集体林权改革背景下森林采伐制度研究

邢力文（通化师范学院　政法学院，吉林　通化　134002）

集体林权改革背景下森林采伐制度研究

邢力文
（通化师范学院政法学院，吉林通化134002）

截至2014年1月，历时11年的集体林权制度主体改革已基本完成，但离集体林权改革重大意义的实现还相差较远，其后续的配套措施跟进才是集体林权改革取得成效的关键，即林农权利的明确、保障等都需要在《森林法》中予以落实和保障。集体林权配套措施的改革所赋予林农的各项权利及利益的落实都是围绕森林采伐进行，森林采伐是涉及各方利益实现、集体林权改革能否顺利完成的关键。为此，该文分析了集体林权改革背景下森林采伐存在的问题及制度完善措施。

集体林权；主体改革；配套措施；森林采伐

党的十八届三中全会以及“十二五”规划都提出了生态文明建设，从生态学角度出发，森林无疑是为人们提供绿色环境、天然空气、保持生态平衡的最佳选择。然而，森林是由林木及其伴生的植物、动物综合构成的集合体，一棵棵林木材是构成森林的根本。森林种植于土壤之中属于树木，具有生态价值、经济价值，如果经过采伐恐怕就没有生态价值了。林木采伐直接影响森林覆盖率这一绿色指标，更影响生态文明建设的进程。森林采伐关乎已有的改革主体权益和人们生态权益的实现，这便形成了权利主体利益实现即森林采伐与社会群众对净化环境即生态文明之间的矛盾。笔者认为，应该在集体林权已有的主体改革之上，围绕森林采伐进行相关配套措施改革，才是解决矛盾的关键之匙。

一、集体林权改革概述

新中国成立之后，我国集体林权制度共经历三次改革，即1979～1991年的林业“三定”时期；1992～1998年林权市场化时期，前两次改革均因适应历史发展而产生，均取得一定成效，但是也带来一些负面影响。例如，乱砍滥伐、林业资源过度集中等现象严重，时隔五年，迎来我国历史上第三次集体林权改革，同样是应历史需要而产生。基于前两次改革的经验以及社会群众对森林资源的重视和国际上对于中国环境破坏的外部压力，使第三次集体林权改革具有特殊意义，本文则重点阐述第三次林权改革的进展。

（一）集体林权改革的进程

本次集体林权改革起始于2003年中共中央、国务院颁布的 《关于加快林业发展的决定》（以下简称《决定》），以此为起点开始了新一轮集体林权改革，在福建、江西等地进行试点，积累经验，到2008年，中共中央、国务院又颁布了《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（以下简称《意见》），使集体林权改革在全国范围内开展，将本次改革推向高潮。截至2014年1月，国家林业局宣传办对外宣布，明晰产权、承包到户的主体改革已基本完成。数据显示，已经确权到户的集体林地将近27亿亩，占整个集体林地总面积的99%，将近9000万林农拿到林权证，已经初步完成了“明晰产权，勘界发证”的主要任务，也宣告了集体林权改革取得了阶段性的胜利，接下来便是至关重要的配套措施改革。

（二）集体林权改革取得的成效

第一，完成了林权改革的基本目标。在全国范围内以最短时间完成大面积的确权工作，本身就是大功一件，也体现了林业部门的工作效率，这样就在集体林权改革进程中定下一个基本方向，使绝大部分树木有了主人，使树木除了国家保护之外也多了个人的保护，因为这是每一位林农实现利益的保障，看管好自己的林木就等于看护住一片宝藏，从这一角度可以在一定程度上避免林木的非法偷盗。

第二，超额实现了既定目标。《决定》中提出，在2010年要使我国森林覆盖率达到19%以上，而在2009年我国第八次森林资源清查时便已达到20.36%。截止2013年，我国森林覆盖率已达到21.63%，数据充分证明，我国森林资源进入数量增长、质量提升的稳步发展时期，同时距离实现2020 年23%的目标也指日可待。目标的实现是伴随集体林权改革进行的，可见，短期内放权于林农也是可以保障我国森林覆盖率稳步上升的。

