公共图书馆服务社会力量供给的经济激励*

赵斯霞

（马鞍山市图书馆 安徽马鞍山 243000）

随着我国以“政府主导、社会参与、机制灵活、政策激励”的公共文化服务体系建设指导思想的确立，企事业、社会组织、个人等社会力量已经成为公共图书馆服务供给主体的重要组成部分。积极参与公共图书馆服务供给虽然是社会力量的社会责任，从法律上讲并不能成为必然义务，促使社会力量积极参与公共图书馆服务供给有赖于社会力量的道德自觉和政府的有效激励。政府对社会力量的激励主要有道德激励和经济激励两种方式，相较于道德激励的内在性和无形性，有形的经济激励更能为人所乐道，同时针对经济收益微弱的公共图书馆服务来说，其现实支持作用也更明显。

1 经济激励在公共图书馆服务社会力量供给中的作用

经济激励是指运用资金或物质手段使受激励者得到物质上的满足，从而进一步调动其积极性、主动性和创造性，以实现双方共同目标。经济激励被广泛运用到生产、管理和服务中，是现实生活中最直接也最有效的激励方式，但其效果也会因激励范围、激励程度、激励时间和激励授权者等不同而有所差别。

公共图书馆服务具有明显的非排他性，加之其初期投资高、持续时间长、收益较为困难等特点，导致参与公共图书馆服务供给的社会力量需要付出一定的资金和精力投入。正因如此，我国目前的社会力量多以捐资捐物或志愿服务的短期行为参助公共图书馆服务供给，社会公益组织和个人自办图书馆虽然为数不少，但其规模普遍较小、社会影响力不大，且多数处在举步维艰的地步，有的甚至停止供给，资金问题一直是我国社会力量参与公共图书馆服务供给最主要的困难。在此情况下，政府和有关部门通过政策规定对那些在公共图书馆服务供给作出一定贡献的社会组织和个人给予适当的经济激励就起着非常现实的作用。政府和相关部门通过各种经济激励一是可以直接减轻社会力量参与公共图书馆服务供给的经济负担，二是可以让社会力量感受到政府和社会对其公益行为的认可和支持，三是可以带动其他社会力量参与公共服务。

当然，对社会力量参与公共图书馆服务供给行为的经济激励不是无原则的，它更多是一种激励手段，不同于经济补偿，更不是经济回报，不能因为经济激励的滥用而失去激励的作用，或者有悖社会公正甚至滋生腐败。社会力量参与公共图书馆服务供给行为最终应是源自社会力量的社会责任和道德自觉，从根本上挖掘供给者的内驱力，其常态化、稳定化、制度化的发展更是有赖于公共图书馆服务体系多元化建设机制的完善。

2 公共图书馆服务社会力量供给经济激励的主要形式

企事业单位、社会团体、自治组织和个人等社会力量一般都是根据自身和现实条件分别选择捐资捐物、资助项目、赞助活动、提供设施、独立办馆、志愿服务等不同形式参与到公共文化服务中来，针对不同形式采取或获得的经济激励形式也是不一样的。

2.1 与公共图书馆合作中带来的直接经济效益

随着公共图书馆事业发展步伐，与图书馆有相关产品和服务合作的企事业单位在合作过程中直接获得经济效益。这类社会组织主要包括图书出版发行供应商、信息咨询单位、数据开发商、现代技术开发公司、物业管理公司等。虽然这些单位与图书馆合作的目的是追求经济利润，并非出于自发的社会责任，但从广义上讲，企业的经济责任也是社会责任的内容，同时，企业不断增强的经济实力也可为其履行其他社会责任，如法律责任、伦理责任和公益责任提供根本保障。企事业组织在与图书馆的合作中获得合法的经济利润也是对其提供优质产品和服务的最直接的激励。

我国各级财政每年对图书馆行业的投入己达到约300亿元，[1]相关产业链的市场潜力巨大。目前，我国图书馆管理和服务中的社会化趋势日益明显，图书采购、馆藏典藏、数据库开发、信息检索、技术支持、保洁安防，甚至普通借阅等基础性工作都可实现业务外包。图书馆在专注知识服务和阅读推广等核心服务的同时，也为相关企事业带来具大的商机并产生最直接的经济回报。

2.2 公共图书馆服务供给项目合作中的国家补贴奖励

随着我国社会治理改革的深入，公共服务也逐渐由政府包办向社会合作或直接承担转变，相应的财政政策由“以钱养人”向“拿钱办事”形式转变，我国政府正积极探索构建公共服务项目采购或事后奖励补贴新模式。2013年初，文化部发布了《“十二五”时期公共文化服务体系建设实施纲要》，明确将逐步建立公共文化服务政府采购制度，支持民营文化企业的产品和服务进入采购目录。[2]随后，各地政府纷纷跟进制定相应具体政策办法，积极推进公共文化政府采购，政府加强考核监督，社会文化团体在政府采购中获得利益，促进了自身的良性发展，公众在文化采购中获得文化享受，丰富了文化生活。

