，农村面源污染问题更是无法解决。

(三)政府是经济人而不是理性人

公共事物的治理的政府单中心治理建立在政府是理性人人的基础上，但政府实质上是经济人而不是理性人，有着自己的利益，考虑自身的投入与产出。在政绩考核的压力下，政府更愿意将资金投入到经济领域，以换取更多的财政收入;在环保投入上更愿意将资金投入城镇，以换取更高的环境治理绩效。

四、网络化治理是鄱阳湖农村面源污染治理的出路

在湖泊流域水环境污染治理方面，有学者针对太湖治理提出以下网络化治理构架:“(1)实行生态补偿，推进太湖流域跨行政区水污染协同管理。(2)构建水污染跨部门的协同机制。应进一步拓展‘太湖流域水环境综合治理省部际联席会议’的功能，并强化联席会议制度的建设。(3)构建政府与社会公众间的合作机制。”［5］笔者认为应从以下几方面进行治

(一)协同立法网络

在鄱阳湖生态经济区农村面源污染治理方面，可制定全省范围的地方性法规和省政府规章，较大的市可根据自身情况制定地方性法规和政府规章。在立法时，要建立协同立法网络。

一是要由地方人大常委会制定农村面源污染治理立法规划，明确立法时限、起草主体、立法主体和立法责任，对未按时完成立法任务的起草主体、立法主体追究立法责任。

二是在立法协调方面，在协调期限内，如果地方政府法制办无法协调部门间的立法争议，可以由地方政府组织立法人员进行起草，或者交由地方人大法工委进行协调;在协调期限内，如果地方人大法工委也无法协调立法争议，人大法工委应决定将起草权交由专门委员会，由地方人大立法。

三是为了弥补地方人大和政府法制办立法人员不足，在立法起草时，可以委托给政协、高校、社会团体等中立性机构，也可从政府职能部门、政协、高校、社会团体等机构抽调人员参与起草。

(二)综合执法网络

鄱阳湖生态经济区农村面源污染执法力量不足，但是我们可以通过组建农村面源污染综合执法队伍，以综合执法队伍为结点，将几个部门的执法职能联结在一起，形成综合执法网络。综合执法队伍的组建可有效缓解各部门之间的执法冲突，明确综合执法队伍的执法责任，并对综合执法队伍的执法不作为进行追究。

(三)基层自治网络

村委会可与政府及相关部门、环保团体结合，开展环保宣教;可与环保技术服务机构或企业合作，开展清洁生产技术的推广与使用，发展生态农业;可以以村委会的名义向政府、村民、村经济体、慈善团体或个人募集环境治理资金，兴建环境污染治理设施，购买治理设备;组织村民和村经济体制定环境治理村规民约;代表村民与村内的经济体签订环境污染治理协议;对村民和村经济体依照村规民约和环境污染治理协议进行奖惩。要充分发挥村民和村经济体在基层自治网络中的作用，实现环境治理的民主决策和全面监督。［6］

(四)技术服务网络

县政府或乡政府应当推进环境治理技术服务机构或企业分片承包鄱阳湖生态经济区农村的面源治理，可以通过政府-技术服务机构或企业-农村三方协议的方式，也可以通过招投标的方式，明晰各方的权利和义务，通过经济刺激与合同约束将环境治理技术与产品推广到农村当中去。

(五)多元监督网络

多元主体的介入和法律关系的复杂形成一个全面的多元的监督网络，一项环境违法行为可能会引发多元监督的结果甚至会引起法律责任、违约责任和管理责任等多重处罚，而且多重处罚不会依竞合规则予以选择。在这种多元主体和多重法律关系的制约下，能够实现监督效果的最优化。

五、结论

鄱阳湖是江西省水污染治理的晴雨表，江西省大部分河流都流入鄱阳湖，因此鄱阳湖水质的优劣直接代表着江西省水污染治理的成败。而鄱阳湖水污染的主要来自鄱阳湖生态经济区尤其是鄱阳湖周边的农村面源污染，因此鄱阳湖生态经济区农村面源污染治理是鄱阳湖水污染治理的关键，鄱阳湖周边农村面源污染治理是鄱阳湖水污染治理的重点。目前政府单中心治理无法解决农村面源污染难题，必须通过网络治理的设计，整合各种资源，引入多元主体共同治理，才能保住鄱阳湖一湖清水。

［1］谭国良，龙兴，邢久生.江西省五大水系对鄱阳湖生态影响研究［C］.水生态监测与分析论文集，2008:136.

［2］曲格平.梦想与期待:中国环境保护的过去与未来［M］.北京:中国环境科学出版社，2004:10.

［3］马小明，赵月炜.环境管制政策的局限性与变革——自愿性环境政策的兴起［J］.中国人口资源与环境，2005(6):22.

［4］汪劲.环保法治三十年:我们成功了吗［M］.北京:北京大学出版社，2011:69.

［5］王浩.湖泊流域水环境污染治理的创新思路与关键对策研究［M］.北京:科学出版社，2010.8.

［6］肖萍，朱国华.农村环境污染治理模式的选择与治理体系的构建［J］.南昌大学学报(人文社会科学版)，2014(7):75.