国家治理现代化进程中的农村社区治理现代化——评《村民自治到社区自治：农村基层民主治理的现代转型》

袁方成

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

国家治理现代化进程中的农村社区治理现代化
——评《村民自治到社区自治：农村基层民主治理的现代转型》

袁方成

（华中师范大学 政治学研究院，湖北 武汉 430079）

农村社区治理是国家治理的重要组成部分，农村社区治理现代化是实现国家治理能力现代化的基础工程。随着现代社会的深入发展，以村民自治为核心的农村社区治理在实践中面临诸多新问题，成为新时期农村社区治理现代化的重要障碍。在新的历史时期，从村民自治到社区自治的转型，是农村社区治理发展的基本方向，也是当前实现农村社区治理现代化的重要体现，是社会发展到一定程度的必然结果。《村民自治到社区自治：农村基层民主治理的现代转型》一书对上述农村基层治理转型诸问题进行了很好的回答与阐释。

村民自治；社区自治：治理转型；治理现代化

从历史上来看，农村社区一直就是国家治理基层社会的重要基础。在历史发展进程中，我国农村社区及其治理经历了一个较长的历史发展进程，不同时期的农村社区治理都呈现出不同的特征。自新中国成立后，农村社区被纳入国家制度化范畴，农村社区治理开始沿着国家设定的发展轨迹向前发展。自新中国成立后，在现代化发展中，农村社区治理的特征及内涵都在发生变化，总体上来看，都是趋向保障社区居民的各种合法权利及权益为基础，并注重发挥基层社会民众在社区自我治理中的作用，通过国家、社会、社区的合力作用，解决基层社区社会发展中存在的各种问题与矛盾，促进社会的和谐发展。在新的历史时期，实现国家治理现代化已经成为现代国家发展的重要目标，作为国家治理的微观基础，基层社区的现代化发展也成为时代发展的必然结果。

一、社区治理：国家治理现代化的基础

基础不牢，地动山摇。社区是社会的微观组织细胞，是社会治理的重要基础，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。自新世纪以来，在现代化冲击下，乡村社会日益走向开放与流动，乡村社会结构及基础都在实践中发生着质性变革，乡村社会领域逐步与经济领域分离，成为一个完整的领域。在开放与发展中，民众的利益需求日益扩展，各种社会矛盾与问题频发，社会呈现出日趋不稳定性，在现代化发展中，村民自治在实践中呈现出较大的滞后性，难以适应现代社会快速发展的要求。这些都为实现基层社区治理体系和治理能力现代化带来了诸多新挑战。

正是基于当代乡村社会发展的新变化，党的十六届六中全会提出了“农村社区建设”的规划，通过构造新型社会生活共同体，创新以新社区为基础的社区管理和服务体制，破解农村基层治理的困境，党的十七大报告更加明确指出，“要健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”的基层治理目标。党的十八届三中全会又将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，并明确指出，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。”不难看出，党的一系列政策的出台，开启了当代我国农村基层治理改革探索的新时期，也意味着我国农村基层治理体系和治理能力现代化的发展。

二、治理现代化的困境：村民自治为基础的社区治理的实践矛盾

长期以来，作为农村基层民主治理的重要制度形式，村民自治一直都受到学界的普遍关注，自村民自治制度诞生之时起，近三十年来，伴随着村民自治制度的实践运行，学界对其探讨从来没有停歇过。在诸多学者肯定其重大理论与价值的同时，甚至有学者对村治制度的民主价值提出质疑。的确，经过近三十年的实践，村民自治在实践中遇到了各种问题与矛盾。受到各种束缚：一是受到行政权力的制约；二是程序性民主存在缺陷；三是正式组织机构及非正式机构的影响，制度化的选举机构、以血统关系为特征的非正式社区机构在村民自治中影响较大；四是利益动机的影响，只有关系到村民切身利益时，他们才会参加村级政策制定，否则参与自治的动力不足；五是文化因素的作用。因此，诸多学者认为村民自治的前景不容乐观。