与此同时，对于那些不适宜政府采购的基础性公共文化服务，政府一般设立专项资金，通过以奖代补的形式，激发各社会力量参与公共文化建设。江苏财政设立了省公共文化服务体系示范区以奖代补专项资金，对成功创建国家级公共文化服务体系示范区和示范项目的地区，省财政按照中央财政的奖励标准1：1配套奖励；对获得省级公共文化服务体系示范区的地区，省财政给予以奖代补。其中，对省辖市奖励300万元，对县（市）级奖励100万元。[3]张家港市、常熟市、太仓市等地各级财政根据基层文化设施建设情况和村级经济情况，分别给予一定数额资金奖励和补贴。[4]

2.3 参与公共图书馆服务供给后按相关法规给予的税费优惠

对参与公共服务所进行的直接经济投资给予税费优惠是国内外通行的做法。美国在这一方面较为突出，其完善的税收减免和优惠政策是支撑起公共文化事业发展的主要因素，为鼓励私人和企业捐助公共文化事业提供了良好的制度环境。[5]目前，我国共有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《税收征收管理法》、《民办教育促进法》等 6 部法律和其他 15 部行政法规和规范性条例涉及企事业组织和个人直接投资公益事业的税费优惠规定。为适应社会公益事业发展的需要、进一步鼓励社会力量参与公益事业，我国立法机关和政府对相关法律和政策不断修订和完善。我国在1994年和2005年相继修改企业所得税和个人所得税的相关条例。2006年6月国务院办公厅下发的《关于进一步支持文化事业发展的若干经济政策》进一步明确的税费优惠比例及适用范围。2013年国务院转发的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》首次明确了对慈善税收减免结转问题的规定，允许结转以后年度扣除，[6]极大鼓励了社会捐赠行为。此外，有些政府对捐赠公益文化事业的经济组织，除国家税收优惠外，还可以酌情从土地划拨、建设规费、水电使用等方面给予一定的优惠，并考虑给予其他方面的政策性补贴，进一步了激发社会参与公益文化事业的积极性。

2.4 参与公共图书馆服务供给产生的间接经济效益

对于社会力量参与公共图书馆服务供给，社会给予更多的是行为肯定和实际支持，而非拷问其道德动机，过分地强调道德高尚既易使参与者背上道德包袱，也会让其他组织和个人望而却步。社会力量参与公共图书馆服务供给既有道德自觉，也会有现实需要，适当给予满足都符合激励原则。就以赞助公共图书馆事业的企业来说，更多是一种在商言商的企业营销行为。企业投资捐助于公益事业的活动，可以树立企业的社会新形象，增强企业的社会认同感，提高企业的经营效益。“每喝一瓶农夫山泉，您就给希望工程捐了一分钱。”这一广告语深入人心，就是一个双赢的成功案例。政府和社会可采取包容的态度，采取吸引加入的策略，允许赞助方可以获得符合有关法律法规规定的合理回报，[7]这样，企业才有兴趣参与供给社会公益。

此外，因为投入公共图书馆服务供给所获收益微弱、缓慢，政府在吸引社会力量参与时，要努力寻找“公益”和“利益”的平衡点、支撑点。常熟市根据文化惠民服务对象主要是大众、百姓的事实，努力争取服务对象与此相吻合的企业，并通过多种形式宣传企业形象，为赞助、捐赠的企业创造有形、无形价值。[8]苏州市吴江区开展“区域文化联动”，举办方与企业冠名方签订较为详细的协议，活动为金融、通信、房产、外企、民企、商业等 30 多家企业策划宣传，俨然成为其形象宣传的平台。[9]

3 公共图书馆服务社会力量供给经济激励措施的完善

3.1 完善相关法规，优化社会捐助环境

真正形成激励社会捐赠的“税收环境”，需要一个完整的法律机制和社会机制。虽然我国对社会组织或个人捐款公益事业给予明确的税费减免优惠，但因缺乏具体的、可操作的配套措施使这项政策难以落实，很多企业和个人的慈善捐助并不能完全按照国家的最高税收优惠政策实施，同时减免手续繁琐，多数因对相关手续缺乏了解、减免数额不大而自动放弃。

