乐山市少数民族地区法治建设须解决的主要问题

刘峰江

乐山师范学院，四川 乐山 614000

党的十八大报告提出:到2020年实现“依法治国基本方略的全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的小康社会目标。在党的十八届四中全会上，专题研究了依法治国问题。之后，四川省委十届五次全会作出了《中共四川省委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面深入推进依法治省的决定》和《中共四川省委关于坚持思想建党与制度治党紧密结合全面推进从严治党的决定》，2015年1月12日中国共产党乐山市第六届委员会第七次全体会议通过《中共乐山市委关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面深入推进依法治市的决定》。在全面推动依法治国、依法治省、依法治市、依法治县(区)的新时代背景下，如何深刻理解国家治理的法治体系和治理能力现代化理念，进一步推进乐山市彝族地区法治建设，必然要求乐山市彝族地区在推动建成小康社会的过程中，从实际情况出发全面统筹经济、政治、文化、社会和生态五位一体建设，并保障其可持续的全面和谐发展，这是乐山市彝族地区法治建设必须认真思考的问题。要解决问题，必须弄清问题的关键所在，在此基础上深刻分析问题存在的原因应该是乐山市少数民族地区法治建设克服一切阻碍，并保证顺利实现的首要前提。

一、乐山少数民族地区概况

乐山市行政区划共辖5 个区(市中区、五通桥区、沙湾区、金口河区、高新开发区)、4 个县(犍为县、井研县、夹江县、沐川县)、1 个市(峨眉山市)和2 个彝族自治县(峨边彝族自治县、马边彝族自治县)，共有 221 个乡(镇)、2349 个村、17745 个组，幅员面积12827km2，在住的常住人口共323万人。其中，各少数民族人口为16 万人，占4.95%;彝族人口15 万人，占4.73%。在乐山市少数民族人口中，彝族占有较大的比例。而乐山市彝区主要覆盖两县一区(峨边彝族自治县、马边彝族自治县、金口河区)的373 个行政村，面积5300 平方公里，是人们俗称的“小凉山”地区。1951年3月在峨边县首先成立了共慈彝族自治乡和共安彝族自治乡。1951年7月，成立峨边县民族民主联合政府。1951年10月，成立马边县民族民主联合政府。1952年相继成立峨边县西河彝族自治区、罗回彝汉联合区，马边县大垭口彝族自治乡和峰溪，水碾坝、走马抨、雪口山、大竹堡、永乐、玛淄七个彝汉联合乡。又在峨边县成立克斯哈曲、俄罗、西河、金岩、热水，万担坪、杨柳溪、杨河坝等8 个彝族自治乡。截至1956年初，峨边、马边两县共成立了三河口、大院子、挖黑、西河4 个彝族自治区;逻回、峰溪，雪口山、走马坪4 个彝汉联合区，同时成立了共慈、共安、杨河、哈曲、西河、金岩、白杨，万坪、俄罗、热水、觉莫、勒乌、马解、解放、祖蒙、大垭口、沙腔、干田坝、袁家溪、温水凼、烟峰等21 个彝族自治乡和新林、团结、永利、走马坪、永乐、水碾坝、向阳坪、玛瑙、峰溪、雪口山、大竹堡、石岗坝等12 个彝汉联合乡。1956年2月民族地区行政区划调整后，峨边县辖4 区(其中彝族自治区1 个)，35 乡(其中彝族自治乡15 个)、1 镇。马边县辖 8区(其中:彝族自治区3 个)，39 乡(其中彝族自治乡19 个)、1 镇。1955年11月马边、峨边划属凉山彝族自治州(仍由乐山专区代管)。1958年10月成立人民公社，实行政社合一体制。自治区、自治乡被取销。1984年2月经四川省政府同意恢复共安、和平两个民族乡。1984年4月，经国务院批准，撤销峨边县成立峨边彝族自治县，撤销马边县成立马边彝族自治县，其行政区划正式划归乐山地区。