面对村民自治实践中出现的各类问题，学界从不同层面对其原因进行了探索，可以概括为以下几个方面。第一，社会力量说。作为一项空前的民主政治实验，村民自治受到现实农村环境的制约，如农村宗族势力侵入农村公共权力体系，使村民自治受到严重影响。[1]第二，体制说。如村民自治受到既有乡政村治体制及压力型管理体制的束缚。第三，法律说。法律规定没有对乡镇政府和村委会指导协助的关系作明确、详细的规定，导致乡镇政府干涉村民自治事务，村民自治运转不畅。[2]第四，制度变迁说。虽然村民自治最初发轫于基层实践，但是作为一项制度运行，是国家自上而下推行的结果，在推行过程中，国家又赋予了村民自治全新的含义，村民自治制度的实践困境，与国家的制度供给之间存在着一定的联系。乡镇政府从自身利益出发扭曲了国家实施的村民自治制度供给，从而导致了“实施性机制”，引发了村民自治的困境。[3]第五，社会结构转型说。当前我国正处于社会转型期,这种转型在某种程度上导致了国家与社会的紧张关系，致使基层社会民主治理困境。第六，经济利益说。在村民自治中,利益冲动是支配村民积极参与选举的原始动力，经济利益状况也是制约村民自治的重要因素。第七，权力冲突说。由于村民自治权是社会性权力，不同于行政权，两者在实践中存在一定的冲突性，影响着村民自治的发展。第八，现代国家建构说。在中国的现代国家建构中，村民自治被纳入国家治理体制中，受到国家政权的影响，使自治的社会性难以发挥。上述对村民自治困境原因的分析，也涵盖了方方面面，基本上是对村民自治实践困境的对应性分析。

三、基础变革与治理转型：社区治理现代化困境的新思考及研究视角拓展

然而，从目前农村快速发展的现实来看，在以城镇化、市场化、工业化、信息化与农业现代化为核心的现代化发展进程中，村民自治实践中出现的诸多新问题，现有研究又似乎无法充分解释，除了上述既有研究，是否还存在不同的解释视角？是否在社会的转型发展中，当前村民自治制度也面临着绩效限度，并处于治理制度转型的边缘？在现代化进程中，当代农村基层治理是否处于现代化转型的边缘？无论从理论层面，还是从政策实践层面，这些都需要进一步理清说明。日前，由山东人民出版社出版的曲阜师范大学李增元副教授的新著《村民自治到社区自治:农村基层民主治理的现代转型》一书对上述诸多问题进行了回应，具有重要的学术价值与现实意义。

《村民自治到社区自治：农村基层民主治理的现代转型》以村民自治实践中遇到的新问题为线索，结合当前农村社会发展的阶段性特征，以“再考察、再分析、再反思”的逻辑思路，对学术上关于村民自治的价值争论进行了反驳，对学术上探讨的村民自治遇到的问题与矛盾，未来发展方向问题进行了一一回应，指出了自治制度的转型及发展方向，提出了我国农村基层民主的关键变量，对我国农村基层治理诸问题进行了反思。该书结构安排合理，内容充实，实证材料丰富，逻辑严密，理论与实证有机结合，得出的结论较为客观。本书突出了较强的问题意识，围绕“村民自治实践诸多困境的根源何在？当代农村基层民主治理是否再次走到了改革的十字路口，面临着新的转型？”两个基本问题，从经典理论“经济基础决定上层建筑”及 “民主赖以存在的经济与社会条件”出发，对村民自治产生的经济与社会条件进行了深入分析；在现代开放与流动社会中，村民自治的容纳限度及实践困境进行了深入讨论，村民自治功能式微及其逻辑进行了解释说明。在此基础上，探讨了作为一种新型民主治理方式，社区自治的产生及其内在价值与适应性。整个讨论以理论为视角，以实证为基础，客观、求实。最后，作者又将村民自治放在整个中国农村基层治理的历史长河中进行审视，从农村基层治理现代化发展出发，对村民自治向社区自治转型的内在机理展开深入探讨，从历史角度对影响我国基层民主关键因素进行分析。并最终提出了本书的创新性观点与结论。

第一，经济社会基础是基层民主治理发展的主导性和关键性因素变量。从历史发展的逻辑来看，民主制度的产生与发展离不开相应的经济与社会条件，“经济发展成为民主发展的社会基础”[4]。社会不同发展阶段的经济与社会特性，客观上要求必须建立与之相适应的民主制度，这也顺应了“经济基础决定上层建筑”“上层建筑反作用于经济基础”的客观规律。我国农村社会是一个动态发展的过程，当农村经济社会发展达到一定阶段，就会引起原有民主制度的不适应性，从而推动民主制度的创新与发展，在此基础上建立与新型经济社会环境相适应的新型民主制度才能够在更大程度上推动农村经济社会的全面发展与进步。总体上来看，经济与社会变迁才是决定农村基层民主发展的主导性和关键性变量。

