云南跨境婚姻管理

李向春 袁春生

云南与缅甸、老挝、越南三国接壤，国境线长4060公里，居住着苗、瑶、壮、傣、佤、布朗、哈尼、彝、景颇、傈僳、拉祜、怒、独龙、德昂、阿昌等16个跨境民族。多民族跨境而居促使边境地区的跨境通婚由来已久。近年来边民通婚呈逐年上升趋势，其独特的婚姻状态所带来的积极与消极因素，对云南边境地区社会管理提出了新挑战。2012年8月，笔者对西双版纳州、普洱市、孟连县、澜沧县等地的边民通婚情况进行调查，基本情况如下。

一、云南跨境婚姻的现状

云南跨境婚姻主要集中在边境一线村寨，跨境婚姻当事人主要是居住边境两侧的中国边民和越、缅、老三国的边民。本研究主要针对与越、缅、老接壤的文山、红河、德宏、保山、临沧、普洱、西双版纳等8个州市25个县(市)的部分边境乡镇、村寨。本文中的跨境婚姻主要是指云南段边界两侧边境地区边民通婚。

截至2013年12月，据不完全统计，云南与越、缅、老三国边民通婚人数为7万余人，其中入境通婚外籍边民为3万余人；已办理合法登记手续的仅占1/3，多数为非婚同居形成的事实婚姻；所生育子女未落户的约占1/3。由于我国对边民通婚的统计工作未作明确要求，加之外籍边民经常流动于两国之间，其总数无法详细统计。

云南跨境婚姻主要的特点为：一是边民通婚呈现出一边倒趋势，以缅、越、老籍妇女嫁入云南境内为主，只有少量外籍男性入赘。据不完全统计，毗邻国边民与云南边民非婚同居的人中，99.8%以上是外籍妇女嫁入，缅甸人数量最多，越南人数量第二，老挝人数量第三；毗邻国男性入赘约有80多人。二是边民通婚呈逐年上升趋势。“中国-东盟自由贸易区”、桥头堡建设进程加快，使得云南与毗邻国之间的民间往来日益频繁，边民通婚随之增加。如据不完全统计，德宏州通婚10年以上的有1865人，10年以下的有6751人；临沧市边民通婚办理登记的2006年有108对，2011年为466对。从增长幅度看，边民通婚逐年增加的情况将会持续出现。三是多数为本民族内部通婚，跨民族通婚的是少数。这是长期历史形成的，中缅胞波(同胞)情，中泰一家亲，中越同志加兄弟等，为跨境同一民族内部通婚提供了条件。四是跨境婚姻在地域上由传统区域分布(沿边境一线60公里内)向内地县(市区)腹地延伸。从边境一线乡村逐步发展到距边境线较远的城镇，德宏的盈江、瑞丽等地尤其突出。五是跨境婚姻家庭已呈树型发展，早期通婚边民的子女已延续到第二代、第三代；近期生育的子女已面临入学教育、就业、娶妻、生子等问题。

近年来，云南边境地区跨境婚姻逐年增多的主要原因如下：(1)自然环境和文化渊源因素。云南边境乡镇与越、缅、老边境相连，往来十分便捷。边民基本属于同一族系、语系，语言相通、文化相似、习俗相近、信仰一致，边民之间跨国互婚历史久远。(2)边境与内地经济社会发展差距因素。近年来，边境部分有文化和经济意识的女青年纷纷流向内地打工或出嫁，导致适婚男女比例严重失调，边境山区30至40多岁的适婚男子未娶现象较为突出，“光棍汉”逐年增多。(3)境内与境外经济社会发展差距因素。云南边境经济社会发展状况与境外相比对境外妇女产生了较大的吸引力，我国针对云南边境地区的“兴边富民”、“扶持人口较少民族发展整村推进”项目建设，以及“边补”、“农村低保”、“新农合”、“新农保”等政策的实施，边民生活日益富裕安定，吸引了越、缅、老特别是缅籍边民大量入境与我边民通婚。(4)境外动荡局势因素。如由于缅甸边境地区局势的很多不确定因素，促使部分缅甸边境地区妇女愿意嫁入我境内安家落户，寻求稳定的社会生活环境。

