城市流动人口子女平等受教育权保护——以广东佛山为例*

魏声然

扬州大学法学院，江苏　扬州　225009

城市流动人口子女平等受教育权保护——以广东佛山为例*

魏声然

扬州大学法学院，江苏扬州225009

摘要：随着城市化的不断推进，城市流动人口子女入学均等化问题越来越成为全社会的焦点话题。教育均等化过程中的种种问题，有家庭环境的影响，也有流入地学校的条件限制，更有政府支持不够以及现有的制度壁垒阻隔等等。广东省佛山市通过一系列措施，设计一整套具有可操作性的入学方案，保护流动人口子女平等受教育权。

关键词：流动人口子女；平等受教育权；法律政策

中图分类号：D922.16

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2015)36-0028-02

作者简介：魏声然(1988-)，男，汉族，江苏仪征人，扬州大学法学院，法律硕士研究生。

一、基本情况

作为珠三角经济发达地区和区域性制造业中心，佛山市吸引了大量外来流动人口，其子女教育平等权的保护成为一项重要的社会发展课题。佛山市在管理城市流动人口子女的入学均等化问题上，始终以“流入地政府管理为主”和“全日制公办学校为主”为准则，采取公办学校打头阵、民办学校后跟上的方式，尽一切可能让公办学校大力吸收流动人口子女，以政策为导向、以学校为阵地、以资金为保障，解决流动人口子女“入学难”的问题。据2014年数据统计，整个佛山市小学至初中在校生总计65.8万人，其中在校的流动人口子女总计30.7万人，比重约为47%，固定学生与流动学生的比例接近1：1。在所有在佛山市入读的流动学生中，在公办学校入读的人数为21.8万人，就读于公办学校的流动人口子女规模在广东省排名第一位。公办学校与民办学校中在读的城市流动学生中，共17.3万人可以享受免费教育，其比例达到在校生的56%，作为保障的政府资金投入达到1.4亿元。

二、相关政策

从2004年开始，佛山市制定了一系列与流动学生入学均等化问题相关的政策，并不断扩大受惠对象、放宽适用范围，为总共16类政策性借读生提供与户籍生平等的待遇，同时采取积分制入学的办法，使入学门槛不断沿着普及化、柔性化的方向逐步降低，为流动人口子女提供了平等受教育权、保障了教育公平权。为使绝大部分流动儿童都能享受教育的均等化，佛山市不断拓宽免费教育(小学至初中)的适用人群，减少流动家庭的教育支出，让城市流动人口子女在佛山能真正地“进得来、读得起、留得住、学得好”。具体措施包括以下几点：

(一)从入学角度抓教育均等化

佛山市规定进城务工就业农民(非户籍居民)在佛山市同一区连续暂住5年以上，由固定住址、合法就业或经营证明，其子女到教育行政部门制定学校就读的，可享受免费义务教育。2012年，佛山市颁布《佛山市非户籍常住人口子女入读义务教育公办学校实施办法》，引入“积分入学”机制，进一步降低城市流动人口子女入学门槛。

入学问题是教育公平的起点，佛山市将城市流动人口子女的入学问题纳入市教育事业发展整体规划，作为经济和社会发展的一大要务，不断加大政府投入，实施多轮中小学校布局调整和资源优化重组、挖掘盘活公办学校学位潜力、鼓励社会力量规范办学等多形式措施，满足城市流动人口子女不断增长的入学需要。

(二)落实政府责任，加大财政支持力度

佛山市坚持经费投入以流入地政府承担为主，通过两个方面维护城市流动人口子女的平等教育权。

1.实行流动人口子女与本地学生相近乃至相同的收费标准。从2005年起，佛山市不断下调“借读生”——即流动人口子女——的学杂费，使其与本地学生的学杂费差距不断缩小，其中，“借读生”的书杂费比例从70.2%下降到了48.5%。第一步下调收费标准的措施，实际上是要解决让流动学生入学后能“读得起”的问题，学杂费逐步下调后，流动学生与普通生的义务教育费用支出基本持平，这就使公办学校的大门可以向所有适龄儿童敞开，使流动人口子女都能够接受义务教育。在2009年，佛山市率先按照国家规定，取消义务教育的借读费，按照统一标准(小学每学期340元，初中每学期520元)收取学费，完全统一了城市流动人口子女与本市户籍学生在义务教育阶段的收费标准，使流动人口子女能够享受到与本地儿童完全平等的教育资源，同时无须支付额外的教育支出。

2.不分户籍，实行生均公用经费拨款制度。为了进一步扩大流动儿童入学比例，佛山市将教育的生均公用经费编入各级政府财政的预算，从政府保障的角度出发，力求使所有符合条件的流动儿童都能够享受到财政补贴，从而扩大流动儿童入学比例。2011年佛山市生均公用经费拨款标准为小学800元，初中1000元。

(三)采取“政策性借读”政策，保障流动人口子女教育公平

若有流动儿童的流动家庭没有达到“入户”佛山的条件，相关部门将以“逐步扩大，尽力而为”作为原则，采取“政策性借读”政策，保障流动人口子女教育平等权。享受“政策性借读”政策的学生即为“政策性借读生”，他们享受按政策入读公办学校及免费教育，与户籍生待遇平等。

