中国近代以来的政治正当性问题

袁兆霆，常士訚

中国近代以来的政治正当性问题

袁兆霆1，常士訚2

（天津师范大学政治与行政学院，天津3OO387）

政治正当性的内涵在不同时代、不同地域并不是一成不变的，中西方的政治正当观都经历了从超越的天命向世俗的民意的嬗变过程。政治正当性有两个组成部分：其一为权力来源的正当性；其二为政治目标的正当性。正当的政治目标无非是一个“公”字，即提供公共产品，维护公益。在前现代社会，公的解释是“背私为公”；现代社会，公与私的关系变为“合私为公”。虽然近代以来，中国政治正当观在西方人民主权论的影响下发生了一定的变化，但仍然具有明显的中国特色。

政治正当性；民主；民本；政治绩效；公与私

对于任何政权，政治正当性都是非常重要的。所谓名正方能言顺，言顺方能事成。政治正当性不仅事关一个政权的稳定、存续，关乎一个政权的的凝聚力、号召力，更关乎一个多民族国家政治整合的成败。对于多民族国家的政治整合而言，政治正当性尤为重要。但不同国家、不同民族在不同历史时期对政治正当性的理解又是不同的。在非民主社会，政治权力常常是打出来的，所谓“打江山者坐江山”。实质虽如此，但从巩固这种来之不易的权力地位考虑，往往喜欢借助某种神秘的力量，比如天命，来给其披上一件漂亮的外衣，美其名曰君权神授，以显示其产生、存在的正当性。在这一历史时期，在这一套手法上，中西方是一致的。但西方启蒙运动后，上帝死了，人类醒了，天命自然也就失去了它在人间的正当性功能，政治正当观发生了重大的历史转型。新的正当观以人民主权论为根据，确立了新的正当性标准。西学东渐，西方的人民主权论激发了中国思想传统中的个人意识，中国的政治正当观从晚清开始也发生了重大的变化。但是这种变化并非只是简单地照搬照抄，而是象历次文化输入那样经历了本土化改造。在本土化改造过程中添加了哪些本土文化因素？改造后的政治正当观有何新特点？有何不足？本文试图探索一下这些尚有一定敏感度的重要问题。

一、政治正当性的内涵

在中国历史上虽然一直存在政治正当性这个问题，但由于众所周知的原因，学界不愿涉及这个问题，更不愿深究这个问题，甚至于很长时间根本就没有这个词语①在古汉语中虽没有政治正当性概念，但“正当”一词却由来已久，且使用普遍。其基本涵义有如下三项：1.品行端正，如《廿载繁华梦》第七回：“〔陈文〕他自念本身虽贫，还是个正当人家，哪里忍得他人小觑自己。”2.合情合理合法，如巴金《光明·好人》：“好像认为这是很平常的事情，而且他采取的手段是正当的。”3.正确、切当。如清顾炎武《答俞右吉书》：“所论《春秋》诸家及胡文定作传之旨，极为正当。”概括起来说，在现代汉语中，“正当”通常指人的行为的合理性和合法性，也就是说，一个人的行为、要求、愿望等符合国家的政策法规和社会的道德规范的要求。正是这些含义奠定了政治正当性的语义基础。。同众多现代政治学词汇一样，这个词是在译介西方的学术思想的过程中新造的。在翻译英文political legitimacy这个词的过程中，一开始国内学者是用“政治合法性”来翻译表述这个词的含义，直到如今仍有不少人习惯于这样用。用这个词来对译应当说有些道理，因为“合法”确实简洁地译出了该词“合乎自然法”的这层意思，但美中不足的是，这样翻译容易使人将合乎法律法规的“合法”同合乎自然法的“合法”相混淆，把“合乎自然法”这么美好的境界庸俗化，甚至会出现“合法”（合乎恶法，即不公正的法律程序）的不合法（不合乎自然法）的表述困境。如换另一个合适的词，比如用“正当”来翻译表述该词“合乎自然法”这样比较超越的规范价值意义，而用“合法”去翻译指代“合乎法律法规”这样具有世俗性、现实性的含义，意思表达就会清楚明白的多。另外还需指出的是，有人用“肯认性”、“认受性”去翻译“legitimacy”这个词语也不太妥当，因为这些词过多强调了“legitimacy”的主观性这一面，似乎只要获得被统治者的“肯认”、“认受”就足以为政治权力奠定道德理据，却忽视了“legitimacy”的客观性、规范性的一面。相比较而言，如果将“legitimacy”译成正当性，其动词形式“legitimate”译成“正当化”则要妥当得多。