二、云南跨境婚姻存在的主要问题

目前，云南边民通婚作为一种业已存在并不断发展的社会现象，既有其存在的必然性、长期性、合理性，又有其非法性、独特性和复杂状态。其存在的主要问题包括：

(一)通婚办证难、登记率低、“事实婚姻”家庭增多

云南边民通婚主动办理结婚登记手续的较少，截至目前，办证结婚登记率仅占全省边民通婚总数的30%余，在办理结婚登记率最高的瑞丽，也仅为全市总数的27.24%，“事实婚姻”所占比重大。主要原因有：

1.毗邻国对本国边民通婚态度不明确，边境社会管理存在诸多不规范、不完善与政局动荡等问题。据外事部门了解，越方婚姻证明材料须到多部门办理，手续繁琐收费高，需要2000元人民币以上，越南规定3月不回原籍的妇女将自动注销户口和所有档案；老挝需本人提交申请，父母、村长、县长签字并报省长批准，再报外交部和公安部审批；缅甸边境地区仍存在地方割据势力，尚未完全纳入缅政府管控范围，许多缅甸山区边民办不了国民身份证明或无法按我国政策规定取得缅方县级政府婚况证明材料，而多由边境地区乡村一级政府或当地华人社团出具证明材料。致使越、缅、老入境妇女难以提供符合我国规范要求的完整证明材料及证件，导致边民通婚无法正常登记。

2.受边民家庭经济状况等条件制约不主动申请登记。边民通婚家庭绝大多数生活贫困，家庭年收入在1000～2000元之间，无力支持越、缅、老籍妇女在本国办理相关证明材料。同时，我境内办理边民通婚的登记机关在州、市一级民政部门，也加重了当事人往来交通等费用的负担，为此当事人多放弃登记。

3.多数边民受传统观念和少数民族早婚早恋习俗影响较大，认为登不登记结婚只要个人自愿、双方家庭认可并公之于众即可，并容易得到当地社会的宽容与理解。

(二)“黑人黑户”现象突出，加大了边境地区社会管理难度

非法事实婚姻的存在给边境地区的户籍管理、人口普查、计划生育、社会救济、医疗等一系列社会管理工作带来困难。

1.破坏了中国的户籍管理秩序，户籍管理政策执行难。毗邻国边民长期非法滞留我境，无合法身份成为事实上的黑人黑户；其子女均为非婚生育，部分县市要求交纳社会抚养费作为落户条件，因不能按要求提供医学出生证明相关材料和交不起社会抚养费而无法落户的情况明显，仍有约占总数1/3的子女未落户；同时，外籍妇女有的嫁一带一(原有儿女)，甚至嫁一带二、带三，这类人员按我国相关法律不能落户，致使边境“黑人黑户”不断累加。由于我国的一系列惠农惠民政策均与户口挂钩，致使入境毗邻国妇女游离于我国正常户籍管理秩序之外，这些子女的入学、就医、就业等现实问题日益凸显。

2.违反计划生育政策现象严重，计划生育工作开展难。边民通婚家庭外籍妇女领不了生育服务证，持证生育率低，现实中大多数入境妇女未达到我国结婚法定年龄，早婚早育普遍存在；超生和逃生现象较为突出，部分边民通婚家庭流动性大，时而在境内时而在境外或在境外生活，生育3个、4个甚至5个小孩的情况时有发生，对边境地区计划生育政策的执行产生了较坏的影响，一些境内婚姻家庭为逃避计划生育政策的追究，也设法跑到境外偷生躲生抢生，违法生育使有关计划生育少生快富政策和奖优免补政策落实受到影响；对婴儿出生缺陷干预实施困难，优生优育难以保障，冲击了我国控制人口数量、提高人口素质、改善人口结构的努力，给我国人口计生工作带来了新的问题。

3.入境通婚妇女健康状况堪忧，疾病监测防控难。据边境县市卫生部门疾控中心对边民通婚人群进行疾病监测发现，从缅甸、越南、老挝等国输入我境内的传染性疾病有疟疾、登革热、伤寒、肝炎、肺结核、淋病、HIV等疾病。如德宏州2008年以来共对13452人进行HIV监测显示，缅籍男性HIV感染率为5.1%，女性HIV感染率为2.6%；陇川县疾控中心于2009年至2012年5月针对缅籍入境边民疟疾血检333人，检出阳性38人，比率为11.41%；红河州对455名边民通婚家庭成员艾滋病病毒检测中，共检测出阳性7人，越籍边民4人。由于边民流动性大，自我防控意识差，导致输入性传染性疾病监测防控难，对我边境地区人口安全构成较大威胁。

