民国三部中医法规研究

曹丽娟，袁 冰(中国中医科学院 中国医史文献研究所，北京 100700)



民国三部中医法规研究

曹丽娟，袁 冰*
(中国中医科学院 中国医史文献研究所，北京 100700)

民国时期，中国进入法制社会，医患关系的最主要内涵也是法律关系。政府通过颁布法律法规，对中医实施严格管理。1912-1949年，中央政府颁布了18部中医法规，以其中三部法规最为重要，具有标志性意义。中医法规的核心内容是中医资格认证，民国中医法规的宗旨是强制养成合格中医，以期从根本上杜绝庸医的形成。1949年，中医必须通过资格认证才能执业，充分体现民国时期中医法规引导中医发展方向的作用。

中医法规；民国时期;《中医条例》;《管理医士暂行规则》;《医师法》

中医是关系到人民生命健康的特殊行业，国家必须进行严格的行政督管。1911年以前，没有任何资格限制，人人可以从医，由此产生很多医药事故，其中庸医问题最为突出。1912年，中华民国成立，政治以民主化为目标，民权主义成为三民主义的核心，开始尊重民众权利，国家治理不再实行人治，而是以法治为主。具体到民众医药问题上，通过立法管理中医。1912—1949年，中央政府颁布了18部中医法规，以其中三部法规，即《中医条例》《管理医士暂行规则》《医师法》最为重要。

1 三部中医法规简述

民国时期中央政府颁布的18部中医法规中，以其中三部法规最为重要，具有标志性意义。其他中医法规是对它们的修正或者补充。三部重要中医法规是，1922年3月9日颁布的《管理医士暂行规则》、1936年1月22日国民政府颁布的《中医条例》及1943年9月22日政府颁布的《医师法》。按民国法律，新法规颁布后，旧法规即失去法律效力，所以上面三部中医法规是前后相继的关系。《中医条例》颁布后，《管理医士暂行规则》即废止。同理，《医师法》颁布后，《中医条例》即废止。《管理医士暂行规则》和《中医条例》是临时性法规，《医师法》是正式法规。三者的法律地位有明显区别。

《管理医士暂行规则》是民国第一部中医法规，涉及资格认证、开业管理、义务责任、惩戒办法等。尽管规则未在全国统一实施，仍然具有划时代意义，其开辟了中医医政的新篇章，奠定了后来法规的基础。此后，法规的基本精神没有改变，内容大同小异，条款不断完善和扩充，从简约走向繁复。《管理医士暂行规则》遗存古代社会烙印，如个人担保模式，“取具给照医师或医士三人以上之保证者”[1]。再如，遗存清末警察厅管理中医的印迹。

《中医条例》是第二部中医管理法规，标志着政府对中医法律地位的认可。民国伊始，中医学校无法列入学校系统，连带引发中医的合法性问题。《中医条例》让中医摆脱被灭亡的危机，却必须接受政府的规范化管理。《中医条例》结束了警察厅管理中医的历史，向内务部及卫生部管理中医过渡。

《医师法》是第三部中医法规，是民国颁布的正式中医法规，规格最高。由于《中医条例》是临时性法规，两者地位不可相提并论。《医师法》中的“医师”包括中医师与西医师。较之前面的两个临时中医法规或者中医条例，更为成熟完善，是前两者的必然发展结果。由于事实存在中医和西医地位的不平等，用一部法规进行管理，明显存在很多问题。《医师法》规定，医师证书的授予机关是卫生署。卫生署是卫生行政主管机关，说明南京国民政府的医药立法趋于成熟。

2 基本内容一以贯之

民国中医法规的基本内容有四项，分别是资格认证、开业管理、义务责任及惩戒办法。尽管中医法规更替较快，新规则颁布，旧规则作废。但是，三部重要中医法规的基本内容，在几十年间却一以贯之。

2.1 《管理医士暂行规则》的基本内容[1]

1922年，北洋政府内务部颁布《管理医士暂行条例》，共有27条，基本内容有四项。

第一项是资格认证，规定通过资格认证的中医，必须经各地警察厅考试及格领有证明文件者、在中医学校及中医传习所肄业三年以上领有毕业文凭者、“曾任官、公立医院医员三年以上，确有成绩及证明文件，并取具给照医师或医士三人以上之保证者”、行医五年以上及由有照医师或医士三人以上之保证者。这四个方面，一直被后面的中医法规延续，只是文字表述略有差异。

第二项是开业管理，共有16条，占的篇幅最大。规定“凡具有医士资格者，应由内务部发给医土开业执照。其他未经核准给照者，不得执行医士之业务” 。规定三种人不得取得医士开业执照，“ (一)曾判处三等以上有期徒刑者。但国事犯之业经复权者，不在此限； (二)在停止公权中者； (三)聋者、哑者、盲者、精神病者、禁治产者、准禁治产者”。[1]后面的中医法规，也把这三种人排除在取得执照之外。

