构建基层检察机关案件管理新模式

滕英杰

北京市门头沟区人民检察院，北京 100000

案件管理改革是近年来检察机关工作机制中最具革命意义的改革。案件管理方式的转变不仅在内部监督、促进执法规范化方面发挥重要作用，更是加强检察一体化、变粗放型管理为集约型、精细型管理的重要改革。

一、基层检察机关案件管理现状以及存在的问题

(一)基层检察机关案件管理现状以及特点

1.案件管理的现状

目前的案件管理中同时存在着纵横两个维度。一是纵向基层检察院的“三级审批制”管理模式和上下级院管理模式。二是横向业务部门间诉讼环节间的监督+专门案件管理部门的监管。

2.案件管理的特点:纵强横弱

现行检察机关对于案件的实质性管理呈现纵强横弱的运行状态。①纵向上，办案部门通过三级审批的方式办理案件的同时对案件进行实质性的管理，业务部门因案件办理权以及三级审批制对案件流向起决定性作用。横向上，从机构职能上看，案件管理的权限分散，检委会办公室、纪检部门案件督察组、案件管理办公室三个部门都属于内部监督部门，其内部缺乏有效的整合，违反了管理学“相同职能由同一部门行使”的基本原理。

案管模式改革的目标之一是为领导提供有价值的决策参考，扮演检察长、检委会的“参谋”角色。②但是基层检察院案件管理工作停留在协调补充性管理方面，对流程的监控往往也流于形式。另外，案管部门对于自侦案件不能掌握全面情况，无法开展主动的法律监督工作。

(二)原因分析

1.受传统线性案件管理模式的影响，管理理念落后

传统模式是从检察委员会或检察长到承办人的线性、垂直管理模式。这种管理模式，管理层次多，指挥链条长，监督缺位。部分地区尝试开展主诉、主任检察官改革，即建立以骨干检察官为中心，在每个业务部门形成多个办案单元。由此形成检察机关以办案组为中心，即由“纵强横弱”的模式，走向压缩纵向关系的“扁平化”管理模式。这种新模式能够提高办案效率和质量，但也存在监督缺位的问题。

2.案件管理改革尚处于完善阶段

设立专门的案件管理部门，从原有的分散管理转向集中管理，但其中有很多不足之处。一是目前案管工作机制缺乏，需要构建和完善案件流程监控、案件质量绩效考评、案件信息整合反馈等管理机制;二是案管部门的法律监督职能不明确。检察机关是法律监督机关，但案管部门主要对受理案件的程序性问题开展监督，对于案管部门是否开展实体监督以及监督的范围和节点都存在争议。另外，案件管理部门对外监督权尚处规范空白较大。

3.未处理好案件管理改革与相关配套改革的关系

案管部门负责对全院的检察业务工作进行集中统一管理，与其他业务部门之间应是分工负责、互相配合、互相制约的平等部门关系，实现检察业务管理职能和组织结构规格相适应。③但目前基层检察院案件管理部门的规格低于其他业务部门，应当及时将案管部门的机构配置完善。

二、解决问题的路径

(一)案件管理改革与主任检察官责任制改革有机结合

主任检察官制度是司法化改革的核心内容，而放权于主任检察官是改革的基本内容，但要注意放权后的权力监督，除分权之外，赋予权力关系的其他主体来监控和规制该权力的行使是一种途径。

主任检察官责任制的核心是重新分配案件决定权，重新设计基本业务组织;案件管理的核心是加强案件横向监督，两者共同推进检察机关办案方式司法化。没有主任检察官责任制，案件管理模式“纵强横弱”的模式就难以改变。而主任检察官责任制的建立，又必须以相应的内部管理架构为支撑，加大案件的横向管理。两项改革措施，都反映了办案方式司法化改革的需要，将其有机的整合在一起，方能使检察权得到最优的配置。

(二)确认案件管理部门的实体监督职责

案件质量是检察工作的生命线，对案件进行实体监督是实施案件集中管理的重要组成部分，也是防止管理流于形式的基础。在案件管理中应将程序监督与实体监督相结合、以程序监督为主，并通过实体监督来保证管理活动的约束力。

由于检查机关各部门之间“串联式”的工作模式，案件集中管理改革要在统一实体监督的主体、范围、程序、方式上下功夫。在运行模式方面，由统一的部门加强对案件程序和实体的全面监督，范围上包括检察机关所有案件，在案件程序管理上要做好事中实时监控、全程动态监督，在案件实体管理上要做好事中重点监督、事后全面监督。在实体监督中要注意两点，一是可以利用侦查卷宗扫描技术保证监督者对办案工作的“亲历性”，二是对案件提出的处理意见，只能是一种参考意见，保障承办人员的积极性。

(三)完善机构设置

建立枢纽式案件管理部门，通过人员合理配置、机构科学设置解决案件的程序、实体监督问题，从而实现案件管理改革的目标。例如:对案件实行内部监督是检察委员会办公室和案件管理办公室在工作职能上的共通之处，两者同属检察机关内部监督机构，如果两机构合并，既可以从程序上实行监控，又可以从实体上实行监督，实现事前管理、事中控制、事后追踪，保证执法过程的完整监督。

同时，整个管理系统不是孤立存在而是与周围的事物进行信息交流。目前检察机关的案件管理体系封闭性较强，重点集中在于检察机关内部的决策管理和评价，而只有实现与外单位的公共信息共享，在有需求反馈的基础上，才能更好地实行决策。

三、基层检察机关案件管理新模式的构建

(一)案件管理的要素构成

检察机关案件管理作为一项管理活动，其内涵主要包括:

1.案件管理的主体是一个系统。该系统由具有一定检察专门知识及能力，拥有相应决策、监督职能的检察人员组成。其主要由检察机关决策系统、执行系统、监督系统、信息系统、综合服务系统五个子系统构成。

2.案件管理的客体即是法律监督活动。其具有广泛性和客观性、协调性，因此检察工作应采用定性定量的方式确定标准，进行客观的考核评估，同时在案件管理应按照统一标准，全面系统地进行科学管理的活动。

3.案件管理的目标与检察权目标具有内在一致性，即公正、效率、秩序。案件管理工作通过提高案件办理质量，成为检察机关落实检察权能的有效途径。实时、全面的检察机关案件管理体系，能够保障案件质量，进而实现司法公正。司法公正对于案件管理来说，既要保障程序公正、又要追求实体公正;效率是案件管理

要尽量减少繁杂的事务流程，充分整合司法资源、提高办案效率。秩序依对象不同可分为对内秩序与对外秩序两个方面。

(二)基层检察机关案件管理新模式

1.案件管理机构设置

检察案件管理由决策、执行、监督、信息、综合服务五个子系统构成。检委会、检察长形成决策子系统控制案件的总体运行和流向;信息化的案件管理系统形成检察机关案件信息子系统，保持整体的信息通畅;以主办检察官为组长的办案小组为业务单元构成执行子系统;专门的案件管理机构作为监督子系统;综合系统包括人事、纪检、行政等非业务部门。

2.各子系统运行机制

(1)设立业务执行单元，完善主任检察官责任制。取消业务机构科室级行政管理层的审批，压扁决策机构的层级。同时，坚持适度司法化，④将检察事务按事项的重要性区分为独立办理的业务事项与审批业务事项。通过放权，让主任检察官成为执行和决策系统的一部分，强化办案的亲历性、司法性，增强决策主体意识，提高案件质量。从案件管理主体的内部层级结构来说，放权给主任检察官，某些案件的决策与执行可以采取二合一的方式运行，提高案件运转效率。

(2)设立“大案管”部门，加强横向监督管理。将检委会办公室纳入案件管理部门，成立“大案管”，将增强检委会对全院工作的宏观指导，使案件管理部门成为检察长和检委会的“参谋”。同时，检委办的职能并入案件管理部门，符合“相同职能由同一部门行使”的基本原理;当横向联动频繁且成为常态，有必要将机构进行整合，抽离出其共性的部分让一个分设部门或小组承担，非共性的部分依业务专业化的方向分设或分组。⑤

在案管中心内分设:

流程监控组:负责事中程序监督。在流程监控中，按照“谁录入谁负责”的原则，由录入人从收案起对侦查卷宗进行全案扫描、控制节点实时监督、并出具监督报告。在节点设置过程中要将重要节点纳入监督范畴进行全面监督，明确规定每个节点的监控方式。

案件督察组:负责事中实体监督。主要承担三个方面的职责:一是由丰富经验的同志对案件主动开展事中实体监督，将社会关注度高、疑难复杂等类型确定为审查对象。二是承担原检委会办公室的职责，对要求提交检委会的案件进行初步审查。三是承担检察长、检委会交办的事中督察的任务。

案件考评组:负责案件事后评查和考核。通过日常质量评查和定期指标考核来对业务单元的办案质量进行评价，对出现无罪判决、涉检信访等问题的案件重点评查，对其他案件确定比例随机抽查，形成评查分析报告，报检委会审阅。

由检委会专职委员直接负责案件管理部门。这样有利于案件管理部门直接对决策机构负责，做到信息的上通下达，充分发挥案件管理部门作为检察长、检委会“参谋”的作用;增强案件管理部门所做决定的权威性和约束力，便于开展工作;提高案件管理部门的地位，解决案件管理部门级别偏低的问题。

(3)完善检察长、检委会决策机制。通过统一的案件管理部门，检察长、检委会能及时全面地了解案件信息以及全院业务进展情况，便于决策机构对整体办案工作进行统一指挥、协调和决策，从而充分发挥检察机关的整体优势和效能。

(4)搭建案件管理系统对外交流的电子信息平台。案件管理办案系统作为集办公、管理、监督、决策、服务信息于一体的虚拟办公室，应具开放性，不仅有内部系统，也有外部系统。不能局限于封闭的检察机关内部，检察权的运行必须与外部环境有一定的信息沟通、交流、反馈，将检察机关案件管理系统的公开信息与相关执法司法等单位的公开信息相交换，与检察机关内部的决策、执行、监督形成有机联系和互动，以适应外部环境的变化，实现检察机关的司法服务公正高效，提高司法公信力与公众满意度。

(5)注意与综合部门工作的衔接。一是处理好与检务督察部门的关系。案件管理部门的管理对象是检察人员的办案行为，检务督察部门的督察对象则是检察人员的违法违纪行为。二是做好与人事部门的衔接，案管部门做好案件考评工作，作为人事部门对个人考核的依据。

［ 注 释 ］

①崔永东.案件管理中的问题及其改善路径［J］.法治研究，2013(12):77.

②向泽选，葛琳.案件管理部门的职能定位［J］.检察日报，2011-12-5.

③杨永华.论法治思维下的检察机关自身监督——以案件管理为视角［C］.第九届国家高级检察官论坛论文集，2013.

④龙宗智.检察机关办案方式的适度司法化改革［J］.中国检察官，2013(4):77.

⑤甄贞.检察机关内部机构设置改革研究［J］.河南社会科学，2013(1):20.

［1］林玉雄.检察官论［M］.北京:法律出版社，2008.

［2］崔永东.案件管理中的问题及其改善路径［J］.法治研究，2013.

［3］向泽选，葛琳.案件管理部门的职能定位［N］.检察日报，2011.