(三)事实上的不平等，导致跨境通婚家庭持续发展的能力弱

毗邻国边民入嫁妇女不具备中国国籍、不享有国民待遇，边民通婚家庭与普遍中国家庭形成事实上的不平等，边民通婚家庭自我发展能力相比更弱。

1.跨境通婚家庭经济功能弱化，发生“进口贫困”的可能性较大。边民通婚双方家庭多经济贫困，外籍妇女嫁入我境希望改变其家庭经济状况，双方在缔结婚姻关系时，我方边民通常要花3000元以上的彩礼，但彩礼全部留在女方家，由此加重了通婚家庭自身负担；嫁入的外籍妇女无国籍无户籍，生产生活受限制多，无法外出打工，只能依赖有限的土地产出维持其基本生存；家庭因人口增加、人均资源减少，且无法享受林权改革、移民搬迁等特殊惠民政策和边疆民族倾斜政策，导致家庭经济功能更加脆弱，“进口贫困”已有发生，原本经济收入微薄的家庭更加贫困，自身脱贫和发展能力更弱。

2.跨境通婚家庭的教育功能相对弱化，贫困代际传递效应明显。跨境婚姻家庭中的越、缅、老籍边民妇女基本不会汉语拼音，没有接受过学校正规教育，文化水平低，多为文盲、半文盲，仅有极少数具有小学文化程度或初中文化水平，对下一代的关注和培育能力很弱，在子女的义务教育阶段无法给予相应的辅导，也无法给予子女适合中国国情的家庭教育；同时，由于母亲社会身份的不明确导致其社会地位低下的现实，在孩子的心中形成阴影，子女的健康成长和文化素质培养受到严重影响，家庭贫困会一代接一代延续，贫困代际传递效应日益显现。

3.跨境通婚家庭子女自我发展受限，升学就业成家等系列困难呈线性发展。早期边民通婚非婚生育子女已延续到第二代第三代。6岁以上子女享受义务教育阶段政策，基本纳入义务教育的学习。九年义务制教育结束后，部分孩子因未落户，被与户籍关系密切的高阶段学习排除在外，高阶段就学困难；年满16周岁的青少年按法律规定，具有民事行为能力，可以就业，因其无身份证，出行尚且不易，就业更困难；年满20周岁达到法定婚龄，成家立业的现实却让他们面临更大的困境。由于非法通婚导致其子女难以落户，面临就学难、就业难、成家难等一系列问题，其生产生活受到诸多限制，影响了边民通婚家庭的可持续发展，也不利于边境地区的稳定与发展。

(四)不合法婚姻有扩大的趋势，给边境社会治安与边境稳定埋下隐患

与边民通婚密切相关的非法入境、非法用工以及政策执行差异，使得边民不合法婚姻将长期存在并有扩大趋势，易引发深层次的社会矛盾，给边境地区的社会治安与边境稳定带来影响。

1.非法入境屡禁不止，遣返难度大。通婚边民亲戚、朋友经常无证出入相互走访，增加了非婚同居的可能。我方对境外“三非”人员(非法入境、非法居留、非法务工)人员实行清理处罚遣返政策，但是由于难以核实境外“三非”人员身份，不易准确掌握其情况，加之边境便道为多，形成了“遣返-回流-再遣返-再回流”的恶性循环。而且，边民大多不配合不支持，强制遣返将引发社会抵触和矛盾，给边境地区农村社会稳定带来负面影响。

2.非法用工扰乱了正常的劳动力资源市场。边民通婚由边境一线向内地延伸，越、缅、老等邻国边民进入我方边境城镇劳动力市场，以沿边口岸城市如盈江、瑞丽、河口、富宁、景洪等地居多。因入境外籍妇女综合素质偏低、技能单一，以从事较为简单的饮食服务业、短期农事帮工和打零工为多。一些中小型企业出于利益考虑更愿意雇用外籍妇女，非法用工问题普通存在，不利于边境地区高素质劳动力的增长，影响了边境劳动力市场的正常发展。

3.政府对边民通婚政策把握与执行差异化，边民比对将可能引起民族矛盾。涉边州市县各级政府部门对我国边民通婚基本持默认态度，但在具体政策把握程度和执行力度上相差较大。有的州市给予边民通婚更多的人文关怀，有的州市变通执行相关政策适度管理，有的州市严格户籍管理等政策。边民在参照比对过程中，可能产生不平衡、不平等心理，不断累积易导致民族之间发生矛盾，有可能导致边疆社会不稳定。