第二，村民自治是特定经济及社会基础的民主治理产物。就从历史现实来看，人民公社解体后，国家行政权力从农村社会退出，形成了农村治理的真空地带，这一系列的既有现实客观上都要求建立农村基层群众自治机制，村民自治的雏形在实践中由群众自发探索产生，并经国家的系列改造，成为实现对基层治理的民主制度，从而也开启了我国农村基层治理的民主化时代。村民自治是特定历史时期的过渡性自治模式，在制度赖以存在的经济及社会基础可承受范围内，制度运行具有一定的弹性空间与张力；它容纳了具有村籍身份的所有村民成员，成为具有村籍身份的所有成员的平等自治。同时基于集体经济的封闭性，它也排斥外来人的参与，自治运行呈现出一定的封闭性与排外性。总体上来看，作为继人民公社后的一种新型农村治理制度，村民自治推动了农村经济社会的进步与发展，在特定时期的基层社会的治理中发挥了重要的作用，是历史发展进程中的时代产物。

第三，经济基础变迁：民主存量基础上的自治制度转型。从村民自治制度的产生来看，它是人民公社解体后形成的，有其特定的逻辑理路；从村民自治运行的现实基础及社会环境来看，“村民自治仅仅是拥有村集体产权的村民的自治，只有拥有地权的村民才可能参与村级民主选举、民主决策和民主管理，也只有本村的村民才可能享受村庄区的福利并承担相应的义务。村民自治也因此具有排他性和封闭性”。村民自治受到特定经济与社会条件的限制，村民自治制度的运行有一定的运作空间，并不是无限的。自改革开放以来，在工业化、市场化、城镇化及农业现代化推动下，农村社会的封闭性被打破，市场经济的深入发展推动着农村经济社会的深刻变革，传统乡村社会正向现代工业社会转型。随着农村经济社会的发展，农村社会已经从封闭性走向开放性、流动性，农村人员身份多元性特征日益明显；以户籍为基础的封闭性“籍—地”关系开始瓦解；农村社会逐步出现了多元土地占有实体；农村经济结构、社会组织实体、社会关系日趋多样化。在外部环境的冲击下，传统封闭性村集体经济边界、村籍边界、村集体组织边界、产权边界都发生了明显变化。另外，在现代化冲击下，广大农民的生产方式、生活方式、组织方式、从业方式、职业结构也都在发生变革，农民的价值观念及利益结构日趋多元化，在开放与流动中，新型农村社会组织及生活单元逐步出现。新型农村社区已经逐渐超越了传统封闭性村集体社区限度，以传统村集体经济及村籍身份为基础的村民自治制度已经无法容纳由此而产生的一系列矛盾与问题。几十年的村民自治制度运作，村民自治的民主精神已经得到了较大程度的扩展，民主制度所体现的自由、平等、公正与公平等价值理念逐渐渗透到了广大农民的日常生活中，成为农民日常生活中的一部分，在长期的实践中，这些民主存量的积累都为民主治理制度的创新与发展奠定了坚实的基础。

第四，农村社区自治是村民自治制度的继替与发展。当前农村社会发展的阶段性特点客观上要求创新农村基层民主治理模式，保障在乡村生产和生活的所有居民能够拥有参与公共管理的平等权利，能够平等地享受到各种公共服务及相关待遇。在社会转型期，社区范围内共同的生活、情感需要特别是共同的利益需求及其实现成为社区共同体的现实基础。与村民自治比较，农村社区自治呈现出较大的包容性与开放性，它是以生活在社区内的所有居民为主体，围绕社区居民公共生活及利益需求，积极发挥政府、社区、社会、居民、市场多种力量合力参与的公共治理。[5]突出多元主体和利益基础上的协商、沟通与整合，激活社区自我管理和服务的内生力量，可以在很大程度上控制和消除各种冲突与矛盾，维护乡村社会的稳定，推动形成政府行政管理与社区自治的有效衔接，代表着当前基层治理发展的新方向，是对村民自治的继续与延伸。