不仅从汉语语义表达的角度看是应该如此，从英语词源学的角度来说，也是应该如此。虽然“legitimacy”是拉丁语legis（法）的衍生词语［1］（P. 418），但由于当时有自然法传统或者上帝意志作为依归，所以这个词语包含有浓厚的道德意味，但如今这些超越的规范都已式微，在这样的时代背景下若把“legitimacy”翻译、解释为“合法性”，就会使“legitimacy”丧失道德批判的价值，彻底沦为替现实政治作辩护的工具。事实也确实如此。今天世界各国的实体法的确已经不再努力从更高的自然法中获得自身的正当性，而是普遍从自身的形式程序中寻找正当性，这种“正当性源自于合法性”的逻辑正是我们这个时代所面临的政治困境之一。出路只能是拒绝将正当性等同于合法性。此外，反对把正当性混同于合法性的另外一个原因是，在英文里另有“legality”、“law ful”等词表示“合法性”的意思，而“legitimacy”除了有“合法有效”的意思外，还有“正统的”、“正确的”等多重含义，用合法性这个词语无法涵盖“legitimacy”后面的这几层重要的含义。因此，相比较而言，若将“legitimacy”译成“正当性”，其动词形式“legitimate”译成“正当化”，“political legitimacy”译成“政治正当性”要更贴切恰当一些。

从界定一个政治学关键概念的角度来说，找到一个合适的词语仅仅是这项工作的第一步，我们还需进一步地厘清这个概念的内涵与外延。要厘清政治正当性这个概念的内涵，我们面临的第一个问题是：古今中外这个概念的内涵有差别吗？如果有差别，它们之间有对话的基础和条件吗？哈佛大学的中国思想史权威本杰明·史华慈认为，各种轴心文明，无论是古希腊文明、犹太教—基督教文明、印度教文明，或者是中华文明，虽然他们的哲学与宗教差别很大，但所面临的问题和关怀是相似的，因此不同的文明才有对话的可能。从轴心时代开始，人类便有了政治和对政治的思考，其中的核心问题之一就是统治与服从的关系问题。为什么统治是可能的？为什么服从可以是自愿的？这其中就涉及政治的正当性问题。在古代世界，政治秩序与宇宙秩序远远没有像现代这样做出明确的区分，在人们的思想意识之中，政治秩序不仅来源于宇宙秩序，而且是服从于后者的。人类政治秩序的道德理由，一定要来源于一个超越的规范。古希腊政治的正当性来源于自然正义；而古代中国的政治正当性则来自于天命、天道和天理。从这个意义上说，自从有了人类社会，有了政治之后，政治正当性这个问题就发生了。

问题发生，并不意味着人类此时就有自觉的意识，直到轴心时代，各种高级的宗教和文明对这个问题才开始有自觉的意识和思考。但不同的文明对这个问题的理解和阐述又很不相同。西方走的是外在超越道路，正当性的源头来自于现实世界之外的另一个超越价值规范，那个超越价值规范或者是古希腊的自然，或者是基督教的上帝，那是独立于人类、高于社会并独立于政治的超越价值规范，这个超越价值规范奠定了政治正当性的基础。一直到近代的马基雅维利之后，西方政治正当性的源头才开始转向人间，才开始从人类自身的需求当中提取和获得政治正当性。从这时起人类才具有了自主性，才开始逐渐摆脱各种超越价值规范的束缚，政治正当性才具有了现实性和世俗性。

在中国古代，由于现实世界和超越世界不是像西方那样截然二分，而是天人合一，天命与人性、天理与良知是同一个东西，超越世界的天道无法自身呈现，必须通过现实世界的人心或者说民意才得以表达，因此，政治正当性的源头虽然来源于彼岸的超越世界，但其现实呈现却在于此岸的世俗世界。中国古代的政治正当性尽管与西方一样是超越的，但走的是内在超越之路，是通过人性、良知来获得天道的超越品格。因此，中国古代的政治不具有西方那样的宗教气质，而是具有非常世俗的现实道德性，士大夫的良知、百姓的民意之中自有政治的是非曲直所在。只是到了近代之后，这些道德性的良知、民意才摆脱了天命、天道和天理的规制，彻底世俗化，成为政治正当性的基础。

纵观古今中外政治正当性的流变，关于政治正当性的内涵有两点是比较明确的：其一，政治正当性的内涵在不同时代、不同地域并不是一成不变的；其二，中西方在政治正当性嬗变的过程中都经历了从超越的自然和天命向世俗的人心与民意的转化。有学者把政治正当性的论证路径区分为“上行的”和“下行的”两种路径［2］（P.12O）。所谓上行的正当性理论，是把正当性的源头归根于普遍的原则或更高的规范；而下行的理论，则是把源头归根于公民的同意与认可。古代的政治正当性基本属于上行的理论，现代的则基本属于下行的理论①周濂在政治正当性的古今中将“把正当性的源头归根于普遍的原则或更高的规范的正当性理论”称为“下行的正当性理论”，将“把正当性的源头归根于公民的同意与认可的正当性理论”称为“上行的正当性理论”，这也许与他本人的价值观有关，无可厚非，但与通常的方位感有悖，给人一种说反了的感觉，故此处略作调整。。下行的政治正当性理论又有两个组成部分：一是立基于被统治者的同意、认可和赞同，有人称之为源自正当政治程序的政治正当性；二是立基于能够较好地实现公共利益，比如实现国家统一、政治稳定、民富国强等政治目标，人们则把这种政治正当性称为源自政治绩效的正当性。