4.妇女权益难以保障，对我国睦邻友好关系产生不良影响。入嫁我境的毗邻国妇女权益难以保障和实现，发生家庭纠纷时无法维权。双方当事人发生矛盾，极有可能引发家庭间、民族间甚至是跨国界的矛盾和冲突，对维护民族团结、边疆稳定以及与周边国家的睦邻友好关系都会产生不良影响。

三、云南跨境婚姻管理的对策建议

云南边民通婚既是不可避免的社会问题，也是一个历史、客观的存在。随着桥头堡建设的推进，云南边境对外开放的广度和深度进一步加大，边民非法通婚所引发的社会深层问题开始凸显。应在以下三个层面加强对基的管理。

(一)国家层面上，提升边民通婚管理理念，建立国家间磋商机制，完善相关法律法规

1.力争把云南边境社会管理上升为国家社会管理创新试点。到目前为止，云南边境地区边民通婚的毗邻国妇女分散于边境村寨，还没有出现干预我国的基层政权、学校教育和宗教信仰的情况。面对边民通婚的现实和发展趋势，首先要确立一个基本观点，即既不能持盲目的乐观主义立场，又不能持完全否定的态度，需要客观看待、科学引导、规范化管理，合理构建边民通婚管理制度体系。

边民通婚的合法化、规范化、秩序化是加强与周边国家交流合作，推动睦邻友好，支持国家桥头堡建设战略为其创造和构建良好内外部环境的重要内容。建议多部门联动，将云南边境地区边民通婚管理纳入国家边境社会管理创新试点的重要内容，给予政策倾斜和项目支持。建议有关部门重视云南边民通婚引起的社会问题，本着解决问题的原则，制定切实可行的办法先行先试，争取探索出有中国特色、云南特点、结合边境实际、尊重边民意愿的社会管理新路径、新模式。

2.争取达成与越、老、缅等国家间的政府磋商机制，实现国家间相关法律法规的对接。立足与越、缅、老等周边国家建设边境经济合作区、中国-东盟自由贸易区、“两廊一圈”之机，与邻国进行外交协调和共同磋商边民通婚问题，特别是要针对缅甸特区的特殊情况，在充分与缅甸政府协商的基础上，与特区当局协商争取形成中国、缅甸和缅甸特区三方共识的办法途径。与相关国家形成双方磋商机制，实现相关法律制度的对接，签署边民通婚的国家间管理合作协议，明确边民婚姻管理中双方应履行的职责，积极为通婚边民办理相关法律手续，有效杜绝边民非法事实婚姻的发生。

3.强化国家价值观和社会主义核心价值体系教育。将入嫁妇女视为我边境新移民，推动扫盲、价值观和公民教育的并举措施，实现脱盲目标，进行国家和社会主义价值体系教育，推动其对中华民族统一体的认同，自觉融入中华民族，完成国家认同。

(二)云南省层面，建议出台适应边民通婚的法规，统筹协调强化管理，加快边境地区经济的发展

1.尝试制定出台地方性法规、条例和管理办法。在严格执行《中国边民与毗邻国边民婚姻登记办法》(中华人民共和国民政部令第45号，2012年8月8日公布)等法律法规的同时，尝试制定出台地方性法规、条例和办法，妥善解决已形成的边民跨国事实婚姻的结婚登记、入籍入户、社会保障等相关问题，如对已成事实的入境通婚且婚姻关系稳定，在边境地区持续居住满5年，基层组织和群众公认的入境通婚人员，无违法犯罪纪录的可以办理结婚证，申请入籍落户，享受国民待遇。

2.建立省市县联席会议制度，互通信息，强化管理，做好服务。目前边民通婚管理多部门各负其责，多头管理。建议由省相关权威部门如政法委牵头，组织公安、边防、外事、民政、社保、卫生、计生、统计等部门建立联席会议制度，互通信息，建立齐抓共管、分工合作的工作机制。一是要强化边境管控，加大口岸、通道、便道、渡口等重点地段的防控和整治力度，从源头上减少边民非法通婚的发生。二是加强边民出入境的管理，根据停留许可时限，督促其出境。加大清查和遣返力度，避免边民长期非法居留、非法同居生育。三是要健全完善疾病监测防控机制，做好疾病防控和监控工作，防止传染性疾病传入我境内。四是要进一步做好边民跨境婚姻登记服务工作，提高边民跨境婚姻合法化概率。