二、乐山市少数民族地区法治建设存在的主要问题

(一)民族自治地方立法机关的立法权没有用够用足用活

我国宪法、民族区域自治法、立法法都授予了少数民族区域自治地方具有地方立法权。在国家现行一元二级多层次的立法体制框架下，明确规定民族区域自治地方，可以根据本民族区域的特点，变通执行上位法的权力。从乐山彝族自治地方现有的地方立法情况来看，几乎所有的自治条例、单行条例、补充规定等，都没有充分彰显本地区的特色，尤其是没有注意将彝族民众现实社会生活中常用的彝族传统习惯，向国家法治轨道上进行牵引和归导，这也是全国各彝族自治地方普遍存在的问题。例如，峨边彝族自治县自从1988年以来，自治县人民代表大会先后制定了峨边彝族自治县自治条例(2003年进行了修正，并经四川省大会常务委员会批准)、峨边彝族自治县施行《中华人民共和国婚姻法》的补充规定(1989年制定、并经四川省大会常务委员会批准)、四川省峨边彝族自治县施行《四川省土地管理实施办法》的补充规定(1991年制定、并经四川省大会常务委员会批准)、峨边彝族自治县黑竹沟风景区保护条例(2002年制定、并经四川省大会常务委员会批准)、峨边彝族自治县实施《四川省人口与计划生育条例》的变通规定(2004年制定、并经四川省大会常务委员会批准)。分析以上的条例及规定，可以看出，一方面，我们的地方立法机关在立法数量上明显不足，另一方面，在地方立法范围上，几乎没有真正体现出彝族地区的自治特色。如果一定要说有什么特点，也仅仅是具有一般的地方特色罢了。峨边彝族自治县地方立法机关所制定的自治条例、单行条例、补充规定，无论是针对自治县的自治机关和人民法院、人民检察院、自治县的经济建设和财政管理、自治县的教育、科学、文化、卫生、体育事业、自治县内的民族关系、自治县的干部、专业人才和技术工人的培养与管理;还是保护自然环境等等方面的内容，基本都是在具体适用上位已有的立法，或者是将上级政府、部门制定的规章具体化、特定化。从立法技术和效力上讲，下位法要根据上位法，或者不得与上位法相冲突，本无可厚非，但我国宪法、民族区域自治法和立法法，都赋予了民族区域自治地方特殊的立法自治权，如何用足、用够、用活立法权，保障本地区的和谐稳定和可持续发展，这是乐山彝族地区需要充分注意的问题。特别是在党的十八大报告提出:到2020年实现“依法治国基本方略的全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的小康社会目标的现实宏观大背景下，如何充分发挥地方立法机关的立法权功能，体现民族地区的依法治理的地方特色，使国家法治具体落地生根应用，而不是好看的“花瓶”，是我们乐山彝族地区在法治建设中必须高度关注的问题。事实上，在民族地区特定的地域内，对上位法所作的变通和制定的“地方特色法”，正是对国家“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”法治实践的积极回应。同时，对地方少数民族地区立法机关的立法能力也有很高的要求。从现行国家立法体制分析，有学者认为:“国家立法呈现逐渐细化的趋势，给地方留下的立法空间逐步缩小，这使得地方立法要么重复国家的法律，要么违背国家的法律，境地十分尴尬。”[1]好在2015年3月15日《关于修改 ＜ 中华人民共和国立法法＞的决定》在全国人民代表大会第三次会议上正式表决通过，这对像乐山这样的地方民族地区立法权的更全面、充分、灵活行使提供了契机。