概而言之，所谓的政治正当性（political legitimacy）是指在一个政治共同体内建立的政治秩序，符合人类社会在该阶段共同认可的政治信念和规范，因而它是政治权威赖以建立的社会心理基础。政治正当性有两层含义：第一层含义是政治权力来源的正当性，即在政权建立时，政治权力的获得要合乎该社会阶段普遍认可的政治惯例或法定程序；第二层含义是政治目标的正当性，即在该政权运转时期，能够保障并促进这个政治共同体所赖以存在的核心价值，并且统治者有能力实现被统治者所期待的某些政治绩效，比如国家富强、民生改善、秩序稳定等。名正方能言顺，拥有政治正当性，对一个政权的存续、稳定是非常重要的。

二、中国近代以来政治正当观的变化

晚清时期的中国，开始了“三千年未有之变局”。之所以说“三千年未有”，乃是过去中国政治之变化，不过是王朝之更迭或君主之更替而已，虽然统治者不断变化，但政治权力的正当性基础，统治的基本义理，三千年基本未变。而晚清开始的大变局则不同了，不仅老祖宗定下的旧制度要变，而且支撑旧制度的义理也发生了动摇，也面临着大变化。综合起来看，晚清以后的政治正当观的变化，体现在以下三个维度上：

第一个维度是，政治权力的来源成为政治正当性的首要问题。在古代中国，政治思想家们考虑的重点不是政治权力的来源问题，而是如何统治才正当，才符合天意和民心的问题。近代由于受西方人民主权论的影响，发生了革命性的变革：政治权力是否来自人民的授权，成为统治者要获得政治正当性就不能回避的第一个重要问题。人民从过去只是被统治的客体，转变成为政治的主体。晚清以后，政治权力是否正当，已不能再从超越的天命、天道和天理之中获得其正当性，而转而从人自身寻找正当性的源头。晚清出现的公理，虽然从传统的天理演化而来，但已经世俗化了，其背后已经不是一个以宇宙为中心的有意义的有机世界，而是一个以人为中心的机械论的物理世界。五四时期演变为公意，后来又以民意、民主取而代之。从天命、天理到公理、公意再到民意、民主，名称的变化明显反映出人们关于政治权力来源思想的嬗变，内涵逐渐明确，逐渐抓住了新时代的本质，但由于缺乏文化习惯的支撑，法律程序的保障，其内涵的客观性仍然不足，许多人分不清民本和民主的区别，在现实政治生活中民本正当性仍然大行其道，执政者常常用民本的正当性替代民主的正当性。

第二个维度是，个人的自由和权利能否得到保障成为衡量政治正当性的另一个重要尺度。古代中国的政治正当观是建立在公共善的基础上，即是否可以建立一个天下归仁的礼治秩序，因而仁成为最高的伦理标准，大同成为最高的政治理想。从明代王学开始萌发的个体意识和明末的自然人性论到晚清经过西方思想的催化，演化为个人的自由和权利的新的价值观。政治秩序是否正当，在于是否为每个公民提供个性的自由发展的机会和空间，在于是否保障个人的合法权利，于是通过制定或声明遵守某个明确规定公民的政治、经济、文化等方面的自由权利的宪法，便成为使一个政权获得正当性的手段之一。即便不打算认真实施它，形式是必须有的。

第三个维度是，国家富强成为政治正当性的重要来源之一。儒家的政治正当观主要建立在统治的动机（义）基础之上的，比如所谓的“爱民如子”、“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”等政治高调，而统治的效益（利）一直是潜伏的支流。晚清之后，经世潮流大兴，儒家内部的功利主义支流经过洋务运动的刺激，逐渐上升为主流，并进一步以法家的富国强兵作为追求的目标。效益主义的政治正当观，在近代中国有两个标准，一是国家的独立富强，二是国家的统一稳定。在某种程度上，这两个标准是密切联系，难以严格区分的。国家实现独立富强之时，往往也是处于统一稳定之时；国家的统一稳定难以保障之时，国家的独立富强也就成为镜中花水中月。

从上述晚清以后政治正当观的三个维度的透视中①许纪霖在近代中国政治正当性之历史转型一文中，将其概括为五大变化，本人认为该部分论述多有重复，逻辑也不太清楚，在此将其合并整理为三个维度上的变化。，可以看出在经历传统政治正当观危机后，近代中国的思想家们已在逐步重建新的政治正当性标准。新的政治正当观以世俗化的人民主权论为知识背景，形成了关于政治正当性的三个重要标准：民主、自由和富强。以这三个准则为导向，分别发展出近代中国的三种彼此呼应，影响广泛的政治思潮：民主主义、自由主义和国家主义。政治民主、个人自由和国家富强，这是三种现代的政治价值准则。这些新的政治价值观在严复、梁启超等启蒙思想家的思想意识中，彼此之间还是互相包含，尚未分化的。然而，这些新的价值毕竟有各自不同的价值取向，很快，民主主义与国家主义便发生了冲突，最后自由主义与民主主义也分道扬镳。当这些价值发生冲突的时候，民主主义看重的是权力的来源，自由主义强调的是通过立宪维护个人的权利，而国家主义更重视的是国家的独立和富强。