首次领取执照时，必须交“执照费十元，印花税二元，半身相片一张，履历书一纸，连同毕业文凭，资格证明文件及保证书”。此处所指的执照是由内务部颁发的执照，以前所领的警察厅执照，必须限期换领。此外，还有补领执照、吊销执照等问题。既然有开业，自然也存在歇业及复业，其中牵扯医者死亡问题，必须十日内向警察厅报告。

引人关注的是，规则把行医地点更换问题单列一条，规定“医士欲在某处开业，须连同部颁执照，向各该管警察厅所请求注册”，可见此问题的重要性。这是民国中医法规的最重要特点之一，对中医医疗和教育产生极大影响。

第三项是法定义务，规定必须定期向行政部门报告。还有，医疗费用必须透明，不能暗箱操作。如“凡医士诊治是否收费，并收费若干，应先呈报该管警察厅所备查”。为了配合官方的检查，及处理医疗纠纷，必须存留证据，故“当诊治时，即将年月日、医士姓名、病人姓名、年龄、药名、分址、用法等项，编号填记，并加盖站名戳。一联给与病人，一联汇存备查。如有药、方不符，或医治错误，经该管官厅查实时，即分别轻重，予以相当之处分”。[1]另外，必须配合开始实施的卫生医药统计，“医士每月应将诊治人数，分别治愈、转治、死亡三项，列表汇报该管警察厅所。遇有传染病或疑似传染病及中毒者时，应即据实向该管官厅呈报”。[1]最后，规定“医士关于公务上有应遵从该管官厅指挥之义务”。 还规定以下严禁事项。“医士非亲自诊察，不得施行治疗或开给处方及交付诊断书” “ 医士如无法令所规定之正当理由，不得拒绝诊断书”“医士不得因请托、贿赂，伪造证书，或用药物及其他方法堕胎。违者，照现行刑律治罪”“医士关于其业务，不得登载及散布夸张虚伪之广告”。

第四项是惩戒办法。对于违反本规则者，由警察厅给予处罚。处罚分为罚金、禁止营业或停止营业三种。罚金是“凡未领部颁医士开业执照，及执照取销与停止营业者，概不准擅自执行医务。违者处二百元以下之罚金” 。停止营业是收缴执照，“医士如受取销之处分时，应三日内将执照向该管警察厅所缴销。其受停止处分者，应将执照送由该管警察厅所，将停止理由及限期记载于该照里面后，再交由本人收执” 。禁止营业是拒发执照，“本规则公布满二年后，凡非合于本规则第三条一、二两项资格者，不发给医士开业执照”。 此外，还有另外一种特殊的处罚，即援引西医条例进行处罚。凡采用西法之医士，可以适用医师规则的若干条进行处罚。

2.2 《中医条例》的基本内容[2]

1936年1月22日，国民政府颁布了《中医条例》，总共17条。尽管条款简单，基本内容也分为四个方面。

第一项，资格认证，同样也有四个条件。与前者相比，实属大同小异。例如，去掉在医院工作三年以上的条件，增加“曾经中央或省市政府发给行医执照者”。另外，将“中医传习所”、需要担保的内容去掉。

第二项，开业管理有两条。一条是人性化处理未审查前的情况，“凡现在执行业务之中医，在未经内政部审查前得暂行继续执行业务”。另一条是更换行医地点的问题，“凡经审查合格之中医欲在某处执行业务，应向该管当地官署呈验证书，请求登记”。

第三项，法定义务，共有四条。首先，注重实施医疗规范，“中医非亲自诊察，不得施行治疗、开给方剂，或交付诊断书；非亲自检验尸体，不得交付死亡诊断书或死产证明书。前项死亡诊断书，及死产证明书之程式，由内政部定之”。此外，强化中医对于传染病的规范防治，“中医如诊断传染病人或检验传染病之死体时，应指示消毒方法，并应向该管当地官署或自治机关据实报告”。也规定中医对于公共卫生、治安方面的义务。“中医关于审判上、公安上及预防疾病等事，有接受该管法院、公安局(所)及其他行政官署或自治机关委托负责协助之义务”。最后，中医使用西医器械及药品引起问题时，可借用西医条例处理。

第四项，惩戒办法共有两条，皆是罚款内容。“受停止执行业务处分之中医擅自执行业务者，该管当地官署，得处以一百元以下之罚锾”“中医违反本条例之规定时，除已定有制裁者外，该管当地官署得处以五十元以下之罚锾”。

2.3 《医师法》的基本内容[3]