第五，集体产权改革与社区制度重构是农村社区自治深入发展的基础与保障。当然，作为一种新型治理制度，社区自治的深化与发展还面临诸多问题。在城乡社会的流动与开放中，基于各种制度性束缚，乡村社会内在呈现出封闭性。政经不分、产权不清，正是新时期村民自治制度运作困境的重要原因，也是新时期深化农村社区治理所必须解决的问题。将集体经济组织与社区组织分离开来，深化集体产权改革，切实保障流动社会中的农民财产权利，重新构建开放性社区制度，打破乡村社会的封闭性，使外来人员也能够自由地进入当地农村新社区居住与生活，真正实现“经济走向市场化，社区回归社会化”是完善农村社区自治的重要目标。通过深入改革，社区既是社区居民自我治理的单元，也是国家公共治理单元，国家可以重新构造一套开放性的公共管理与服务体系，将在社区生活的居民全部纳入公共管理与服务的范畴。逐步破除城乡社区的分割性、排外性，城乡社区逐步实现一体化发展，并成为城乡社会的基础单元，成为城乡居民的自由居住生活场所、社会组织细胞，这也正是传统农业社会向现代工业社会转型的重要体现，外在反映着国家治理体系及治理能力的现代化发展。

总体上来看，本著作尝试从“经济基础决定上层建筑”及“民主赖以存在的经济与社会条件”出发来探讨基层民主治理制度转型问题，从这一视角深入分析村民自治制度产生的经济与社会条件，社会发展变化推动着自治制度的经济与社会条件发生变迁，进而引起作为上层建筑的村民自治制度式微及功能失效，而社区自治作为一种新型治理制度，恰恰适应了新型经济与社会条件发展要求，进而成为村民自治制度的继替性制度。由此，论证更为充分。本著作将村民自治、社区自治放在农村基层民主及国家政治民主建设及统筹城乡发展的大背景下进行分析，注重对学界的已有研究进行回应。另外，对村民自治发展方向的探讨，社区自治内涵、特征及运行所应该具备的条件等的分析，对当前推进农村社区自治建设具有重要的实践指导意义。

四、总结

本书作为专门研究农村基层民主治理制度转型的一本专著，既拓展了农村基层治理研究的理论视域，丰富了农村基层治理现代化的理论内容，同时，又为当前农村基层民主发展与基层社会治理改革提供了重要实践及决策参考，特别是为新时期党中央和国家出台的加强社会主义协商民主建设、城乡社区协商，推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要现实意义与价值。当然，作为尝试性探索，本书中也存在一些问题与不足，比如对社区自治产生及运行分析还不全面，对社区自治的价值及运行机理说明尚待完善。另外，作为一种新生的事物，农村社区自治正在探索实践中，理论探讨还需要更丰富的实证为基础，相信这也是作者后续继续努力的方向。

正如习近平主席在参加十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调指出，“加强和创新社会治理,关键在体制创新,核心是人,只有人与人和谐相处,社会才会安定有序。社会治理的重心必须落到城乡社区,社区服务和管理能力强了,社会治理的基础就实了。”加强创新社会治理，增强社区管理与服务能力，为个体的自由全面发展创造基础条件，都需要农村社区治理的现代化发展，这已经成为当代农村基层治理改革的重要内容，也是实现国家治理现代化的重要基础。对这一问题的研究，也是当代学者应该肩负的使命与责任。

[1]于海涛,秦涛.宗族因素在我国村民自治中的影响及对策[J].南京理工大学学报(社会科学版),2008(6):82-87.

[2]白钢.中国村民自治法律建设评议[J].中国社会科学,1998(3): 103-105.

[3]朱建波.当前村民自治改革的制度变迁困境[J].成都大学学报(社会科学版）,2006(3):3-5.

[4]Seymour Martin Lipset,political Man——The Social Bases of Politicas,The Johns Hopkins University Press Baltimore,Matiland, 1981,pp.416-421.

[5]袁方成，李增元.农村社区自治：村治制度的继替与转型[J].华中师范大学学报（人文社会科学版）,2011(1):36.

（责任编辑：吕增艳）

D035.5

A

1008—7974(2015)06—0076—04

2015-04-07

国家社科基金青年项目“社会流动背景下的农村社区协同治理体系建设研究”（13CSH031）；国家社会科学基金一般项目“新型城镇化进程中人口—土地及其财政投入的均衡协调发展研究”（15BZZ045）

袁方成，湖北武汉人，教授，硕士生导师，中国农村综合改革协同创新研究中心研究员。

10.13877/j.cnki.cn22-1284.2015.11.017