三、中国政治正当观的中国特色

1、从天命、天德、天理到人心、公理、民意：是民本还是民主

古代中国的政治权力来源正当观也并非一成不变。古代中国的政治权力来源正当观主要有两种：一种是宇宙本位的权力来源观，它从殷商时代的天命观开始，到西汉董仲舒那里达到巅峰，认为人类社会是由神灵或超自然力所控制的，是宇宙秩序的一部分。另一种是天德本位的权力来源观，其从周代的天道观发端，经过孔孟荀而系统化，到宋明理学而进一步发扬光大，认为政治权力的源泉是天命，天命的传授端视德行为准，而德行与权力的结合，便是构造理想社会的基础。［3］尽管这些思想在历史上互相渗透，互竞共存，但相对而言，可以说汉唐的政治正当观是建立在宇宙本位的天命观基础之上的。然而，唐以后由于受到佛教的冲击，儒家的宇宙本位的天命观日趋式微，日常生活中的礼乐制度背后的超越价值被掏空，需要重新义理化，于是在中国思想史上，便发生了历史性的唐宋转向，以天理观为标志的天德本位的正当观，取代了宇宙本位的正当观。

发展到明代的王学，人心又代替天德，成为政治的本位，天德本位的正当观又演变为人格本位的正当观。虽然人心之上还有天理，但不同的人心所理解的天理，具有不同的取向，天理因而也具有了主观主义的内涵，人心逐渐从超越的天理中解放出来，获得其意志的自主性。到了晚明，中国思想的发展已经到了突破的前夜，已经隐隐约约可以望见近代的界标了。不过，这一思想的历史进程被满清的入关打断，进入了长达二百年的蛰伏期，直到晚清才又活跃起来。

从宇宙本体到天理本体，再到人心本体，中国古代的政治正当观逐步脱离原始的和超越的性质，走向人世间，以世俗的人心作为其基础。过去常说“天不变，道亦不变”。如今，晚清的思想家们敏锐地发现，天已经变了，道不得不随之改变。为了给政治秩序提供新的正当性基础，一种新的正当观出现了，这就是公理的正当观。所谓的公理，就是公认之理，是天理正当观崩溃之后的一种新的正当观。如果说天理正当观还是以天命为中心的自然世界的正当观的话，那么，公理正当观已经开始质变为一个以人民意志为中心的人文世界的正当观。

天理和公理，是两个不同社会发展阶段的正当性法则。古代的世界是自然法则支配的世界，而晚清的公理，虽然依然具有客观的、形而上的形式，但已经是人自身的理性法则。这个世界已经不是一个独立于人的意志之外的自然世界，而是以人为中心的理性世界。虽然在古代中国，自然与理性并没有像欧洲那样截然两分，而是以天人合一、天理与人性内在相通的方式存在，但古代世界毕竟以天为中心，而非以人为中心。而近代世界，完全是以人为中心的世界，人心的正当性替代了天命的正当性，成为近代政治背后的理性基础。以公理为中心的近代正当观，虽然与传统的天理一样，合宇宙、自然、社会和伦理之理为一体，但它不再是超越的，而是具有了世俗的形式。这一公理正当观，在晚清得到了社会进化论的学理支持，于是政治的正当性基础，逐渐从天命的正当性转化为人心的正当性。

晚清的公理具有双重的内涵：公理既是伦理意义上的普遍义理，也是社会意义上的共同利益。这与“公”具有两种含义有关：一种是伦理意义上的，这里的公与私相对，代表普遍的规范、义理和价值，具有德性的内涵，所谓“大公无私”。另一种公的含义，是社会意义上的，这个公不再与私对立，反而是在肯定私的正当性的前提下，综合各种私人利益而合成的公共利益，这便是明末清初所出现的“合私为公”。［4］这个层次上的公，并不具有前者的德性意义，多为社会意义上利益的考量，但仍然比私在价值上高一个层次，具有公平和公正的政治价值内涵。古代的天理，建立在公的第一种意义的基础之上。当晚清发生了从天下到国家的历史转变之后，在政治正当观上也面临着从天理到公理的转型。公理虽然形式上也是普世性的世界主义，但在内容上必须以公的第二种意义为基础，落实为以宪法为核心的宪政制度。

从天理到公理、民意，政治权力的天命面纱渐渐被撩开，在近代逐渐露出人的主观意向的实质。在自我利益认知基础上的人类群体的自我选择，终于确立为政治正当性的一个重要来源。但是西方的人民主权论与东方文化结合后所产生的新概念，如公理与民意，与西方的自由民主是有巨大区别的。西方的人民主权论的发展流变走的是客观化路线，借助科学的理念与工具，强调程序的重要性，宣称没有科学就没有民主，没有科学的政治程序就没有政治正义。而我们的经过本土化改造的人民主权论，强调的是人民根本利益，即所谓实质民主。变的是政治正当性的源头变了，由向虚无飘渺的天寻找正当性的根据，变为向活生生的人寻找正当性的根据。不过至今仍然未变的是其主观性，无论公理还是民意，最突出的特性是其主观性。这与天命与天理，乃至天德是一脉相承的，具有典型的中国特色。