1943年9月22日，政府颁布了《医师法》，共有40条，基本内容有五个方面。前四个方面与前面的大同小异，只有第五项是全新内容。

第一项，资格认证包括3个条件。具体内容是曾向中央主管官署或省市政府领有合格证书或行医执照者、在中医学校毕业并实习成绩优良者、曾执行中医业务五年以上并声望卓著者。同样规定不得充任医师的条件。

第二项，开业管理，增加新的内容，无条件地硬性规定“医师非加入所在地医师公会不得开业”成为最大亮点。

第三项，法定义务，条款最多。与前面两部法规相比，明显细化、精确，管理日益严格。

精确使用数字进行界定。如“医师执行业务时应备治疗簿，记载病人姓名、年龄、性别、职业、病名、病历、医法。前项治疗簿应保持十年”“医师如诊断传染病人或检查传染病之尸体时，应指示消毒方法，并于四十八小时内向该管官署报告”“医师检查尸体或死产儿，如认为有犯罪嫌疑者，应于二十四小时内向该管官署报告”。

细化的内容有：“医师对于诊治之人交付药剂时，应于容器或纸包上将用法、病人姓名及自己姓名或诊疗所逐一注明”“医师关于传染病预防等事项，有遵从该管行政官署指挥之义务”“医师不得违背法令或医师公会公约，收受超过定额之诊疗费。开设医院者，亦同”“医师对于危急之病症，不得无故不应招请或无故迟延”。

新增条款有2项。“医师除正当治疗外，不得乱用鸦片、吗啡等毒剧药品”“医师对于因业务知悉之他人秘密，不得无故泄漏”。

第四项，惩戒办法，分为三种，即吊销执照、责令停业及处以罚款。

第五项是公会，乃全新内容。因为第二项开业管理“医师非加入所在地医师公会不得开业”，此是详细诠释有关内容。

3 中医法规的作用及影响

民国时期，中国进入法制社会，医患关系的最主要内涵也是法律关系。政府通过颁布法律法规，对中医实施严格管理，以期保障民众的生命安全，也保护中医的合法权益。只要中医不出法规范围，即受到法律保护。

具体说来，政府对中医实行准入控制，又叫中医资格认证，在全国统一强制推行。中医资格认证指由国家组织考试或者考核，确定中医的执业资格，是从业必须具备的法定条件。取得执业资格，在注册后，即被认定为合格医师。合格医师之外的中医属于不合格者。若不合格中医擅自执业，不仅侵犯患者身体健康和生命安全，同时扰乱医疗秩序及侵犯公共卫生，将受到相应处罚。

中医资格认证也是中医法规的核心内容。民国中医法规的宗旨是强制实施中医的从业规范，其中最为重要的是强制养成合格中医，以期从根本上杜绝庸医的形成。中医必须通过资格认证才能执业，成为大势所趋。到1949年时，通过资格认证的中医越来越多，充分体现民国中医法规引导中医发展方向的作用。

1932年上海出版的《国医名录》，一些中医在“资格栏”填写“上海卫生局中医登记委员”等类似说明。另外，在陈世尊编辑的《厦禾鼓厦门中西医师名录·上集 》[4]里，所列中医皆有领取执照的说明。民国四十年代出版的《苏州国医医院院刊》[5]创刊号，在正文前面设专页，罗列所聘医生的资格，其中也有通过卫生局中医登记的说明，已作为医院合法性的证明。

民国中医法规的最大特点是开业没有地点限制，意味着取得资格证书，即可以在任何地点自由行医，即可以在医疗机构从事诊疗活动，又可以开设私人诊所从事诊疗活动。开业没有地点限制，既可极大调动中医的积极性，又可以最大效率使用名医资源。

由于民国中医法规较为合理，故实施起来较为顺利。除了“中医不得擅行使用科学医之器械、药品或注射法”引起中医界抗议之外，其他条款均无严重分歧。

[1] 陈明光.中国卫生法规史料选编[M].上海：上海医科大学出版社， 1996： 623.

[2] 陈明光.中国卫生法规史料选编[M].上海：上海医科大学出版社， 1996： 647.

[3] 陈明光.中国卫生法规史料选编[M].上海：上海医科大学出版社， 1996： 668.

[4] 陈世尊.厦禾鼓厦门中西医师名录[M].上集.厦门：福建医业促进社，1936.

[5] 不详.苏州国医医院院刊[M].创刊号.1939.

(责任编辑：宋勇刚)

2015-01-10

曹丽娟(1964-)，女，中国中医科学院中国医史文献研究所副研究员，研究方向为中医医史文献。

袁冰(1973-)，女，中国中医科学院中国医史文献研究所副研究员，研究方向为方剂史、中医骨伤科史等。

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1673-2197(2015)11-0011-03

10.11954/ytctyy.201511004