(二)权力阳光化依法运行尚需完善

1.行政决策程序中“三拍”顽疾时常出现

一些领导干部仍然习惯于过去的工作方式，依法决策机制尚未健全，还没有把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定的重大行政决策的法定程序落实到位。面对一些涉及老百姓重大民生的问题，没有充分论证，合理科学规划，不是利用法治思维、法治方式去研判解决问题，而仍然是我行我素地利用领导强势地位去“任性”作为。在自然经济仍然占很大比重的西部少数民族地区，政府不需要通常也不允许公众参与其行政决策;这时公众的政治状况，正如马克思所分析并指出的:“他们不能代表自己，一定要别人代表他们，他们的代表一定要同时也是他们的主宰，是高高站在他们上面的权威，是不受限制的政府权力，这种权力保护他们不受其他阶级的侵犯，并从上面赐给他们雨水和阳光。所以，归根到底小农的政治影响表现为行政权力支配社会”[2]。在此种情况下，政府的行政决策完全建立在个人主观臆断和个人的经验基础之上，不存在公众的参与问题。没有公众参与，又常常违反法定程序，所以得不到民众的理解支持。为什么会出现这样的悖离情况，就其源头来说，事实上是一些领导人工作思路中，传统的“人治”思想、“强权意识”在作祟，没有将法治思维、法定程序始终贯穿于具体工作决策之中。这些情况，越是到基层，“三拍”(决策拍脑袋、执行拍胸脯、走人拍屁股)现象越严重。一些地方的领导干部，法治用权的意识差，或是嘴上讲法治，内心深处根本就是抵制法治。因为法治从某种意义上说就是限权、阳光用权和符合法定程序的用权，是专横强权、任性用权、肆意特权的“天然敌人”。为了追求效率、快出成绩，一些形象工程、一些关系到公众切身利益的重大决策，尽管从程序来看，可能是经过了相应的议事机构议决，但在议事机构议决过程中，没有充分发挥民主议事、民主决策的功能作用，往往被领导人个人意志所左右，议事机构的议决过程成为领导人落实自己意见的合法借口。在讨论过程中出现的不同意见，要么领导人不听，要么利用其强势地位进行打压，所谓的长官人治色彩依然很浓，其讨论过程似乎成为体现一把手个人意志的“一言堂”。客观地说，缺乏官民合议的民主程序保障的决策，通常会出现换一任领导变一次规划，从而导致规划不具有科学性、连续性。由于缺乏规划的科学性和持续性，往往具有较大风险，很可能最后留下一堆烂摊子、糊涂账。虽然我国早已建立追责制度，但往往只是官员在位时追究，而一旦离任或者退休，一般不再追究。这也无形地助长了一些领导干部的错误认识，即认为“只要不揣进自己的腰包就相安无事”的认识误区。

2.行政权力阳光操作、依法治理的意识有待提高

一个“职能科学、权责法定、廉洁高效、守法诚信的政府”是法治政府建设的内涵要求，也是广大民众的共同期待。可以说，建设法治国家和法治社会，必须努力打造法治政府。作为组成政府的各个行政部门机关，是实施国家法律法规的重要主体。在法治环境中，必然要求我们的政府要带头守法，依法办事、依法治理，牢固树立“法有授权必须为，法无授权不能为”的观念，以切实解决政府“乱作为”和“不作为”的问题。十八届四中全会提出，各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作，加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府。乐山彝族地区的地方人民政府的一些职能部门，在依法办事、依法执法、依法治理过程中主要存在以下问题。第一，行政办事程序的公开程度不够，对相对人履行的告知义务没有充分体现。一些本是行政机关法定职责的当为之责，由于没有充分公开办事程序，使得许多民众不清楚，不了解，从而导致一些民众在办具体事务时，哪怕是一些日常生活中的小事，仍然是通过所谓“走关系”、“托熟人”办事，这势必给“权力寻租”留下空间;第二，公务员依法行政意识需要进一步提高。一些行政执法人员仍然习惯于行政强势思维，似乎有所谓“高人一等”的职业心理和职业光环，没有真切理解公务人员为民(为纳税人)服务，为国家办事的职业特点。一些公务人员对其行政权力，错误地认为是本部门的私位权力，甚至是个人权力，出现“门难进、脸难看、事难办，不给好处不办事，给了好处乱办事”的乱作为情况，或是“门好进、脸好看、但事不办”的庸浮懒散托的不作为现象，一些官员“为官不为”，饱食终日无所用心;第三，一些行政机关的行政执法权力边界模糊，职责不清，出现有好处的事，大家争着管所谓“九龙治水”的多层执法、交叉执法情况，而对一些没有好处的事，大家互相推诿、“踢皮球”的不作为现象;第四，行政执法人员在行政执法过程中，普遍存在“重实体、轻程序”，根本没有意识到现代行政程序的功能之一是完善沟通，提高行政行为为社会可接受性程度[3]，认为只要是结果对了，至于程序是否合法合规并不重要;第五，行政执法治理过程中，管理意识强，服务意识弱。仍然是利用其强势地位，对被管理相对人的管理方式简单粗暴，甚至为了本单位部门利益而“以罚代法”，引起被管理相对人的不满，甚至对抗;第六，行政执法与刑事司法之间没有形成相互的衔接机制，从而导致一些在行政执法过程出现的涉嫌刑事犯罪的人和事，没有受到刑事法律的制裁;第七，由于行政执法权的边界模糊不清，再加之行政执法的监督乏力，从而出现执法的选择性、突击性、象征性或表演性等情况，严重影响了行政执法的权威。