2、由“背私为公”到“合私为公”：公与私到底是什么关系

在古代中国，理想的政治目标是建立一个“天下为公”①古人可能是出于节约书写成本的考虑，也有可能是智慧的表现，著述时往往是惜墨如金。因用词太简略，同一个词、同一句话可以作不同的解读，有意无意间，为后人借题发挥，重新阐释，留下了空间。“天下为公”即是一例，在不同的语境下，至少可以有以下三种含义：1.作为公的解释。何为公？公乃天下也。2.解释天下的归属权，即天下是公共的，与天下为一家、一姓所有相对。3.大同世界的伦理标准，即天下所有人都把公共的利益放在第一位，甚至是唯一要考虑的，本文此处即取此意。的“大同世界”，道德的最高境界是大公无私，公而忘私、无私奉献。但公是什么，统治者常常把自己当成是公的化身，以公的名义谋取私利。在这种情况下，所谓的“公”，从本质上来看，不过是统治者之私。这种“公”自然和被统治者之私是冲突的，具有不可兼容性，故有“背私为公”之说文解字与“假公济私”之成语。而到了近代以后，公与被统治者之私不再对立，公乃被统治者之私之集合，即“合私为公”。②有意思的是，从说文解字的角度，“公”也可作相应的解释。“公”从“八”，从“厶”。八者，扒也，分也；厶者，私也。厶在八下，意思是说，分开或者说扒开公的外衣后所显露出的公的内容或者说本质不过是私也。也就是说，公是一个典型的会意字，会意公之本质乃厶也，即统治者之私也。本文此处“公”的第一层含义即与此解相合。另一种解释与第一种解释在相当大的程度上是一致的，只是认为此“厶”非统治者之私，而是全体国民之私，也就是说“公”乃民众之私之集合，即所谓“合私为公”，本文此处“公”的第二层含义即与此解相合。被统治者之私在社会伦理中终于取得了正当性，与被统治者之私密切相关的自由、权利等概念，到晚清以后，也成为具有毋庸置疑正当性的词汇。

被统治者之私在社会伦理中终于取得了正当性，但是并不意味着近代以来东方的被统治者的私取得了与西方被统治者的私一样的主导地位。西方近代以来政治的着眼点可以说已经不再是公共的善，而是个人的合法权利。以公共的善的名义而可以无限制的任意损害个人的自由与利益的时代在西方已经远去。能否有效保护个人的合理自由与合法利益在西方已经成为政治正当性的重要标尺。西方政治的正当目标已经从维护主观的公，或者说是统治者的私演变为保护客观的被统治者的私。因此可以说西方社会已经从常滥用公的名义谋取私利的人治社会，过渡到个人可以用法律来堂堂正正地维护自己合法权利的法治社会。但在近代以来的中国还不能这么说。近代以来的中国，私的政治地位虽取得了一定的正当性，但还远没有取得主导地位。关于公与私的关系，社会的主导价值观仍然是背私为公，而不是合私为公，提倡的仍然是大公无私，而不是公私兼顾，更不许以私废公。与私相比，公仍然处于毋庸置疑的主导地位。但古老的问题仍然存在，那就是任何当权者都可以宣布自己所维护的是公共利益，将自己打扮成公的守护神，甚至就是公的化身。不过明眼人一看便知，他们不过在假公济私而已。

假公济私虽然是一个典型的贬义词，但它在政坛上就如一块臭豆腐，虽然臭气扑鼻，吃起来却感觉特别香。因此假公济私，即所谓的政治腐败，成为公认的政坛顽症，古今中外概莫能外。在专制政体下，如果假公济私者是一般的官员还好办，如果是掌握最高权力者，那就难办了，虽然都知道领袖最脏。在共和政体下，如果假公济私者是单个的人，即便他是最高行政权力的掌管者，也好办；难办的是结党营私，尤其是在该党处于一党独大的情况下，假公济私的问题就更难处理。对于这个政坛顽症，西方开出的药方是走公的客观化路线，即强调“合私为公”。时至今日，与西方“合私为公”取向相比，中国的“背私为公”论仍然占主导地位。

3.由富国强兵到民富国强：国企与民企，谁主谁次

鸦片战争以来，列强的坚船利炮轰开了大清紧闭的国门，清政府不得不放弃闭关锁国政策。不比不知道，一比吓一跳。大清的八旗兵与西方的洋枪队在战场上的较量，可以说对比鲜明，高下立判，清政府不得不“师夷长技以制夷”，洋务运动由此发生。洋务派提出了富国强兵的口号。洋务运动取得了一些成就。但洋务运动是在“中学为体，西学为用”的政治框架下开展的，与日本明治维新的脱亚入欧的全盘西化路线相比，显然是非常保守的，效果相对而言也是极为有限的。甲午海战证明了这一点。随后的日俄战争进一步让国人认识到了这一点。不废除专制体制，将民从被压制状态下解放出来，释放出民众的创造活力，这样的国家在现代世界是没有希望的。于是洋务派的富国强兵的口号渐渐让位于民富国强的理念。只有民众富了，国家才有税源，国家才能强大。正如涓涓细流汇成江河，小河有水大河才能满一样。虽然道理很简单，但在政治实践中，由于复杂的利益纠葛，围绕国强与民富孰先孰后，谁本谁末，是由官办企业还是由民办企业承担富国强国重担等问题的争论异常激烈，政策安排也是反反复复，一波三折。以至于有学者慨叹，在利益面前，是屁股决定脑袋，而不是相反。自从清末允许举办民营工商业企业以来，粗略统计“国有化”至少已发生了四次，第一次国有化引爆了辛亥革命，第二次国有化加速了国民党政权的垮台，第三次国有化将国民经济拖到了崩溃边缘，新一轮国有化的消极影响正在逐渐显现。