（三）集体林权改革过程中存在的问题

第一，林农权利出现重叠，引起不必要的矛盾。诚然，第一阶段集体林权改革在全国范围内实现了确权，但是在划定林权或者划定权属时，出现重复。这样会出现一片森林被多位承包经营者所共有，在实现各自利益时，势必会酿成冲突，引起不必要的麻烦和争端，破坏了林业和谐发展。

第二，林农对资本长期投入而回收较慢的忍耐期限究竟有多长，无从得知。林业相对于农业，种植期较长。我国森林覆盖率的上升有很多原因，其中必有确权之后的森林培育期延长以及林下种植、养殖对森林的依附等原因。一部分林农需要等待林木的成材和通过出售林下作物收回成本，同样也有通过投资林业、保护生态而期待国家给予生态效益补偿或者政策倾斜，但是在林木成材之前和培育过程中都会产生资本消耗，作为投资者或者经营者有多少耐心或者说对如此境地何时终止资金注入，都是一个未知。

第三，分类经营与承包经营衔接存在问题。《决定》和《意见》中均提出将林业分为公益林和商品林，公益林大部分为国有林，商品林则大部分为集体林。集体林权改革要求放活经营权，集体林在划分时，同样包括公益林和商品林，同样都会承包经营，林业承包者可以因为林业监管不到位，而将生态公益林非法砍伐或置换品质［1］。也就是利用承包经营权将公益林“内化”为商品林，将其按照商品林采伐，也是一种变相的乱砍滥伐。如果再计入国有林场同样有商品林和国有林的划分，如此标准不同、界定不清就更容易出现投机取巧的现象。

此次集体林权改革伴随全球经济危机和国内全面深化改革这一背景而产生，相对于国外，我国则出现金融资本过剩的局面，在2008年时，我国有40万亿社会存款，林业是绿色银行，只要不出现巨大灾害，每年都会不断地自然增长，是全球资本过剩下最好的避险投资领域［2］。这样，既稳定了经济又促进了生态的可持续发展，所以，此次改革是我国林业发展的重大机遇，我们需要结合历史经验、国内外发展情况，使我国林业步入正轨，使林农走上康庄之路，与全国人民分享生态文明。

二、集体林权改革背景下森林采伐制度存在的问题

通过上文分析，集体林权改革正进行第二阶段改革，无论是取得成效还是存在的问题，都有一根主线贯穿其中，便是森林采伐。森林覆盖率需要调控森林采伐才能增长，改革对林权的确认也是对林农采伐权利的认可，无论是权利的冲突还是对利益的期待最终都逃不过采伐这一关，集体林权配套措施改革的开展则更加凸显我国现行森林采伐制度所存在的问题。

（一）集体林权改革有关森林采伐的直接问题

第一，限额采伐存在问题。森林采伐限额制度是森林采伐制度的基本制度，是我国控制森林采伐的根本。采伐限额的编制需要根据林木的所有权不同来进行划分。当前我国的森林分为国有林场、农场、林业局、集体所有及个人所有的林木，编制原则以森林的永续利用和合理经营为编制原则，具有固定性［3］。森林从培育到成材是个漫长的过程，并且具有天然风险，在我国森林保险还不健全的现阶段，如何保障《意见》所提出的“保障收益权”，这是一个至关重要的问题，采伐数量一定程度是由市场需求决定的。采伐数量的不确定性与采伐限额的固定性之间的对立，既忽略了自然规律又忽视了经济规律。同时，在规定采伐期限内如果存在剩余，在现有制度规定中只能结转至下一周期使用，无法及时回收成本。即使结转又会影响未来计划以及资本投入，只能选择在没有需求的情况下进行采伐，为回收成本，以降价形式作为深加工材料出售，从而进入恶性循环。所以，限额采伐制度改革是森林采伐制度改革的根本。

第二，采伐审批程序复杂问题依然存在。采伐许可制度是在限额采伐制度基础之上制定的，也是《森林法》中有关森林采伐争议较多的一项许可制度。国家虽然一再提倡行政为民，在一定程度上缩短了审批时间，但依然没有解决审批程序复杂这一痼疾。林农在申请采伐之前要准备林木所有权证、伐区调查设计文件、上年度采伐更新验收证明以及采伐目的、地点等二十余种申请材料，对于相对弱小的林农来说，这些材料实在繁杂。同样，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《重大问题的决定》）明确提出要加快转变职能，正确履行政府职能，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批。可见，现行采伐许可审批制度既相悖于集体林权改革又不符合党中央对深化改革的现实要求，亟需完善。