目前，我国规定的企业和个人的公益捐款只能通过认可的公益基金组织、社会团体和国家机关。企业和个人参与慈善事业和社会公益事业的渠道和形式还比较单一，而且面向不同的基金组织捐款获得的税费优惠也是不一样的，尤其是官方的与半官方的和民间的慈善机构享受的税收优惠相差甚远。目前我国还没有专门针对公共图书馆服务供给的基金组织，热心公共图书馆服务供给的民间组织虽然不少，但限于我国对社会组织的“双重管理”体制，多数民间组织难以通过官方注册获得合法身份，即意味着无法合法接受社会捐款，造成大量民间公益组织依赖个人捐赠，甚至组织发起人的个人财力投入，从根本上影响组织的筹资能力。至于那些个人自办图书馆，因为基本属于体制外的产物，享受不到优惠政策，也没有相关法律法规可依。

为更好的适应支持新形势下社会力量参与公共文化服务供给行为，相关法规还应继续完善。首先，扩大税费优惠适用范围，一是对象范围，如包括公益社会组织，并扩大到基本公共文化事业的各个领域；[10]二是费用核算范围，如经第三方评估核算后的捐助物资；其次，提高个人捐款的税费优惠比例。由于公共文化事业及捐款人本身难以获得捐款利益，提高优惠比例可以激发纳税人的捐赠积极性；[11]最后，简化捐款和优惠退税相关手续，降低捐款成本，提供多样化、便利化的捐款途径。同时，国家税物部门和相关组织应加大相关政策的宣传说明，吸引企业和个人向公共图书馆等公益事业捐款捐物。

3.2 提高公共图书馆经费保障能力，推进公共图书馆服务政府采购

公共图书馆服务供给需要大量的资金投入，而我国对公共图书馆建设的财政计划长期偏少，远低于国外通告的占全部财政计划4%比例，而一些专项经费和转移支付经费又具有一定的随意性和针对性，众多社会力量得到惠顾。虽然社会捐款可以缓解资金不足，但仍停留在应急的、零星的甚至被动的层面，带有动员与强制性的募捐行为更有悖于公益宗旨，某些公益组织频频爆出的丑闻更是引起公众质疑，[12]在这种情况下，慈善活动依靠个人的道德力量难以维系，即使活动能够取得暂时的成功，也难以长久。因此，我国政府在加大对公共文化投资宣传力度的同时，应借鉴国外积极做法，尝试建立公共文化专项建设基金制度。广东、云南、重庆、河北石家庄、湖南娄底等地积极制定落实从城市住房开发投资中提取1%用于社区公共文化设施建设的政策，对提高公共图书馆经费保障能力有着积极意义。

此外，应积极支持鼓励民办图书馆积极参与公共文化服务政府采购。目前我国的公共服务政府采购多限于临时性、重复投资的服务范畴，公共图书馆服务虽划归基础文化服务，但并不意味着与市场化是完全相冲突的。对于那些国家公共图书馆服务尚没覆盖到或服务能力不足的区域，应当鼓励支持社会组织或个人参与公共图书馆服务政府采购，这既解决或提高了当地图书馆供给能力和水平，同时也是对社会力量供给能力给予最有力的经济激励。此外，可以考虑通过专项支持，如国家公共文化服务体系项目，加大对社会力量办馆的支持力度。

3.3 调整文化产业范围，提高民办图书馆自我发展能力

资金问题是当前我国社会力量参与公共图书馆供给面临的最大困难。民办图书馆资金来源相对单一薄弱，没有强有力的保证。由于图书馆一直被归类为公益性机构，因此，国内对图书馆的收费规定十分严苛，在现有条件下，投资图书馆几乎没有赢利的可能。2011年由私人创办的2666图书馆开张仅两年，就因生存艰难而正式停止对外开放，折射出了当下没有找到更多盈利模式下的私人图书馆普遍面临的生存压力。[13]

公众对图书馆这一准公共文化产品和服务存在着多层次、多样化的需求，这种多样化、多层次的文化消费需求需要通过市场作用加以解决。根据服务项目的受益范围和文献开发深度不同，图书馆的服务项目分为基础服务和特殊服务两类，特殊服务项目凝结了一部分人的智力结晶，从公平和效率的原则考虑应当遵循“谁使用谁付费”的经济原则，实行有偿提供，这使得图书馆的部分职能由民营图书馆代替是完全可行的。[14]针对非营利性的民间图书馆，我国应通过政策引导，充分运用市场机制，为文化事业发展提供必要的物质保障，如允许在保证社会效益的前提下在规定的利润空间里开展抵偿服务适度增收，开展补充性文化服务经营活动等，以提高自身的“造血”能力。此外，在制定文化产业政策时，适度调整文化产业适用范围，支持面向公众阅读服务和特殊信息服务的微小民营企业发展，为公众提供多元化的文献信息服务。