洋务派创办的中国近代工商业，始于军事工业，继而发展到与民用有关的行业。清政府对于发展私人资本一直不太积极，长期没有开放私人创办新式企业。统治集团内部相当一部分人认为民营企业不易掌控，因此将官办企业视为强国正途。但官营企业管理不善、贪污浪费等弊端日显，加上资金短绌等困难，李鸿章在1872年提出“官督商办”政策。利用官督商办形式经营的大型民用企业，主要有轮船招商局、开平矿务局﹑中国电报局﹑上海机器织布局和汉阳铁厂等。当这些近代企业在民资股东们的努力下开始盈利后，那些“官督”们就开始盘算如何将这些能产金蛋的鸡掌控在自己的手中，于是商办还是官办的问题便凸显出来。博弈的结果，这些企业虽然后来仍然保持着官督商办的名头，但无论是人事权还是财务权皆掌握在官督手中，可以说已经蜕变成形式上的官督商办，实质上的官办企业。一个特别值得对照的政策选择是，1884年日本明治政府将当时日本最大的造船企业、几乎与轮船招商局同期创办的长崎造船所，仅以象征性的低廉价格“出售”给私营企业家岩崎弥太郎。这家企业后来发展为著名的三菱。187O年代初期，中国与日本开始走工业化道路。不仅在时间上非常接近，而且均创办了不少近代工商企业。但是在初创十多年后，两国却走上了两条不同的经营道路。就在李鸿章等将那些官督商办企业重归官僚管制的同时，日本则出现了一次十分坚决的民营化改革。明治维新启蒙者福泽谕吉认为：“政府若为了富国，就认为可以做任何事情，与人民从事相同的寻常事业，甚至与人民竞争工商之成败，其弊极矣。”明治政府首相伊藤博文则说：明治政府创办各种企业的目的之一，就是为了“示以实利、以诱人民”，当这些工矿企业在引进先进的生产技术和设备以及培养技术工人方面完成了历史使命后，政府就应把这些企业售给民间商社。正是在这种思路下，日本政府相继把政府创办的众多国营工厂改制。私营化运动带来了日本经济的快速成长，并出现了三井、三菱、关西铁路等众多私人财阀。而中国，在轮船招商局被国有化后，其在中国水域轮船航运业的统治地位很快消失了。其他企业也大都如此。更让人叹息的是，两种不同的路径选择，导致了两国后来截然不同的国运：1894年两个在二十多年前同时进行近代化改革的东方国家，当面较量的结果是，仅短短十余日，便以中方完败告终。

甲午战败后，《马关条约》规定日本等外国侨民可在华投资设厂，民间设厂的限制才被取消，清政府才敕令官办企业“从速变计，招商承办”，并鼓励私人兴办企业。这是中国近代历史上民营企业的第一个黄金时代。19O7年，官办川汉铁路总公司改为商办。与其他省份募集的商股不同，四川的铁路股本主要源自“抽租股”，一般是随粮强制征收，相当于政府摊派集资。就股权而言，川人无分贫富贵贱，都与这条铁路利益攸关。1911年5月，在盛宣怀力主下，清政府突然宣布“铁路干线国有”。铁路国有化，世界各国不乏先例。铁路民营也确实存在资金不足、各自为政、协调困难等弊端。但在群体性事件此伏彼起，大清政权摇摇欲坠的时代背景下，朝廷朝令夕改，在官办民办之间来回切换，难脱与民争利之嫌，确属不智之举。川省铁路股份中有很大比例来自下层民众，既不能退回股金，换股条件又低于其他省份，难免激起民愤，一场路权风暴由此爆发。6月17日，成都各团体两千余人成立“四川保路同志会”，全川各地各团体保路同志分会相继成立，会员迅速发展到数十万。8月间出现了群体性的罢市、罢课风潮，进入9月后，更发展为全省抗粮抗捐。同盟会联合哥老会等反清会党发动起义，四川省形势全面失控，清廷急调督办粤汉川汉铁路大臣端方率鄂军入川镇压，武昌兵力空虚，革命党人于1O月1O日发动起义。随后各省纷纷响应，大清政权迅速土崩瓦解。