（二）集体林权改革有关森林采伐的相关问题

第一，森林经营方案编制过于单一，缺乏引导。森林经营方案在《森林法》和《森林法实施条例》均有提到，主要是从宏观层面对林区进行把握，集体林权改革显然赋予森林经营方案更多内涵，单一的规划、经营采伐林木已无法满足林农的自主性经营以及时代发展的需要。集体林权改革提出要形成以森林培育为基础，以精深加工为带动，以科技进步为支撑的林业新格局。个体经营方案不能单一的以采伐为主，还要赋予林下种植、森林旅游等新功能。然而发展林下经济或者森林旅游，生产出林产品以及吸引了游客，如何进行后续的发展，如何形成稳定的经济增长，则需要预先做好准备。

第二，确权之后，林权流动过于教条。林权流转在我国的代表就是林权交易所，这是一个新生名词，是伴随集体林权改革而产生，是以林权整体抵押、融资以及林木交易为主要内容的交易平台。集体林权改革丰富了林农手中的权利，增加了林农交易的筹码。但显然交易的范围还过于狭窄，比如说剩余采伐限额、林下空间的经营权等等，都缺乏明确的指引，不知该如何交易和使用。有的权益只能“砸在手里”，既造成林农权益的损失也造成国家资源的浪费。

三、集体林权改革背景下对森林采伐制度的完善

十八届三中全会后，中国从上至下开始全面深化改革，集体林权制度主体改革先于党中央而进行，而集体林权配套措施改革则正好与中国改革交相辉映，无论是《重大问题的决定》还是《意见》都提出林权要归属清晰、权益明确。所以，配套措施改革就是集体林权制度的深化改革，需要以森林采伐为主线进行创新、改革，更需要在《森林法》的修改中予以明确和规范。

（一）加强对编制森林经营方案的科学引导，人性化编制采伐限额

顺应集体林权改革的客观要求以及党中央全面深化改革的时代需求，将森林经营方案放权于个人。经营方案应该由过去单一以采伐为主的经营项目向多元化的经营方案转变，具体来说可以包括承包林下空间进行种植、养殖、生态旅游等，这些经营项目不仅仅是文字上的列出，更应该落到实处。一方面，林地经营者必须对自己经营的林地甚至每一棵林木都要了如指掌，进一步核实手中的林权，确保手中的筹码无误，从而以五年为一经营周期，根据自身的经营目标，也可以根据市场需求和预判自主确定经营项目、采伐数量；另一方面，国家需要对森林经营方案予以引导，对于林产品加工、森林旅游包括市场信息政府都需要给予科学引导。关于森林采伐制度，林下经济看似与采伐无关，但却是因为停止采伐才有的林下区域，从侧面为森林覆盖率提供帮助，所以，我们要在法律中予以保障。同时，经营方案中关于森林采伐的数量可能会相应降低，以保证林下空间来增加短期收入，毕竟林产品及其加工业回收成本较快，并且具有发展空间。而经营方案包含的采伐数量，林业部门需要准确汇总，再允许其一定浮动空间，林业部门以最高的浮动标准来制定采伐限额，得出的数额再与林业部门科学算出的标准核对。如果林业的附加功能发挥好，汇总的数额一定低于正常标准，这样既保证了森林覆盖率，实现了社会公众对绿色生态的向往，又使林业经济为农民增收做出贡献，一举多得。退一步讲，如果限额数量不能满足需要，同样可以用限额交易或者利用林产品的收入从其他途径进口木材，只是为进一步保证林农利益，还应该大力发展林业保险，这又是一项充满商机的项目。