从2004年起，佛山市享受该政策的“政策性借读生”，从11类人群逐步扩大，到2012年年时，已经涉及16类适龄儿童，总计5类，包括特殊人群、引进人才、投资贡献、境外群体、优抚群体。有适龄儿童的流动家庭只需满足1类条件，便可享受“政策性借读”政策。这一措施大力保障了流动人口子女入读公办学校，目前佛山每年有1万多名流动人口子女获得了这一政策的实惠。

*江苏省研究生培养创新工程科研基金项目“城市流动人口子女入学均等化问题与对策研究”(SJLX_0590)。

(四)采取“积分制”入学政策，鼓励流动人口安居及其子女教育正常化

2012年，佛山市颁布了《佛山市非户籍常住人口子女入读义务教育公办学校实施办法》，实施“积分制”入学政策，进一步扩大了优惠政策的受惠面，面向居住满一年但暂时无法享受“政策性借读”政策的流动家庭儿童，根据家庭的积分情况，从高积分到低积分地解决流动儿童入学问题。为保证公平原则，在设计整个“积分”框架时，还细致地分析情况，对部分有可能违背公平原则的不平衡项目做了限制，对少数项目规定了一些最高分封顶。此外，该政策内不规定减分项目，目的在于积极地鼓励流动人口常住佛山、定居佛山、热爱佛山，以最快的速度融入佛山社会。

三、佛山经验带给我们的启示

(一)明确政府职责

从2001年开始，国家法律及政策在流动人口子女教育问题上，采取的是流入地政府为主，流出地政府予以配合的方式，主要有以下几方面的工作：

1.流入地政府的相关工作

(1)行政部门及教育部门，将城市流动人口子女的义务教育工作作为九年义务教育工作的重要内容来抓，指导、帮助并督促相关公办学校按照规定认真做好接收及教学工作。

(2)公安部门，建立完善流动儿童数据库，并与教育部门共享，提供适龄流动儿童的实时情况。

(3)发展改革部门，将适龄流动儿童就学学校建设纳入城市基础设施建设规划，将城市流动人口子女教育纳入城市社会发展计划。

(4)财政部门，制定出必要的保障经费机制。

(5)机构编制部门，根据流入地适龄流动儿童的相关情况，及时编制、核定接收学校的教职工人数。

(6)劳动保障部门，大力保护流动人口的劳动权、休息权等，并严禁少数企业不法使用童工，保障适龄流动儿童都能够入学。

(7)城市人民政府的社区派出机构，负责督促本社区的流动人口积极将子女送入就近的公办学校，接受法定义务教育，并批评教育不按义务教育法、将子女送入工厂的父母，说服、责令其依法送子女入学。

2.流出地政府的相关工作

流出地政府要积极配合流入地政府，做好城市流动人口子女教育工作，建立健全有关制度，教育行政部门要做好城市流动人口子女的信息登记工作，并及时传递给流入地教育行政部门，做好配合工作。

(二)明确入学条件

从形式平等的角度来看，城市流动人口子女的平等受教育权，主要表现为受教育起点的机会平等和享有教育资源的机会平等，即城市流动人口子女享有流入地公办学校的入学升学机会平等权和在流入地公办学校接受教育的过程中，享有平等利用国家、社会、学校提供的教育资源的权利。

佛山市采取的“积分入学”政策大大降低了入学门槛，积分内容和标准系统化和科学化，操作简便；“政策性借读生”政策构建的多个部门联动机制，为城市流动人口子女入学提供了一个非常积极的政策示范。其中积分制打破了过去流动人员只能依靠购房人户、读书入户和投资纳税入户三种主要入户限制，而当下流动人口入户的最大动力之一就是其子女的入学问题。

这启示我们将来在制定全国标准的流动人口子女教育相关法律法规时，要让适龄的流动儿童与本地儿童在教育支出、管理等方面享受同等的待遇，使他们能够进入公办学校，并真正地获得法律、政策的保护。我们还可以模仿佛山市的入学条件设置，对达到标准的流动儿童积极引导入学，结合当地的实际情况，在不过分透支地方财政的基础上，保障每一个孩子的平等受教育权。

(三)明确经费保障

2014年，全国教育经费总投入为32806.46亿元，比上年的30364.72亿元增长8.04%。不过我国人口基数大，从人均水平来看，从与其他发达国家投入相比较来看，仍显不足远远不能满足现实需要，必须着力改进。

首先，继续保持教育经费在政府财政预算中的比例，逐步加大针对城市流动人口子女受教育问题的经费支出，完善城市流动人口子女教育经费的管理、监督和责任追究机制。其次，多方面拓展城市流动人口子女教育经费渠道，政府支出是首要保障，同时辅以其他方式，比如其他个人或公益组织的教育捐款捐赠。对接收城市流动人口子女就读的民办学校，在《民办教育促进法》框架下，从财政上加以必要的扶持，给予土地、贷款、税收等相关政策优惠。

四、小结

随着我国经济不断发展，城市流动人口的社会参与程度持续加深，佛山市在流动人口子女教育平等权保护方面取得了可喜的成绩，但还面临许多问题，比如一些流动人员反映积分制申请手续太繁琐，所涉及项目太多，相关证明的获得条件太过严格，不过佛山各种政策给我国研究流动人口子女平等受教育权的保护和发展提供了非常好的素材。总而言之，人口的自由流动是社会进步的必然趋势，社会各方应携起手来保护流动人口子女的平等受教育权，这不仅是对流动人口及其子女，而且对于全社会发展和进步都具有重要意义。

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