如果说清末的那次政策反复确属不智之举的话，那么国民政府时期的那次反复则是在一个特定历史时期做出的政策选择，有一定的政治合理性。“九一八事变”后，随着外患的加深，政府不得不转向战时体制。“七七事变”后，国民政府成立了资源委员会，开始对经济实行全面干预，力图整合全国经济资源，满足战争需要，争取抗战胜利。为应对抗战，政府需要集中全国力量、提高行政效率、统一民众行动，客观要求中央加强对全国的控制能力。在此背景下，国民党于1939年召开了五届五中全会。会议通过的诸多措施都加强了中央的控制，如对经济报告的决议案指出：“必当依于战时人民生活之需要，分别轻重，斟酌缓急，实行统制经济，调节物质之生产消费”。国民党五中全会正式确立实行战时统制经济的方针后，政府全面扶植国营工业，国家资本扩展到面粉、火柴、纺织、电力、交通等民间资本的传统领地，并迅速占据优势。到抗战后期，国家资本和官僚资本已处于压倒性优势。战后国民政府又接收了大批敌伪产业，进一步加大了“国有企业”的比重。迅速膨胀的国营企业腐败滋生，效益低下。这场特殊历史时期的“国进民退”，尤其是抗战胜利后，四大家族官僚资本的肆意扩张，造成民营工厂大批倒闭，大量工人失业，使得国统区民怨沸腾，民心思变，它无疑加速了国民党政权在大陆倾覆的速度。

如果说第一次反复是政策调整的个案，第二次是应付战争的需要，这两次的反复都带有一定的偶然性的话，那么新中国建立后的那次则是方向性的政策扭转，是在执政党意识形态支配下的一次全面行动，比前两场更加彻底。通过三大改造、大跃进、人民公社等政治运动，根据一大二公三纯的政治要求，公有制经济一统天下，私营工商业者成为被改造、被批判的对象。这次政策转向引发了持续多年的大饥荒，经济全面滑坡，长期陷于短缺经济而不能自拔，使国内、党内矛盾日益激化，又酿成历时1O年的“文革”，最终将国民经济拖到崩溃的边缘。适成对照的是，战后同属儒家文化圈、实行市场经济的日本及亚洲“四小龙”却先后起飞。痛定思痛，第二代领导集体毅然举起改革开放大旗，重新引入市场机制，重新调整了民富与国强的关系，重新肯定民营企业在富国强国方面的作用。拨乱反正后的中国用短短十年左右的时间就走出了短缺经济，用二十年左右的时间就解决了这个人口大国的温饱问题，用三十年左右的时间竟然创造了举世公认的经济奇迹。

虽然民营企业在创造改革开放的经济奇迹中功不可没，但在民富与国强的关系，国有企业与民营企业在富国强国方面谁担当主导角色问题上，国内并没有定论。有学者认为自十六大以后，其政策导向就慢慢发生了微妙的变化。只不过到2OO9年为因对金融危机的冲击而出台的十大产业振兴计划，以及实施刺激经济的四万亿元财政投资计划后，这轮政策调整才为国人所感知，一时“国进民退”成为一个热词。央企因分得了最大的份额而在危机中逆势“野蛮成长”，迅速“巨无霸”化。同期重庆的高调唱红打黑，钢铁、煤炭、航空等行业的对民企的强制兼并重组等，进一步提升了“国进民退”议题的热度。好在这一轮国进民退持续时间不长，十八届三中全会的要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用”的政策宣示给这轮国进民退画上了休止符，给惶恐的民营企业家吃了一颗定心丸。

关于国强与民富孰先孰后，谁本谁末，应该是由官办企业还是由民办企业在富国强国方面发挥主导作用等问题，古今中外的历史从正反两方面都提供了足够多的例证，结论很明确。但落实到具体实践中，由于复杂的利益纠葛，一般的政府官员很难置身事外，客观、公正、超然和长远地看待这个问题。因为正如人民大学毛寿龙教授所言，各级各类国有企业不过是同级主要领导的菜园子，是供养特权阶层的一种方式。我们既不能寄希望于他们有福泽渝吉的理论高度，也不能寄希望于他们有伊藤博文的远大抱负。据说社会主义的优势就是可以集中力量办大事。我们虽然不能寄希望于一般的官员来解决这个问题，但是我们可以发挥我们的体制优势来解决这个问题。在政治正当性的其他来源比较不畅时，执政党更需要民富国强的政治绩效来增加政治正当性。更进一步说，我们还需要通过民富国强来为打通政治正当性的其他通道创造条件，以积累足够的政治正当性，来驾驭社会实现稳妥转型，完成政治改革，以实现国家的长治久安。只要有了这种认识，我们就可以摆脱局部利益和眼前利益的羁绊；只要有了这种认识，就不难摆正国企与民企谁主谁次的关系；只要有了这种认识，我们就不难定位国企与民企各自应发挥的社会功能。