3.积极争取边境开放发展的倾斜政策，推动边境地区经济迅速发展。发展边境经济是解决边民婚姻问题的根本。要继续以“兴边富民”为重点，采取一系列措施切实加大对边境民族地区的扶持开发力度，加大实施民族地区财政转移支付力度，积极争取中央财政转移支付的比重增大，在一般性财政转移支付中体现边境民族地区优惠政策；切实落实人口较少民族地区扶持、特困民族地区扶持、散居民族地区扶持、民族特色村寨保护与发展、少数民族劳动者素质提高等政策；增加对边境“三免费”教育的投入，扩大“三免费”教育的地区和学生数量等特殊优惠政策；加快边境地区新农村建设并给予更多的惠农支持，使边民经济文化得到尽快发展和提高，使边民生产生活环境更加适宜人居，留住女性，尽量控制或减少边民通婚。

(三)涉边州市县层面，要结合自身实际，不断探索创新边民通婚的社会管理模式

1.探索制定试行边民通婚管理的相关条例规定。可依据现行法律法规和国际通行惯例，结合本地区实际和管理权限，制定本地的边民通婚管理规定，建立本地的边民通婚管理机制，如将边民跨境事实婚姻中的入境人员纳入实有人口管理，发放备案登记证，明确其使用范围和效力等。各民族自治地方可按照《民族区域自治法》制定单行条例，对本民族自治地方边民通婚做出具体的规定和管理措施。

2.将边民通婚办理结婚登记的权限下放到乡镇一级。这样做便于核实结婚对象的年龄、身份，防止隐瞒事实真相、冒名顶替领取结婚证的行为。又便于各乡镇掌握本乡镇跨境婚姻的具体情况，做好相关法规政策的宣传教育工作。也方便群众，提高办证率。

3.各相关部门通力合作，切实解决好边民通婚子女的身份难题。建议州市县级公安、民政、计生、教育等相关部门加强协调，切实把握好国家有关边民通婚的法律法规和规定等，尤其要把户口从计生、教育、保障等各种关联中和附加功能中剥离出来，切实解决好边民通婚所生育子女的社会身份问题，使其具有中国公民的权利和义务。

4.加强边民通婚相关法律法规和政策宣传。一是选派能融入当地村寨的业务熟练的人员，深入村寨逐一宣传或利用广播、电视、文娱活动和播放宣传片等多样化方式，对边民进行相关法律法规、国家政策、禁毒防艾知识等内容的宣传教育，增强群众守法意识。二是让广大边民知晓涉外无证事实婚姻将面临的种种困难和问题，教育他们以更为慎重的态度对待跨境婚姻。三是有针对性地对非法同居、非法生育的边民通婚当事人进行教育，使边民通婚当事人能了解和懂得相关法律，自觉遵守法律并能有效运用法律手段维护自身合法权益。四是告知边境青年涉外婚姻登记所需的证件和办证途径、程序和费用，宣传国家新出台的《中国与毗邻国边民通婚管理办法》等。

5.建立健全信息采集和信息资料库，完善入境流动人口统计制度，实现边民通婚管理规范化。

建议公安、民政、外事、计生等部门加强协调，由公安牵头设立入境流动人口的统计人员，规定统计途径、统计口径，分模块对入境的境外流动人口和入境通婚的境外边民进行统计，建立健全信息资料库和信息采集制度，要充分发挥基层群众自治制度作用，强化村(居)委员会对入境人员的信息报送职责，建立村(居)民小组长在第一时间向村(居)委会报告，村(居)委会向乡镇、街道办事处报告制度。乡镇派出所、民政、计生、卫生、统计等部门积极介入，加强日常管理和服务，掌握外籍边民入境通婚、务工、身体健康情况和社会往来等基本情况。镇、街道办事处向县(市)统计人员报告，县(市)统计人员向省级统计人员报告，以形成完善的信息采信报送制度，为进一步的管控奠定基础。各级有关部门根据统计情况加强对入境外籍人员的管理，建立外籍人员管理档案，做到来去有登记，平时有跟踪，实现掌握情况-及时疏导-跟踪服务-规范管理的新型管理模式。