（二）对林木实行“身份”登记，进一步简化行政审批

通过上文对采伐限额的完善，林业部门可以通过汇总的采伐限额形成全国范围内的限额，对采伐的监督成为关键。如何保证林地经营者按照经营方案进行采伐，防止将公益林转为商品林进行采伐，破坏生态建设，这就需要行政管理者更好地监控而不是干预。历史经验告诉我们，单纯依靠人为检查是不能避免森林资源的流失，笔者建议，对全国上至林区下至承包经营的林地、林木，进行“身份”确认，也就是发展“智慧林业”。所谓智慧林业是指充分利用云计算、物联网、大数据、移动互联网等新一代信息技术，通过感知化、物联化、智能化的手段，形成林业立体感知、管理协同高效、生态价值凸显、服务内外一体的林业发展新模式。简单说就是给每棵树木进行身份认定，可以包括树木所属林区、林农以及林木种类、限额年限等信息，按照承包经营者承包的范围给予详细的分类、界定，利用庞大的互联网系统将信息进行储存，然后将相关信息拷贝到智能卡内，发给承包者，这张卡就是林农承包经营的象征，以此智能化控制森林、林木动态，使林业发展更富有科技含量。行政部门一方面可以使林农的权利得到完全确认，弥补集体林权主体改革的不足，避免了林权纠纷，也清理了历史顽疾。尽管前期投入巨大，但是可以一劳永逸。另一方面，可以通过互联网了解所有林木动态，更重要的是可以从根本上杜绝乱砍滥伐现象产生，每采伐一棵树均有显示，立刻就可以查出这一部分林木所属林区、种类以及归属。更具有意义的是，承包者可以凭借一张卡片代替之前所有需要准备的材料，只要刷卡即可显示承包经营的信息，林业工作人员可以足不出户通过互联网核对林农经营方案的采伐数额、实际采伐数额，只要符合，无需审批。既方便了林农，可以完全按照市场需求、个人意愿去经营、采伐，又通过前期较多的投入而在后期可以减少行政支出。这庞杂的过程需要有明确的规则保驾护航，法律规范无疑是最强大的支撑，只有这样，才能完成彻底的改革。

（三）丰富林权，激活林权交易市场

通过改革，完善限额采伐，最大限度简化多年被农民诟病的许可制度，林农可以按照自己意愿去发展林业，可以将林业交给市场经济去调节，市场经济是丰富的、灵活多变的，需要充斥多种多样的生产要素。目前林业市场的生产要素还较少，并且流动性不强。林权不应作为一个整体去交易、抵押，而应该细分成多项权利，尤其是采伐限额，虽然2009年国家林业局下发了 《关于改革和完善集体林采伐管理的意见》，允许经营期内采伐指标结转，但只是用于自身的向后年度结转。按照改革进程和要求，完全可以横向流动，只要蓄积量允许，可以单独交易限额，在“自家”林地进行采伐，因为每一林木都具有身份特征，林业部门完全可以监控其采伐，何况还有采伐运输监督这一关卡，发现问题可以及时纠正。除此之外，还有林下经营权等权利可以拆分进行交易、转包。这样，丰富了林权、激活了林权市场，林农实现资本回收更加容易。这些围绕林权进行的交易显示出社会主义市场经济优越性，也在一定程度上规避了采伐制度，相关的法律法规有必要为其制定规则，理清思路，规范秩序。

四、结语

森林资源对维护生态平衡具有重要意义，森林采伐又具有满足人们用材需要和生态保护的双重作用。《森林法》理应起到规范森林采伐制度的作用。现行的《森林法》作为林业内的核心法律，其修订的最后时间可追溯至1998年，已经与现实中各方利益主体对发展现代林业的要求相脱节［4］，无法适应全面深化改革的时代需要，任何一次改革的成功都离不开法律的保护，应该以集体林权制度配套措施改革为契机，通过《森林法》及《森林法实施条例》的修订，保障此次改革顺利进行。

［1］赵绘宇.林权改革对的生态风险及应对策略［J］.北京林业大学学报，2009（12）.

［2］温铁军.我国集体林权制度三次改革解读［N］.经济参考报，2009-08-12.

［3］周洪山.探讨森林采伐限额制度面临的问题及解决办法［J］.民营科技，2014（03）.

［4］邢力文.集体林权改革背景下森林采伐法律制度研究［D］.哈尔滨：东北林业大学，2013.

（责任编辑：吕增艳）

D912.6

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1008—7974（2015）01—0073—04

2014-09-15

通化师范学院社会科学研究项目“林权改革视角下森林采伐制度研究”（201463）

邢力文，吉林临江人，硕士，助教。