四、趋势与前景

总而言之，近代中国政治正当观的嬗变是客观的，也是明晰的，以自己独特的思想发展，走过了与西方大致相同的“去神秘化”、“去道德化”的路程：从超越的天命到世俗的民意；从以维护主观的“公”为招牌到以保护客观的“私”为目标。人民主权与政治绩效已经成为近代中国政治正当观的重要支撑，如鸟之两翼，车之两轮，人之两腿，缺一则不可立，或者说是缺一则不可健康持久地生存。辛亥革命之后，新建立的政权不仅以“中华民国”自称，其英文名更是自豪地取名为“Republic of China”，足见满清覆亡之际国人政治正当观之变化。袁世凯当政后期，虽然袁世凯想仿效英国、日本在中国建立立宪君主制，而不是要建立专制君主制，即使他的年号煞费苦心地取为“洪宪”⑥，人们仍然群起而攻之，更不要说张勋的复辟闹剧了。在此之后，无论何人建立政权，无论何人当政，无论他骨子里如何想专制独裁，都不得不祭起人民主权的大旗。这些事实充分说明，人民主权论，已经事实上成为中国政治正当性的重要源头。

纵观近代以来的中国政治思想史，政治正当性的第一个层次的问题，也是正当性的最基本的问题，虽然在理论上清楚，但由于缺乏文化习惯的支撑和法律程序的保障，在实践的层面至今还仅仅停留在建立象征性的政治机构的阶段。由于这个问题没有很好解决，统治集团仅能以具有中国特色的民本思想暂且替代民主的正当性，也就是通过强调其统治的政治绩效来显示其统治的正当性。由于在公与私的关系上，在官办企业还是民办企业发挥富民强国的主导作用问题上，以及国企与民企各自应发挥的社会功能问题上没有认识清楚，严重影响了各种政治努力的政治绩效。政治正当性的两个来源皆不畅，使得近代以来中国不同时期的执政集团的政治正当性皆严重不足，这是这一时期战乱频仍，政局动荡的主要原因。政治正当性的严重不足，也严重影响了中国的政治整合的成效。有学者曾经痛心地说，崇尚大一统的中国却鲜有和平统一，历次统一大都是武力征服的结果。统一与否往往与中央政府的控制力密切相关，一旦中央政府的控制力不足，分裂割据便接踵而至。

改革开放以来，依靠民营企业的蓬勃发展与出色表现，中国经济取得了巨大成就，如今已经上升为世界第二大经济体。在这种形势下，许多人头脑发热，兴奋不已，认为中国已经找到了一条新的发展道路，只要沿着这条道路前进，就可以万事大吉了，什么自由民主宪政，都用不着再去理会它，一时所谓中国模式被炒作得火热。从本文所谈的政治正当性理论来看，单纯靠政治绩效来维持政治统治的正当性是靠不住的，因为经济发展的波动是客观存在的。当经济形势好的时候，没问题；但当经济处于下行区间时，问题就来了。为了掩盖这个问题，舆论控制、新闻检查、数据造假等手段便成为当然的选择。当这些手段也掩盖不了所存在的问题的时候，政治动荡也就不请自来了。

在人民主权论已经传播开来，在世界历史上第一次没有任何理论是作为反民主的理论提出的时代里，权力来源的正当性是不可或缺的。在经济繁荣的时候，它也许并不显得多么重要，但在危机不期而至的时候，权力来源的正当性就会成为政治稳定器，帮助执政集团平稳度过危机时期。世界各国经验说明，政改的成功实施是需要时机的。在经济繁荣时期推进政改比危机来临后再改成功的几率要高得多。如今干群关系的紧张，此起彼伏的群体性事件，维稳经费的居高不下，台独、疆独、藏独等分裂势力的猖獗等现象说明，政治正当性的流失已经严重到了该引起重视的程度了。可喜的是，习近平等党和国家领导人已经注意到了这个问题，并意识到了这个问题的严重性。他们在不同场合多次说：“一个政党的执政地位不是与生俱来的、也不是一劳永逸的，过去拥有不等于现在拥有，现在拥有不等于永远拥有；一个政党的先进性不是一蹴而就的、也不是一成不变的，过去先进不等于现在先进，现在先进不等于永远先进。”这是总结世界上一些执政多年的大党、老党丧失执政地位，特别是一些马克思主义执政党人亡政息的惨痛教训后而得出的历史结论，可谓一针见血，发人深省。

［1］THE POCKET OXFORD DICTIONARY OF CURRENT ENGLISH，First edited by F.G.and H.W.Fowler，Seventh Edition Edited by R.E.Allen，Clarendon Press.Oxford 1984.

［2］许纪霖.政治正当性的古今中西对话［J］.政治思想史，2O12，（1）.

［3］张灏.宋明以来儒家经世思想试析［A］.张灏.自选集［C］.上海教育出版社，2OO2.

［4］黄克武，张哲嘉.公与私：近代中国个体与群体观念之重建［M］.台湾中央研究院近代史研究所，2OOO.

（责任编辑 刘强）

DO-O2

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1671-0681（2015）01-0010-08

袁兆霆（1967-），男，江苏连云港人，天津师范大学政治与行政学院2O13级博士研究生，常士訚（1955-），男，天津人，天津师范大学政治与行政学院教授，博士、博士生导师。

2O14-O9-18

*本文为国家社科基金重点项目“多民族发展中国家整治整合路径选择研究”（13AMZOO5）阶段性成果。