(三)国家法与彝族传统习惯规则对社会关系的调整犬牙交错

新中国成立以来，国家政权在乐山彝族地区得以建立和巩固。国家法作为唯一具有合法性的法律体系，已经在正式的形式上完全取代了彝族传统习惯规则。可以肯定地说，随着经济的发展及国家依法治国的不断推进，国家法治对乐山彝族地区的治理，必将越来越发挥更大的作用，彝区民众对国家法治的认同也会越来越强，广大彝族民众也一定会越来越多的按照国家法律法规来规范自己的行为。但不可否认的是:现阶段，在乐山彝族地区，以父系血缘关系为纽带集结成的家支，在彝族民间社会并没有完全解体消亡，其观念、感情、亲属关系等仍然存在。马克思历史唯物史观告诉我们，彝族从原始氏族公社发展到奴隶制漫长的历史过程中，逐渐演变形成了以父系血缘为纽带的同一祖先的家支组织。这种组织，在新中国成立前，具有地方政权的性质，在处理家支内外重大问题上，起到地方政权的威权性作用。就其乐山“小凉山”彝族家支的发展情况来看，在宋代以前一般有固定的居所。但清代末年，不少彝族从“大凉山”的美姑、普格、越西、昭觉、金阳、布拖、冕宁、甘洛等地纷纷迁来，使家支不断增多，彝族人口不断增长。在彝族传统习惯的族群治理结构中，彝族家支之间是平等的，无隶属关系。但每一个家支中，都有数量不等的头人。这些头人是家支活动的组织者、议事的决策者和执行者，享有很高的威望。然而，一旦利害关系无法调解时，他们又是冤家械斗的指挥者。从总的方面来说，彝族家支及头人也遵循传统习惯、伦理道德和行为规范，为维护奴隶主的贵族地位，维系奴隶社会，保护家支利益，团结家支成员，起着凝聚力的作用。

目前，乐山“小凉山”彝族聚居腹心地区的民间社会，国家法功能作用并没有很好地发挥，彝族传统习惯规则至今仍然在彝族民间社会中起着重要的作用，是彝族民间社会民众生活中不可或缺的部分，在社会的微观秩序建构层面仍然发挥着独特的作用。虽然在彝族传统习惯规则与国家法之间在具体的一些纠纷处理中会存在冲突，但理性地看，一方面，国家法治秩序在彝族聚居的地方已经确立，彝族传统习惯规则不可能取得国家法，另一方面，彝族传统习惯规则仍然在彝族民间社会起着广泛的实然作用。因此，在乐山“小凉山”彝族聚居的腹心地区，国家法治与彝族传统习惯规则，呈现出一种犬牙交错的共生关系，共同指引、范导着彝族民众的现实生活及现实行为。国家法和彝族传统习惯规则的并存现实，产生了不同规则来规范彝族民众的权利义务。从维护社会公序良俗的法治实践层面分析，可以清楚地看到，国家法律和彝族传统习惯规则，对“小凉山”彝族地区理性社会秩序的实现和维护，都起到了相应的作用。从整体上看，二者在实现方式上有所不同，传统习惯规则不可能代替国家法，国家法短期内也不可能完全消解传统习惯规则对彝族民间社会生活的调整作用，尤其是在民事领域。因此，调整人们权利义务的社会规则的多元格局，将是乐山彝族地区长期存在的现象。法社会规则的多元格局并不可怕，重要的是我们在未来的法治建设中，怎样统合不同的法社会规则，有效处理二者之间的差异，这也是乐山彝族地区法治建设所要努力的方向之一。因此，乐山彝族地区的法治建设，必须在“依法治国”理念的引领下，促进不同法文化之间的相互交融和调适。

[1]彭波，张潇月.地方立法，机遇还是挑战[N].人民日报，2014－10－22(17).

[2]马克思恩格斯选集(第10 卷)[M].北京:人民出版社，1972.

[3]章剑生.现代行政程序的成因和功能分析[J].中国法学，2001(01).