3.4 健全公益社会组织发展，逐步建立公共图书馆治理制度

公共图书馆服务是一项社会覆盖率要求较高的公共事业，在公共图书馆服务体系建设进程中，政府的主导作用不容质疑，但为了提高公共图书馆服务的有效性，实现公共图书馆多方参与治理，充分发挥非政府社会组织的积极作用是公共图书馆事业较为发达国家通行的做法。我国民间社会组织有了一定程度的发展，但是大多数有官方或半官方的背景，非营利组织发展环境尚未成熟，需要寻求的外部资源远远不够。[15]针对致力于公共图书馆服务事业的民间公益组织而言，应不断完善与加强管理，提高决策透明度和社会诚信度，加强行业自律，做好相对的激励和评估措施，保障阅读推广的高效真实。同时积极推进成立民间公益阅读推广组织联盟，以便于更好的交流与合作，优化资源配置，共同促进公共阅读推广事业的向前发展。各地图书馆协会应该给予这些民间公益组织机构良好的技术指导，各公共图书馆主动与民间公益组织合作，以提高民间公益组织的专业服务能力。

我国可以借助国外基金制度经验，以政府委托的形式，大力推进图书馆基金会建设，汇集各种社会资源，建立我国的公益性文化事业扶持基金体系，为社会力量兴办图书馆搭建平等竞争的平台，完善专项评估和激励措施，为不同渠道的公共图书馆供给提供资金支持。[16]成立于2003年的杭州市图书馆事业基金会，是中国第一家推动公共图书馆事业发展的公募基金会，随后2005年新华财经图书馆基金会成立，广东、安徽等地也正在探索图书馆基金会建设。

3.5 保障社会力量合法收入和正当权益

社会力量参与公共图书馆服务供给与公办服务最大的不同就是使用的是非公财产，包括个人私产和企业合法收入。中国自来有低调处世传统，历来对收入财富隐晦甚深，社会合法财产保障机制不够完善，企业和个人怕投资公益事业招致社会猜忌，使很多企业和个人对参与公益事业心存顾虑。此外，我国服务型政府尚在不断完善，公共治理机制尚待探索，社会力量参与公共图书馆服务供给还面临一些现实制约和困难。因此，依法保障民间公共图书馆服务投资的合法权益，对提振投资者信心有着十分重要的作用。

《中华人民共和国刑法》和《中华人民共和国民法通则》中均有保护公民财产所有权的条款，早在党的十六大报告中就指出：“一切合法的劳动收入和合法的非劳动收入，都应该得到保护。”[17]《中华人民共和国公益事业捐赠法》第七条明确规定：“公益性社会团体受赠的财产及其增值为社会公共财产，受国家法律保护，任何单位和个人不得侵占、挪用和损毁。”[18]2001年，为了充分调动和发挥民间投资者的积极性，原国家计委发布的《促进和引导民间投资若干意见》提出：“要创造公平竞争的条件，依法保护民间投资者的合法权益。”[19]国务院2010年，发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》“鼓励民间资本参与发展文化、旅游和体育产业，”“切实保护民间投资的合法权益，培育和维护平等竞争的投资环境。”[20]我国相关法律和政策文件共同构成对公众合法收入和参与公益事业的保障机制。

我国社会力量参与公益的合法权益保护需要一个体系，该体系至少包括法律保护机制、政策保护机制、行政保护机制、媒体舆论保护机制、社会道德保护机制、民间投资者自我保护机制等。这些机制相互影响、相互补充。[21]我国目前缺少一部专门的法规来明晰界定单位和个人财产保障的责任主体，民间投资者行为的合法边界也较模糊，单位和个人面临政府和相关主体的侵犯行为时缺乏可靠的保护机制。行政保护机制存在极大的不稳定性，政治兴衰和行政官员更替都会对社会力量的公益行为产生一定的影响。我国政府已经意识到这一问题，正努力“强化社会公众对基本公共服务供给决策及运营的知情权、参与权和监督权，健全基本公共服务需求表达机制和反馈机制，增加决策透明度，”[22]切实维护社会公众的合法权益。

4 结语

当然，对社会力量参与公共图书馆服务供给的经济激励并不是万能的，经济激励的切实落实最终依赖于完善的公共图书馆服务体系建设机制，涉及社会政治、经济、文化、社会管理等多个方面。在细节层面上，经济激励虽然更多是一种象征意义，实施依据和标准、实施者和实施对象甚至实施时间和地点都会影响着经济激励的最终效果。此外，经济激励也会带来激励风险，如导致不良行为、影响绩效、减少内在动力等，因此，经济激励还必须和道德激励有机结合，以内在激励为主，外在激励为辅，方能保证激励的有效性和持续性。

（来稿时间：2014年9月）

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2.《国家“十二五”时期文化改革发展规划纲要》.[2014-09-15].http://baike.baidu.com/ view/ 7933081.htm?fr=aladdin

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